建国以来农村土地制度的变迁

仲远风

【摘 要】自古以来，中华文明就被认为是黄土文明，土地是黄土文明的基础。与此同时，存在着一个千年未解之迷，即从来没有建立一个让农民满意的土地制度。毛泽东同志曾经指出，中国农民的主要问题是土地问题，在执掌政权后中国共产党进行了四次土地制度的变革：农民土地所有制，集体土地所有制，家庭联产责任承包制和有偿的土地流转制度。本文通过对这四个阶段的变迁进行分析，从中得到一些有意义的启示。

【关键词】建国后；农村土地制度；变迁

农村土地的概念包含广泛的内容，为了避免主题不清，本文中的农村土地是指与农民关系最紧密的耕地。长期以来，中国的问题主要是农民问题，而与农民利益最密切相关的就是土地问题，其最本质的农村土地制度的问题。农村的土地制度与社会的发展和人民幸福密切相关。因此，本文试图从分析建国来农村土地制度的变迁的历史进程，为当前我国农村土地制度的变革提供一些建设性的启示。

一、国民党统治时期农村土地制度的特征

作为一个农业文明古国，随着人口基数的不断增长，农耕技术的不断成熟，形成了以地主土地所有制为基础的土地制度。国民党统治时期，中国处于半殖民地半封建社会，这一时期的地主土地所有制具有一个明显的特征，即不合理性。

（1）土地所有权高度集中在少数地主富农手中。根据《第一次国内革命战争时期的农民运动资料》记载，70%-80%的土地集中在占农村人口不到15%的地主和富农手中，而占农村人口85%左右的中农和贫雇农只占有20%-30%的土地。除此之外，毛泽东在对江西部分农村调查时指出：“在兴国调查中，知道地主占有土地达40%，富农占有土地达30%，地主富农所共有的公堂土地为10%，总计地主与富农占有土地80%，中农、贫农只占有20%。”由此可以看出，在20世纪上半叶，占人口少数的地主、富农占有绝大多数的农村土地，而中农及贫雇农占有很少的土地。

（2）占地质量及其不合理且赋税严重。除了占地数量的不合理，在质量上来说，也不合理。地主和富农占有的都是上乘的土地，而中农，贫雇农的土地相对比较贫瘠，但是中农，贫雇农需要交高额的赋税。皇粮国税通常都是由农民来承担的。各级政府都把农民的赋税作为财政收入的主要来源“自民国十七年七月财政部公布划分国家地方收入暂行标准案后，天赋及契税遂为地方财政之主要源泉，在省财政方面言之，田賦占岁入总额1/3以上。”由此可以看出农民所受的赋税压榨的严酷性。

农民不仅占有土地少，而且土地质量不高，却要交高额的赋税。正是这种不合理的土地所有权和赋税制度，使国民党政府丢失农民的信任、得不到他们的支持，最终退出了中国政治历史舞台。“回顾我们过去在大陆失败的最大原因，……就是因为没有能够彻底实行土地改革。”

二、建国后农村土地制度的变迁

建国后，汲取国民党之所以失民心的经验，共产党进行了土地改革。按照土地所有权和使用权的变化，分为四个阶段：农民土地所有制时期，集体所有制时期，家庭联产责任承包制时期和有偿的土地流转时期。

（1）农民土地所有制时期（1949-1956）

在这一时期，把封建半封建的土地所有制变成了农民土地所有制。在中国共产党即将取得全国胜利的前夕，党中央在西柏坡召开了七届二中全会，在会议上提出了“有计划、有步骤地将封建半封建土地所有制改变为农民土地所有制。”。1950年6月28日，党中央通过了《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权。”，并且私有土地在特殊情况下进行买卖、典当、出租、抵押、赠与、继承。因此，第一次满足了广大农民“耕者有其田”（自有、自耕农田）的愿望。在《土地改革法》颁布之后，在新解放区开展了大规模的土地改革运动。此外，中央政府先后颁布了一系列文件，如《农民协会组织通则》、《城市郊区土地改革条例》、《关于划分农村阶级成份的决议》等，以进一步推动土地改革。经过三年的努力，除了西藏、新疆等少数民族地区约7000万人和台湾省除外，全国已经全部完成了土地改革，实现了农民土地所有制。这种土地所有制使农民生产的积极性空前高涨，农业得到迅速恢复和发展。

（2）集体土地所有制时期（1956-1978）

集体土地所有制就是把主要生产资料转为合作社集体所有，组织所有成员集体劳动，对于劳动成果“各尽所能，按劳分配”。由于个体小农经济的脆弱性和避免出现“中农化”和“两极化”的倾向，党中央引导农民走合作化的道路。1951年，在全国第一次互助合作会议上通过了《关于农业生产互助合作的决议》，要求各级党委根据当地生产发展需要和条件，按照“积极发展、稳步前进”的方针和自愿互利的原则，逐步引导农民走上集体化。1953年，我国开始引导农民走合作化的道路，分为三步：先是临时互助组；后来是常年互助组；在互助组的基础上，引导农民加入初级农业生产合作社，即初级社。同年12月，中共中央发布了《关于发展农业生产合作化的决议》。1956年1月，毛泽东亲自主编的《中国农村社会主义高潮》正式出版，在这本书中他大力倡导创办高级社。此后，全国合作化的进程骤然加快。到1956年底，农村土地集体所有制基本形成。除了自留地外，所有的财产全部公有，侵害了农民在土地改革后农民土地所有制的权益，挫伤了他们生产的积极性，导致农业生产出现倒退的现象。

（3）家庭联产责任承包制时期（1978-80年代后期）

在这次变革中，变公有公营的土地为公有、家庭承包经营。1978年12月，安徽省凤阳县小岗村的18户村民冒着被判“现行反革命”的风险，首先发起以“大包干”到组、包产到户为主要形式的农业生产责任制。这也揭开了新时期农村土地制度改革的序幕，集体所有、家庭经营的两权分离模式。1980年5月31日，邓小平发表谈话，表示支持风阳的“大包干”和安徽肥西的“包产到户”，这使得“包产到户”由暗变明。1982年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》真正为 “包产到户”正名。1983年1月，中共中央颁布的《当前农村经济政策的若干问题》中，第一次完整提出在农村实行家庭联产责任承包制，采取集体统一经营和农户分散经营相结合的原则。1984年，全国近99%的生产队实行了家庭联产责任承包制。至此，集体所有、家庭经营的农村土地制度初步形成。家庭联产责任承包制可以他同事发挥集体的优越性和个人的积极性，使农村生产力水平显著提高，创造了以5%的土地养活世界1/3人口的奇迹。

（4）有偿的土地流轉制度时期（80年代后期-至今）

在80年代后期开始，允许搞活土地使用权，有偿转让土地的土地流转。这一时期，由于农民进城和土地撂荒的出现，原有的“均田”承包制度难以为继，土地的使用权必须流转。1988年4月全国人大第七次会议通过的宪法修正案中明确规定，可以出租和转让土地使用权的原则。1997年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。1998年10月，在中共中央发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出：“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002年8月，在发布的《中华人民共和国农村土地承包法》中明确规定：我国实行农村土地承包经营制度，并且通过农村集体经济组织内部的家庭承包方式组织实施；国家依照法律保护农村土地承包关系长期稳定；国家保护承包方按照法律依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权流转；未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。这标志着国家从法律上规定了农村土地制度在未来一段时期内的实施方向。2008年10月，在党的十七届三中全会上发布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，更加明确地赋予农民土地承包经营权，特别是第一次提出，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。有偿的土地流转制度，为土地在更大范围内实现劳动、资本、技术等资源的优化配置提供了契机，有利于农村生产力的进一步提高。

三.农村土地制度变革的启示

（1）高度重视农村土地制度的变迁。中国自古以来就是一个农业文明的国家，历代王朝的兴衰都与土地问题密切相关。在王朝崩溃之前，往往土地集中在少数大地主手中，大多数只有很少甚至没有土地，农民就用暴力的形式打破这种格局，进行革命。近代以来，在封建地主阶级和西方列强的双重压迫下，农民对土地的所有权更为渺茫。太平天国的《天朝田亩制度》和孙中山的“平均地权”思想之所以得到广大农民的支持，是因为他们关心农民的土的问题。中国共产党革命成功的关键在于实行了正确的土地制度、解决了农民的土地问题。因此，在新时期，我们依然要高度重视农村土地问题，努力探索新的土地制度以促进农村生产力的发展。

（2）在土地制度变迁中，充分尊重农民的利益。从几千年的历史当中不难看出，当农民分得土地之后积极性得到巨大提高，必然会极大的推动农村生产力的发展和支持当时的政权。不论是建国前解放区的农民自愿提供大量物质和人力支援抗战，还是建国后积极支援抗美援朝。如果片面强调提高生产关系，而忽视农民的利益和农村的实际，就会阻碍农村生产力的发展甚至倒退，人民公社化和大跃进就反面证明了这一点。因此，在制定农村土地制度时，以农村实际生产水平为基础，克服平均主义，充分调动农民生产的积极性。最为重要的是，在新一轮土地制度变迁中，必须充分尊重最广大农民的根本利益。

（3）保持农用耕地面积是进行土地制度变迁的关键。决定土地制度变迁的因素很多，其中最关键的是人口的不断增长和耕地不断减少之间的矛盾。目前，面对着这样一个难题：如何在耕地不断减少的情况下，提供更多、质量更高的食物给不断增长的人口。据调查，我国有1/3省份的人均耕地少于1亩。其中一个重要原因在于：在当今工业化、城市化的进程中，各地政府运用较低的成本征用农民土地，然后转化为工商用地，从中换取高额的收益。对此，政府相关部门出台有关法律法规对农地用途转移进行硬性规定，以保护农用耕地的面积、确保粮食耕地。

【参考文献】

[1]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991.

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