市民下乡为何胎死腹中

伍振

冷水江市“巧妙”实现农村集体土地买卖的试验，涉及到城镇户口转为农村户口、农村宅基地流转、农村集体土地流转等多重制度的变革，从酝酿之初就饱受争议。

市民在农村投资50万元，可将户籍迁到当地，同时享有农村宅基地建房等权益；而村里用每亩3万元左右的价格将村民的耕地收回，以每亩30～50万元的价格卖给前来落户的市民，用于建别墅或者商业街开发；落户者带来的资金用于村庄建设；建设拉升土地价值，升值的土地又可吸引更多的下乡市民。

这就是冷水江市正在进行的“市民下乡”试点的核心内容。这个工程，一度曾被冷水江市当作是城乡一体化的“重头戏”，宣扬它是新农村建设的“主战场”和“试验田”。然而，轰轰烈烈开始仅仅一年后，“市民下乡”项目却被静悄悄叫停了，相关部门的负责人对项目的进展也缄口不言。

绕开法律红线

冷水江市金竹山镇资江村，是一个并不起眼的村庄。它位于冷水江市市区东南方15公里左右，娄新高速公路穿村而过。村中间有一条叫麻溪的小河在此汇入资江。

虽然有山有水，但这里的环境在湖南算不上优美，不过对冷水江来说，这儿确实是个好去处。冷水江是湖南最重要的工业重镇之一，有着“世界锑都”、“江南煤海”的美誉。然而，随着境内铁矿资源采掘殆尽、锑矿资源接近枯竭、煤炭资源屈指可期，已经被列入国家资源枯竭型城市。

在当地各类文件和报道中，当地政府多次提及这项政策的目的，“鼓励资本下乡”。

资本下乡所从事的活动分两类，一是农业，二是非农产业。

“从事农业生产，利润微薄，众所周知，尤其是种粮食。所以政府要给下乡种田的投资者各种补贴，使其不至于亏本。”华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员郭亮说，“非农产业则不同，比如城市近郊农村土地搞房地产一类商业开发，利润率是从事农业的成百上千倍。”

不过，就如农民不能随意把农田变成宅基地一样，法律对土地性质的变更有严格限制。“城市资本进入农村从事非农产业，无论是建工厂还是建商品房，都必须占用土地，就必然会遭遇土地用途和性质管制的掣肘。”

通常情况下，有两个解决途径：

一是政府通过征收，将集体所有土地变为国有土地，再出售给投资者。不过，在征地拆迁的过程中，农民受益不多，容易引发冲突。另外，经过政府一转手，土地价格抬高，会将中小投资者挡在门外。

二是村集体直接与投资者合作，免去政府的倒手提取，双方都有利。不过，现行法律规定，农村土地只能在村集体内部买卖。这一规定素有争议，反对者认为它“冻结”了农民最大的财富土地；支持者则认为它不仅有利保护耕地，从长远看来，也保护了农民利益。

“反对者欲除之而后快，支持者认为这是不可触碰的底线。激烈的交锋，从中央到地方，政界到学界都存在。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说，无论如何，当前城市资本一旦进入农村从事土地商业开发，即有违法之嫌。

在他看来，冷水江新政的“创新”价值在于，巧妙地绕过了这条法律红线，投资者落户农村后，就属于村集体成员，可以合法地购买村内土地，经过并不复杂的审批手续后，就可用于建设。

实际上，这也成为冷水江市“市民下乡”试点建设最核心的内容：让市民落户农村只是手段，其目的是其对村集体土地的运作，让“落户”农村的“市民”享有获得宅基地建房等权益。

村集体土地运作

无论是在农村还是城市，土地一直是重要的生产资料。

“市民下乡”试验提出的50万元投资项目的落地以及下乡市民建别墅都需要土地资源。那么，冷水江市又是如何将集体土地集中起来的呢？

记者在参与“市民下乡”试点工作的冷水江市金竹山镇资江村调查得知，由冷水江市出政策指导，镇村两级具体负责推进。而在村一级主要是“市民下乡试点建设理事会”（以下简称“理事会”）作为主体来推进。

现实的做法是，理事会先从村民手中收回土地的承包经营权，然后把土地平整，市民下乡投资建房都需从理事会手中购买土地。

理事会由村民代表扩大会议选出来。资江村的理事会成员共19位，负责集中土地、奖补建房等事项。具体来说就是把“市民下乡”规划范围内的土地承包经营权，按照水田36108元/亩、旱地21745元/亩、林地14763元/亩（都包含青苗费）的标准收回，然后以30～50万元/亩的价格卖给愿意下乡落户的市民，用于建别墅或者商业街开发。

按目前的价格，通过平整之后的土地售卖出去之后，土地价格至少升值10倍以上。对此，受益的将是理事会及全村村民。但是对于这部分收益最后如何分配，目前理事会还未出具体的方案。

“对于市民下乡试点，绝大多数的村民都是非常支持的。”资江村村支书张康生告诉记者。目前，一期工程已经平整土地50余亩，流转土地90余亩，麻溪河整治工程已经完成了220米，已有10栋房屋主体工程基本完工，沿河商业步行街也初具雏形。

不过，这里已经开工在建的10栋房屋都是本地村民“自拆自建”的。资江村村委会副主任张小平告诉记者：“目前已有几十位市民来村考察，表示出浓厚的兴趣。而且已经成功引进了桂花、楠木两个项目落户，带动了当地100多人的就业。”

记者在冷水江市区采访多位市民，发现知道“市民下乡”的并不多，不少市民听完记者的介绍之后也表示没有兴趣。“要想建别墅，在村里花5万元买块地就可以了，何必花50万呢？”一位复姓欧阳的市民表示。“到这里来考察的都是本地的一些矿老板。”本地政府也承认，这项试验推进有些缓慢。

虽然试点给村民带来“过上好日子，过上城里人生活”美好梦想，但是对于村民来说，利益分配仍然面临考验。中国之声《新闻纵横》报道，当地村民反映补偿标准过低，“地卖得太便宜了”。而在湖南本地知名民生栏目红网《百姓呼声》中，也有不少农民反映自身权益被侵占的帖子。

悄然叫停？

有知情人士透露，湖南省相关部门专门对此事进行调研，认为市民下乡项目与现行政策相背离，不适合再搞下去。而我国现行法律、法规对土地性质的变更有严格限制，农民不能随意把农田变成宅基地，土地只能在村集体内部买卖。

据了解，近期将出台的《湖南省国土资源厅关于规范和改进宅基地管理的若干意见》中明确规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地。严禁为城镇居民在农村非法购买和违法建造的住宅办理土地使用权证。

而据记者进一步了解，禁止城镇居民在农村购买宅基地的政策一直存在，此次出台政策特别强调是与冷水江试点有关值得玩味。

到冷水江做过调研的专家指出，冷水江“市民下乡”试点流转了耕地、林地、宅基地、农村集体非农用地等，这些土地能否用于房地产开发呢？这涉及到农村集体非农用地和宅基地制度改革问题。

湖南省农村发展研究院院长、湖南省新农村建设研究基地首席专家陈文胜直言，这种投资风险很大。不管冷水江市怎么规划，都无法改变土地的性质。也就是说，这种“小产权房”一旦发生买卖纠纷，只要村集体有一人不同意，买者的权益就得不到保障。

陈文胜认为，即使这项户籍改革获得上级政府许可，新政也还没有改变农村集体土地的性质。农村集体土地上市流通有着复杂的征收程序，现在理事会这种流转，加上冷水江市的规划也不可能改变农村集体土地的性质。

“也就是说，市民跟理事会签的买卖合同是不受法律保护的，一旦发生纠纷麻烦很大。”陈文胜认为，“如果真想发展生态旅游，让农村发展起来，当地政府应该出台更具体的政策，鼓励当地农民自己投资建设。没有钱可以绿色贷款，或者出台其他的扶持政策，何必引入市民和开发商呢？”

陈文胜甚至判断，“市民下乡”极可能是一场受利益驱动的“圈地运动”。“打着试点的旗号，打着土地的主意，冲着农村环境较好、价格很低的土地去的，做的是卖地的生意。”

而在贺雪峰看来，冷水江的这项试验，对试点村庄而言，确实创造利益。但如果放在一个更大的区域看，如一省之内，所谓创造的利益，本质上不过是财富的空间转移。

贺雪峰表示：这项政策既简单又有效，有很强的可复制性。当地政府也是想把它弄成一个示范典型，像成都一样，为全省乃至全国探路。那么，它很可能撕开政策的缺口，造成遍地开花的局面。一个微观事件，影响只在一定范围内，正面意义可能居多；一旦变成宏观事件，影响面扩大，它就可能变质了，成了负面意义居多。

要控制风险，也不是一个县级市所能做到的。