四川生态文明建设总体方略：兼顾生态目标和经济目标

刘成玉 周怡

战略意义：持续发展的动力

夯实生态本底，扩充环境容量

森林草场是生态文明建设的主要物质成果，而林草业的发展契合第二轮西部大开发战略目标，具备良好的产业背景。通过种草植树提高的植被吸碳固碳能力（碳汇储量）拓展了本能工业和城市发展空间，不仅可以推进本土工业化升级和城市化加速，而且可以抓住国际国内产业转移机遇，引进先进产业。

良好的生态条件也能为四川绿色经济发展提供有力的环境支撑，包括有机农业、生态旅游、度假休闲、生物制药、文化产业、清洁能源和新能源产业等。

手握当代社会的稀缺碳汇资源，四川可以利用CDM机制，积极参与国际国内碳汇贸易，以获取经济和技术的外部支持。实际上，四川已率先、深度地介入了国际碳汇贸易。

对建设生态天府、美丽四川具有巨大推动作用

空气质量、水质及人居环境的改善，将极大增强天府之国的宜居性，不仅可以提升四川旅游竞争力，还可以吸引国内外总部经济和优秀人才落驻四川，西部经济真正的高地、现代生活美好的家园。

生态环境意识的提高为经济可持续发展注入动力

从生态环境意识培育与强化这个源头开始推进四川生态文明建设，有利于集约和节约利用资源，缓解突破经济发展的资源瓶颈；有利于节能减排和防污治污，为美丽四川建设奠定坚实的群众基础和文化基础；有利于生态环境制度的贯彻实施，为美丽四川建设提供制度保障；最终有利于突破四川经济社会发展的资源瓶颈与环境约束，为西部经济高地建设提供坚强的生态后盾与环境支撑。

困难与挑战：先天不足与后天压力

自然环境和资源的约束

四川省面积以山地、丘陵和高原为主，宜农耕地比重低，2011年耕地面积占国土面积比重只有12.26%，远低于中部28.22%和东部28.72%的水平。而四川有部分土地地上无森林、地下无矿产，江河无落差，资源和能源瓶颈比较突出。另外，自然灾害频发而严重的，主要是旱灾、水灾和地质灾害。

生态环境意识较薄弱

受整体教育水平和文化素质影响，四川居民生态文明意识还比较低。有调查表明，2009年四川农民的生态文明建设认同度为57.9%，生态文明知识知晓度为52.9%，而生态文明践行度更是低至25.3%。即使是生态文明建设的重要推动者——基层政府领导对生态文明知识的知晓度也仅为67.5%，生态文明的践行度为38.5%。

面临工业化加速升级和城市化快速推进的压力

工业结构重型化特征明显，资源依赖和污染系数高，增长模式较为粗放。2011年四川工业整体经济效益西部排名第八，只略好于贵州、甘肃和宁夏。而且从承接东部产业转移的情况来看，造纸、化工及冶金等环境风险较大的产业仍是引进重点。如果这些趋势继续，资源瓶颈和环境压力将更加突出，进而威胁四川工业可持续发展和生态文明建设。

快速的城市化进程和粗放的城市化模式带来的环境污染。一方面，2011年四川城市化率41.42%，进入了城市化中期和加速发展阶段。市民化的城市生活首先会大幅度增长资源消耗量；城市生活消费的相对精细化使以厨房垃圾为主的有机废弃物增加，造就了城市固体垃圾的围城现象；人口聚集效应将使居民出行频率和半径增长，从而增加机动车数量和汽车尾气污染。另一方面，四川城市化模式较为粗放。城市化模式在一定程度上具有土地型城市化特征，通过农民户籍的城市化，将农村宅基地复垦，在城乡建设用地“增减挂钩”框架下以置换城市建设用地指标，这有可能使农业现代化、粮食安全、生态安全与城市化矛盾与冲突加剧。

地方财政压力与投入不足

四川经济发展水平和财政实力相对薄弱，2011年人均财政收入2540.11元，只相当于全国平均水平的65.13%，而贫困面大、灾害严重，扶贫救灾要消耗大量财政资源，致使生态建设与环保投入资金不足。

经济落后、财政窘迫的地市州往往是四川乃至全国的生态高地和脆弱带，如“三州”地区。财政与经济的地区分割性与生态环境的全局性、统一性发生严重冲突。

中央和地方财权事权划分不清、不合理，财政转移支付不足额、不及时也会给四川生态文明建设造成不利影响。

方略与路径：兼顾生态目标与经济目标

增加生态环境产品，大力发展林草业

强化本级财政对植树造林、草场建设与恢复的投入力度，积极争取中央生态转移支付。加大对林区地方财政的转移支付力度，对天保林、退耕区农民实行长期补贴和终身保障，实现退得稳、保得住。提高公益林的补偿标准，建议由目前平均10元增加到15元左右。

发挥公共财政的撬动和引领作用，动员社会力量种草植树，建立普遍性、常态化的植树护林补贴机制。引进和配合国际环保机构、公益组织和国内民间环保组织在四川进行生态环境建设。

广泛参与国际碳汇贸易。重视项目储备、包装与申报，加强碳汇贸易条件、制度与能力建设。

培养和强化生态环境意识

将生态环境理念与基础知识植入从幼儿园到大学的全程教育体系，甚至延伸到公民的终身教育培训体系，尤其应该加强党政干部、企事业单位人员的生态教育与环保培训。加强舆论宣传，增强公众环境意识，形成自觉地的环保行动。以文化建设与开发为契机，改造不适应现代生态文明需要的传统文化。

将更多空间划定为“生态特区”

四川省内不适合、不具备比较优势的地区应该退出粮食生产，尤其是大中城市郊区。本着粮食安全与生态安全兼顾的原则，实施差别化推进与考核监督政策。通过宏观调控促进粮食生产往优势产区集中，以专业化、集约化、规模化的生产经营方式，通过粮食生产专业带的方式保障粮食安全。

在此前提下，将省内一些生态地位显赫但生态本底脆弱、生态状态恶化的地区，如“三州”大部分地区以及其它高原山区、水土流失重点区域、江河上游等设立为“生态特区”。对特区内的居民实行生态移民，并在生态建设财政投入、生态保护政策、纵向转移支付与横向生态补偿以及其他财政税收政策方面予以“生态特区”特别的支持和保护。

改革和完善政绩考核体系

在四川某些地区试点和实施绿色GDP考核体系，实行更有力度、更为严格的生态环境激励与约束制度。在世界自然遗产和文化遗产保护地以及一些生态地位显赫、生态本底薄弱的限制开发区实行“GDP豁免”政策，并对这些地方的政绩考核实行生态环境一票否决制度试点。

深化土地制度改革

深化农村土地及集体林权制度改革。在确权颁证的基础上，更加严格地保护农民的土地和林木权益，尽快实现承包经营权的物权化和资产化，将土地（林地）及其附着的生态要素、环境资源保护与农民个人利益紧密挂钩，从而使生态环境保护落到实处，构筑坚实的保护盾牌。

推进地价市场化。推进工业用地价格市场化，让市场价格充分反应土地资源的稀缺性和机会成本（代际补偿），通过正常价格和成本，约束企业和其他土地开发商集约节约用地。这是遏制粗放、闲置和浪费土地行为，降低土地消耗强度，确保18亿亩耕地红线，协调工业化、城市化与农业现代化矛盾，保障粮食安全、国土安全和生态安全之根本举措。

实施有利于生态文明建设的环境及政策

充分体现稀缺性和机会成本的资源品定价政策，主要是水资源、木材、土地、能源与矿产资源等。激励节约和集约、抑制浪费与粗放的财税政策，如资源税、环境税、资本利得税、遗产税、暴利税、过度包装税、奢侈税、资源产品消费税，当前最为迫切的是房产税。

应该负担包括生物多样性保护，野生动物保护等在内的全国型公共产品建设支出；构建绿色金融和保险体系；纵向生态转移支付和横向生态补偿体系；排污权、水权交易制度。

（作者单位：西南财经大学中国西部经济研究中心）