地方债务 “元凶”是分税制？

周刚志

中央政府财政转移支付中的某些“项目资金”实际上也扮演了推动地方负债不断攀升的“角色”。

上期我们探讨了关于地方债务解决方向的问题，这期我们回头再来看看关于地方债务与分税制的关系。关于中国地方负债的制度根源，很多人将此归结为我国1994年开始实行的“分税制”，认为中央地方之间的收支失衡是导致中国地方负债的“元凶”。其实，这是一种似是而非的观点。兹以2012年为例以作说明。

据财政部的官方网站等媒体公布的数据，2012年全国公共财政收入117210亿元，其中中央财政收入56133亿元，比上年度增长9.4%，但是中央本级财政支出仅有18000多亿元；地方财政收入（本级）61077亿元，比上年度增长12.1%，地方财政支出则达到了106947亿元。由此而言，2012年中央财政收入已经略低于地方财政收入，而中央财政收支的增长率也低于地方。对于中国这样一个幅员辽阔、地方经济极度失衡的大国而言，相对宽裕的中央财政不仅是维护国家统一、安定之所必需，而且还是实现地方公共服务均等化之所必要。实际上，由前文所述，中央财政本级支出数额很少，其对地方税收返还和转移支付45000多亿元，还包括税收返还5128.04亿元（但是地方还需向中央政府上解部分财政收入）。真正的问题或许在于，由于目前财政转移支付制度尚不规范，地方政府通过所谓“驻京办”等机构谋取“项目经费”盛行一时，此即中国媒体所称之“跑部钱进”。对此，朱孔武博士直言不讳地指出：“地方政府驻京办构成了中央与地方权力关系网络的关键性结点，成为地方参与中央决策、尤其是影响中央转移支付决策的有效途径之一，亦成为中央与地方关系非法治化的表征。”

相对而言，在联邦制国家如德国等国家中，无论是资金相对数量还是所占财政支出比例，联邦政府和各州政府用于财政平衡的资金均远甚于中国，其主要目的即在于保障各州及各地方政府之公共服务的均等性。如果计入地方政府的“土地财政”等国有资产收益，中国地方政府的财政收入不仅数额巨大，而且存在极为严重的地区间不平衡现象，这是滋生浪费、腐败等现象的制度根源，亟需通过规范化、法治化的“横向财政转移中央政府财政转移支付中的某些“项目资金”实际上也扮演了推动地方负债不断攀升的“角色”。支付”制度予以克服。进而言之，中国地方政府负债的主要原因，从某种意义上说并非财政收入不足所致，而是因为某些地方政府希望承担起“积极促进经济增长”等职能，使其财政支出总额及其增长速度远远超过了财政收入的总额及其增长的速度。与此同时，中央政府财政转移支付中的某些“项目资金”主要是以诱导地方政府积极投资、促进地方经济增长为目的，它实际上也扮演了推动地方负债不断攀升的“角色”。当然，地方政府之所以敢于“肆无忌惮”地举债，还与中国地方人大的“预算软约束”机制及“政策导向”的中国金融管理体制息息相关。

基于以上认识，我们不难得出结论：“分税制”并非中国地方负债的制度根源。相反，中国政府用于公共服务均等化配置的财政资金，无论是资金总额还是所占比例，都依然有较大的增长空间。从这个角度而言，化解中国地方政府负债的法律对策主要在以下方面：建立以“改善民生”为主要标准的政绩考核制度，这是遏制地方投资恶性膨胀的根本；建立以“公共服务均等化”为目标的法治化的财政分权制度和财政转移支付制度，这是消除真正的地方政府公共负债之关键。此外，通过金融制度改革和人大制度改革，甚至引入“地方政府破产”制度，“硬化”金融机构和地方政府的预算约束机制，也是化解地方债务的重要途径。