低碳旅游视角下旅游景区旅游公共服务体系的构建——以湘西凤凰古城为例

窦银娣，曾望峰，李伯华

（衡阳师范学院 资源环境与旅游管理系，湖南 衡阳 421002）

改革开放30年以来，我国已经成为名副其实的旅游大国，已初步形成了大众化、社会化的国民旅游消费体系，伴随着旅游者出游方式的更新和消费层次的提升，旅游者对旅游公共服务的要求也日益提高。为适应这一新形式，2012年，国家旅游局颁布了《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》，提出了加快旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游惠民便民服务体系及旅游行政服务体系建设的五大任务［1］。与此同时，低碳旅游成为全球关注的焦点，“低碳”成为旅游业发展的导向。以湘西凤凰古城为例，在旅游景区旅游公共服务体系现状的调研基础上，分析其现存的问题和发展趋势，从而构建其低碳旅游视角下的旅游公共服务体系。

关于公共服务的研究，国内外学术研究已经取得了较多研究成果，但对旅游公共服务领域的相关研究才刚刚起步。国外特别是欧美等旅游发达国家的旅游公共服务内容广泛且现代化程度高［1］。其研究主要针对旅游公共服务专项内容进行具体分析，注重实际调研，涉及游前、游中、游后的每个阶段，形成了较为完善的旅游公共服务体系。我国虽然在公共服务领域也取得了一些创新性成果，但旅游公共服务及其体系的研究成果仍然零散、单一，缺乏有效的整合。对于旅游公共服务体系的研究多从概念特性或其子系统的内容涉入，例如，李爽等从理论角度对旅游公共服务体系的内容构成、供需主体、供给模式等方面进行了旅游公共服务体系理论框架的构建［2］；张广瑞以北京市为例，研究了城市旅游公共服务体系的构建原则和路径［3］；郭胜等人研究了特定旅游活动（节事活动）的旅游公共服务建设要求［4］；郭永伟等从省域和旅游产品上分析公共服务的提供［5］。在理论探索的同时，我国旅游发达城市（如北京、上海、厦门和桂林等）积极进行了先期实践活动，为旅游公共服务的供给与运行模式积累了较多经验。同时，国家旅游局对旅游公共服务的重视和研究也日益升温，2011年编制了《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，2012年出台了《关于进一步做好旅游公共服务工作的意见》。

1 低碳视角下旅游公共服务体系的内涵

目前，旅游公共服务的定义还没有取得学术界的一致共识。在借鉴李爽、黄燕玲等人的研究成果基础上，本文认为，旅游公共服务是指在旅游目的地范围内及周边区域，由政府、企业、社会和个人为满足游前、游中、游后的旅游消费者（现实的和潜在的）、旅游目的地的居民、旅游企业及就业人员的公共利益诉求，不以盈利为目的，提供的公共物品和服务的总称。旅游公共服务体系则是一个系统的概念，是旨在一定的旅游公共服务内容框架和政府监督下，依照特定的旅游公共服务供给模式，为实现旅游公共服务资源整合而形成的旅游公共服务系统。

低碳旅游视角的旅游公共服务体系的构建要受到诸多要素的约束。首先，在旅游公共服务供给方面，政府部门在制定政策和完善公共服务体系的过程中，必须考虑绩效成本问题，最大限度的降低旅游活动过程的碳排放。在营建公共服务设施的过程中，应选择节能环保型建筑材料，通过低碳技术改造或建造基础设施。其次，在旅游公共公务需求方面，旅游消费者也将受到诸多约束。例如，在旅游消费方式方面，旅游者可能会选择更为环保的旅游路径和消费方式。总之，低碳旅游概念的提出，实质上对旅游公共服务体系的构建提出了更高的要求。

2 旅游公共服务体系的基本架构

2.1 旅游公共服务体系的内容构成

综合国内外相关研究及旅游公共服务建设的实践经验，可将旅游公共服务体系的内容分为四类，即旅游基础设施类服务、旅游公共信息类服务、旅游安全监测类服务和旅游行业指导类服务等四个子系统［3］。由于旅游景区的类型差异性、旅游发展阶段的不同步性、旅游者消费需求的多样性以及区域经济发展的不平衡性，旅游公共服务系统的内容构成会有所差异，对这一体系内容构成的建设应因地制宜、综合协调。

2.2 旅游公共服务体系供给分析

2.2.1 需求主体

旅游公共服务的需求主体是旅游公共服务的接受者和受益者，是旅游公共服务体系形成和发展的内在动力和社会基础。从旅游业发展的实践来看，旅游者是旅游公共服务的核心需求主体；从广义的受益者来看，旅游公共服务的需求主体还包括旅游旅游目的地政府、旅游企业和当地居民。对旅游公共服务需求主体的研究是适应旅游大众化、个体化以及常态化的现实要求，也是对旅游公共服务体系进行优化的前提基础。

2.2.2 供给主体

传统内部审计方式以查账式为主，企业要及时改传统审计方式为管理型审计，其中财务审计成为传统模式的主体内容，此类审计模式以及方式具有一定的局限性，其表现在传统审计模式难以从账面上反映企业管理的差错、漏洞以及资产中的舞弊行为等方面。管理型审计能够对上述局限性进行补救，这是因为管理型审计的基础是财务审计，经过一定的调查和分析提出具有强针对性的改进建议，如企业经营管理流程、内部实际状况等，可为保持企业发展战略目标、政策方针的一致性提供保障。

由于旅游公共服务的需求主体和需求偏好呈现多元化特征，客观上要求旅游公共服务的供给主体呈现多元化和动态化。根据旅游公共服务需求主体的多元性特征和供给主体的对应性特征，可将旅游公共服务主体的构成分为若干个层次，即旅游公共服务主要提供者：政府、旅游企业和旅游公共服务次要提供者：第三部门组织和个人等。不同主体对目的地旅游公共服务体系建设的作用和功能是不同的，并且在体系内部形成主体间的功能互动，产生协同效应［7］。

2.2.3 供给模式

政府具有强有力的执行权力和庞大的决策机构，加上某些旅游公共服务的公共物品特征，这些决定了政府在提供旅游公共服务过程中承担主要责任。但旅游公共服务需求主体和供给主体的多元性特征也决定了并不是所有的旅游公共服务都由政府承担，某些公共服务完全可以通过特殊经营、BOT或者股份合作的形式，转交给旅游企业、第三部门或者个人。通过市场化的运作，利用私人部门的高效率，在政府的引导下，有计划的、有秩序的提供旅游公共服务。目前，我国旅游公共服务供给模式主要有政府单一供给模式、政企双元供给模式和多元合作供给模式等。

3 凤凰旅游公共服务体系建设现状及存在的问题

3.1 现状分析

凤凰古城地处武陵山脉南部，云贵高原东侧，湘西边陲，总人口37万，少数民族人口占全县总人口的63.6%，属于典型的“老、少、边、穷”地区。但其作为国家历史文化名城，首批中国旅游强县，国家4A级景区，旅游资源十分丰富。2012年，凤凰共接待国内外游客660.49万人次，实现旅游收入53.01亿元，门票收入达1.78亿元［8］。这份漂亮的成绩单背后是凤凰旅游公共服务体系的支撑，旅游经济的发展为旅游公共服务体系的建设奠定了坚实的经济基础，反过来旅游公共服务体系的建设又促进了旅游经济的发展，二者相辅相成。然而，凤凰旅游公共服务体系的建设在取得成绩的同时也逐步暴露出诸多问题。

3.2 凤凰旅游公共服务体系存在的问题

3.2.1 对旅游公共服务体系的认识不到位

由于目前凤凰政府及相关单位和人员对旅游公共服务体系的重要性认识不足，对其范围和内容界定不清晰，凤凰现有的旅游公共服务建设基本上都是零散的、应急性质的建设，也没有达到低碳旅游的要求。很多旅游公共服务建设仅仅停留在表面，旅游者满意度并没有因为这些公共服务设施而提高。目前，凤凰尚未形成任何关于旅游公共服务的理论，旅游公共服务体系更是无从构建。凤凰古城旅游公共服务建设的滞后性严重制约了凤凰古城旅游业的进一步发展。

3.2.2 旅游公共服务体系功能不健全

凤凰古城的旅游公共服务体系建设现在处于初级阶段，其功能还很不健全。首先体现在旅游公共信息服务的不足，例如没有公共信息平台（如短信平台等）供旅游者查询信息，旅游咨询服务中心和咨询台配置严重不够等。其次旅游交通便利性有待提高，比如古城内和各景点间多以摩托三轮车作交通工具；停车场建设跟不上自驾车旅游发展的速度等。再次体现在旅游接待设施严重不足，凤凰虽然号称具有5000多个床位的接待能力，但大部分是民宅改建而成的客栈，旅社档次低，且无法满足旅游高峰期的需要。其它还体现在旅游基础设施的维护和管理不到位，例如笔者在凤凰古城调研时走了半个小时都没有发现一个公共厕所，远离核心景区的公共厕所有人把守收费。

3.2.3 旅游公共服务体系缺乏有效监管

随着凤凰古城旅游业的发展，大量游客的进入，旅游公共服务体系监管的缺位直接影响了旅游公共服务的水平。首先，凤凰没有形成完整科学的低碳景区评价系统，原生态资源遭到了破坏，甚至威胁到生态平衡。其次，旅游监管部门的缺位，导致一些质量不高、偷工减料的旅游服务工程通过了验收，很多破损的旅游公共服务设施也没有及时修缮，严重削弱了旅游者的体验质量。

3.2.4 旅游公共服务供给模式单一

尽管凤凰政府逐渐意识到了旅游公共服务建设的重要性，并试图加快招商引资步伐，多元化的提供旅游公共服务，但由于政府激励机制和管理体制不健全，其他供给主体依然缺乏积极性。目前，凤凰旅游公共服务投资渠道基本上靠政府，供给模式非常单一，严重制约了景区旅游公共服务体系的升级。社会参与度低的供给模式也不利于凤凰古民居的保护和整修。文物保护单位只用不管，造成部分居民对古民居或过渡开发利用，或弃落荒废，古城的历史风貌面临肢解的危险，严重影响了旅游者的体验质量，也不利于凤凰古城旅游的可持续发展［9］。

3.2.5 旅游专业人才紧缺

凤凰古城地处边远，无法吸引人才，且旅游主管部门地位不高，旅行社规模较小，导致当地的旅游培训工作滞后，旅游人才结构不合理，整体素质偏低。根据调查，凤凰星级饭店总经理资格证持有率为55%，旅行社总经理资格证持有率为100%，但营业网点持证率为0。凤凰考取国导资格的有150人，但仅50人在本县从业，且全是初级导游，外语导游也相当缺乏。凤凰县旅游局加下设机构质监所一起12个编，目前15个在职人员，但其中却仅有1人是旅游专业毕业的科班生。此外，凤凰古城的志愿服务系统处于缺位状态。在一些特定时期，如黄金周、重要节假日才会临时招募部分旅游志愿者，其他时间旅游志愿者处于无组织状态。

4 凤凰旅游公共服务体系的构建和优化对策

4.1 完善旅游公共服务体系的监管机制

4.1.1 建立低碳景区的复合评价体系

凤凰古城的景区评价标准仍然沿用传统的工业化衡量标准，但是这些硬性的指标已经不能完全适用于低碳景区建设目标。低碳视角下的旅游景区发展更注重经济效益和环境效益的统一，其旅游公共服务水平的评价除了常用的经济指标外（如旅游者人数、旅游收入等），还应加强景区环境投入产出的成本效率评价，从旅游者、景区管理者及旅游企业的行为效果和环境资源优化配置的双重视角制定评价标准，进而在旅游者感知干预机制的引导下，培养旅游景区各个需求主体的低碳消费理念，提高旅游景区旅游公共服务的供给水平和体验价值（如图1）。

图1 旅游公共服务供给复合评价体系

4.1.2 加强服务质量监控力度

旅游者对旅游公共服务的需求具有层次性和多元性特征，旅游者越来越关注旅游体验质量是否能够得到保障、旅游公共服务设施是否完善等。这些新的趋势要求旅游景区提高旅游公共服务监控执法的水平和效能，要求监控程序和过程的透明化、公开化。除了政府旅游服务质量监控外，发展第三方监控逐渐成为景区旅游公共服务评价的重要影响因素，可以将旅游院校和研究机构、旅游协会等行业组织及志愿者纳入监控体系之中。此外，依法治理是景区管理走上现代化的必然要求，凤凰必须创建法规体系，实施综合执法，强化执法队伍素质训练，不断提高其执法水平。

4.2 合理编制旅游规划

4.2.1 正确处理生态保护与旅游发展的关系

在编制凤凰古城旅游规划时，必须要处理好生态保护和旅游资源开发的关系。首先，根据凤凰旅游风景区的生态环境容量，确定旅游公共服务设施的建设规模，合理的设计旅游线路，分区引导游客游览活动，最大限度的充分利用好旅游公共服务资源。其次，要处理好核心和外围景区的关系。景区旅游公共服务规划必须要站在全局的视野上，合理规划外围景区，使之旅游公共服务设施和景观设计与核心景区协调一致，保护好凤凰古城旅游资源的原始性、淳朴性，这样旅游公共服务的建设才能发挥最大效用，旅游资源才能得到可持续利用，旅游业才能可持续发展。

4.2.2 建设旅游特色项目

旅游市场的差异性随着旅游业的发展越发明显，为适应市场变化，凤凰古城有必要推出一些旅游特色项目。同时，这样也可以给核心保护区减压减负，从根本上解决因旅游需求严重超过旅游容量而暴露出来的一系列问题。例如凤凰古城正在筹建的湖南省文化产业重点建设项目之一的“烟雨凤凰”方案，即在距凤凰古城6公里之外再造一个新镇，作为新的游客服务区推动凤凰文化旅游产业的提质扩容、转型升级。在释放凤凰古城接待能力的同时，它也在传承和弘扬凤凰文化，成就新的经典。因此，适应市场推出的特色旅游项目必须要能够融入古城成为其有机组成部分。

4.3 促进区域旅游公共服务一体化

凤凰应结合自身旅游资源和客源市场特点，有针对性的在不同区域、不同市场进行区域联合营销，实现区域旅游资源共享、信息共用、市场共建和利益均沾，全方面提升景区旅游公用服务体验质量。例如，可结合张家界的自然风光特色，结合自身人文景观特色，打造一条旅游精品线路，实现旅游公共服务设施、信息共建共享机制，减少二者的利益摩擦，拓展双方的旅游发展空间。必要时可联合其他景区共同建设旅游公共服务设施，提升整个大湘西的接待水平。

4.4 多渠道筹集资金，加大旅游公共服务投入

旅游公共服务体系的建设需要大量的资金，也是困扰凤凰旅游公共服务建设的重要瓶颈。首先，凤凰政府应加大招商引资的力度，建立健全的激励机制和有效的运行管理机制，争取国家西部大开发的项目支持和资金支持，实现旅游公共服务建设资金的多元化。其次，要求景区管理者解放思想，树立经营景区的理念，探索多元化供给模式。如可通过拍卖、转让等手段来转变景区资源管理工作模式，从而使政府控制的资产和资源进入市场；或发挥政策的杠杆作用，将景区的绿化、亮化、净化、拆迁、修路等建设捆绑给开发商等。

4.5 建立技术创新协作机制

提供创新低碳技术支持是低碳视角下建设旅游公共服务体系的重要内容之一。因此在基于旅游业绩效的考核和发展低碳旅游的技术经济指标基础上，要对凤凰旅游业碳排放现状、减排可行性、减排的技术政策支撑等方面进行科学评估，按照国家节能减排的统一部署，研究发展低碳旅游的核心环节和突破口，探索减少碳排放的技术途径。

4.6 加大旅游公益事业的投入

旅游公益事业主要集中在旅游教育培训和志愿服务等方面，旅游公共服务管理水平的提高必须要有一个完善的培训系统和一批高素质的从业人员。然而凤凰教育系统的现状与产业系统不完全对接甚至是脱钩。因此，在旅游人才培养方面，除了要加大旅游教育的投入外，更多的应该关注教育内容、教育形式和教育效果的把握，应加大低碳旅游理念的培养。凤凰可以通过组织、招募“低碳旅游志愿者”，对其进行相应引导和管理，使其形成一项长期制度。低碳旅游志愿者服务的内容包括：进行低碳旅游产品信息传播并提供信息咨询；日常低碳旅游及低碳生活方式宣传；节假日等旅游旺季及热点景区秩序维护，低碳旅游宣传员；低碳景区经营活动监督员，监督并评价景区经营行为等。

［1］Maria FC，Peter N.The attractiveness and competitiveness of tourist destinations：a study of southern italian regions［J］.Tourism Management，2008，29（1）：1－9.

［2］李爽，甘巧林，刘望保.旅游公共服务体系：一个理论框架的构建［J］.北京第二外国语学院学报，2010（5）：8－30.

［3］张广瑞.城市旅游公共服务设施体系的完善与北京的对策［G］／／北京市旅游局.北京旅游发展研究报告.北京：旅游教育出版社，2008：352－366.

［4］郭胜.以政府为主导提供节事活动旅游公共服务［J］.城市发展研究，2008（6）：146－168.

［5］郭永伟.山西旅游公共服务配套设施研究［J］.中共山西省委党校学报，2009（5）：53－55.

［6］黄燕玲，罗盛锋，丁培毅.供需感知视角下的旅游公共服务发展研究：以桂林国家旅游综合改革试验区为例［J］.旅游学刊，2010，25（7）：70－75.

［7］黄文胜.论低碳旅游与低碳旅游景区的创建［J］.生态经济，2009（11）：100－102.

［8］湖南省统计局.湘西州凤凰县2012年国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］.（2013－04－11）http：／／www.hntj. gov. cn／tjgb／xqgb／xxgb／201304／t20130411 ＿99705.htm.

［9］张群.凤凰古城的保护开发思路［J］.安徽农业科学，2008，36（12）：5144－5146.