土壤污染

本期话题

土壤污染是人为活动产生的污染物进入土壤并积累到一定程度，引起土壤质量恶化，并进而造成农作物中某些指标超过国家标准的现象。在治理土壤污染这一问题上，我国虽已制定了《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等法律法规，但在土壤污染防治方面并没有专门的单行法律。土壤污染治理依旧任重道远。

——网络综合消息

本期讨论

土壤污染治理的困境分析

近年来，随着我国经济的快速发展，严重的土壤污染问题日益凸显。据统计，目前我国有2000万公顷耕地受到重金属污染，约占耕地总面积的1/5。华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染；长三角有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，成为“毒土”。

我国是农业大国，在土壤遭受如此严重污染的情况下，毒土上种植出来的农作物也是有毒的，严重威胁到人们的健康，例如，重金属铬侵入稻米，严重的可以导致“痛痛病”。土壤污染还会导致重大事故，例如，浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造成2人死亡，500余人镉超标。 频繁爆发的土壤污染事故给我们带来巨大的损失，包括财产甚至生命损失，土壤污染修复所需的费用更是天价。

土壤污染造成的恶果让我们探索治理土壤污染的有效路径，然而，在治理过程中，我们面临重重困难，效果不尽人意。首先，我国于20世纪80年代中期制定的环境质量标准太宽松，现在已不宜适用。例如铅的土壤质量标准在250mg/kg以上，因而会出现按照相关标准土壤污染未超标，但实际上已经威胁到食品安全和人的健康安全。其次，我国缺乏土壤环境保护与污染控制的专门立法。由于缺乏土壤环境保护法，企业对土壤污染没有修复和赔偿的义务约束，所以很难追究他们的法律责任。再次，政府片面追求GDP，不惜以污染环境为代价。政府为了招商引资、提高业绩而不考虑环境成本、对企业的污染行为采取放任态度，由此导致水污染、土壤污染的事例已不计其数。例如，中国五矿集团下属的两家国有铁矿，在尾矿库尚未验收、更未取得安全生产许可证之际，便非法排放尾矿浆，造成下游一民营矿山企业透水关停。此后，两家国有铁矿改道排尾，其中一家居然将尾矿排入附近的河道，致河滩农田被占，环境遭到严重污染。最后，企业缺乏自律和强有力的法律约束，肆意破坏环境。例如，2011年8月，云南曲靖铬污染事件被媒体曝光。一家名为陆良化工的企业将总量5000余吨的重毒化工废料铬渣非法丢放，导致珠江源头南盘江附近水质遭到严重污染，沿江一些地方出现“癌症村”，不少牛羊也因饮水而中毒身亡。

土壤污染治理有重重困境，出路究竟在何方？这是每一个人都应该不断思索的问题，因为它牵涉到你我的切身利益。

—黄雪娟 北京大学法学院硕士

土壤污染 ——一个亟待关注的问题

土壤污染一词对大部分普通群众而言是陌生的，这是因为相比于食品安全、水污染、空气污染问题，土壤污染问题似乎离普通群众的生活较远，也从未发生过引起全国关注的公共事件，因此，普通群众对土壤污染知之甚少。

然而，事实上我国面临的土壤污染问题相当严重。早在2006年7月，国家环保总局局长周生贤就表示，据不完全调查，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区。而且，据估算，全国每年重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。近年来，我国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业、由城区向农村、由地表向地下、由上游向下游、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。

但在立法与政策层面上，我国仍没有像许多西方国家一样出台单行法律，仅在《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》等现行法律法规零散可见相关规定。具体防治工作的开展则而主要由国务院和环保部主导，但是其效果差强人意，环保部的从2006年开始的全国土壤污染状况调查至今未果，国务院发表的相关意见又多以要求、督促下级部门作好土壤污染防止工作为主，总体上而言缺乏强而有力、操作性强的政策措施。

2013年8月1日，国务院出台了《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》中明确提出要实施土壤环境保护工程，以重金属和有机污染物为重点，选择典型区域开展土壤污染治理与修复试点示范。并提到要攻克污染土壤修复技术，重点研发污染土壤原位稳定剂、异位固定剂，受污染土壤生物修复技术、安全处理处置和资源化利用技术，实施产业化示范工程，加快推广应用。这无疑是一种积极的政策导向，而且难得的是此次国务院并未泛泛而谈，而是提出了要以重金属和有机污染物为治理土壤污染的重点，并且明确提到了重点攻克多种重要技术以修复被污染的土壤，这就明确了今后工作的重心所在。

在环保问题日趋突出的当下，不同的环境污染问题正逐渐走入人们的视野，而无论是何种环境污染问题，都必须被重视。因为环境污染无小事，任何一种污染都会威胁到人类的健康生存。其中，生产我们生存所依赖的食物的土壤更是重中之重，民以食为天，我国的土壤污染问题迫在眉睫。

—戴欣媛 北京大学法学院硕士

土壤污染：预防和治理并重，严格落实责任制度

作为人类赖以生存的三大要素之一—土壤，一旦受到污染，和空气和水不同，很难恢复到健康状态。工业“三废”和农业面源污染作为主要的土壤污染源，正在威胁着食品安全、粮食安全和人体健康，而且土壤污染的态势日趋严重。特别是在城市化的过程中，大量的企业搬迁，留下了污染地块，产生了一些列后遗症，譬如污染的地块如何处理，产生损害如何赔偿，如何处理和新迁入的企业之间的关系、如何处理土地修复者、监测者、环保部门等监管机构之间的关系等。除此之外，如何预防潜在的土壤污染，防止历史一遗留问题重演，都是决策者需要考量的范畴。

土壤污染立法应本着预防和治理并重的原则。针对现有的污染，重点要明确谁来支付资金，此外，还需要通过通过关键环节的责任制度涉及达到预防和治理的双重目标。具体说来，宜着重考虑如下方面：

第一，针对已污染地块，在资金问题上，宜理顺不同法律关系主体的关系。根据一般法理，针对大量的污染地块，如果是企业的主体资格已经不复存在，需要由国家承担土壤修复和治理责任。原企业为新企业取代的，由新企业承担责任。企业拆分的，拆分的企业承担连带责任。如果原企业不复存在，污染地块范围的新搬迁企业和原企业不存在任何关系的，针对污染地块的修复和损害等法律责任，是否由新企业投入资金支付，各界认识不一，需要考虑各种情况综合决定。

第二，针对污染地块的治理，在明确各利益相关主体关系的前提下，不仅需要界定各自的权利义务，更需要一套完善的程序机制支撑。信息公开制度，作为污染土地治理的重要程序之一，理应清晰界定有关主题的法律责任，使得土壤治理的信息公开可问责，问责落到实处。

第三，明确董事、监事、高管的环境法律责任。我们遗憾地看到，大量的环境污染事件由股东埋单，而决策方的董事、监事和高管则很难承担责任，甚至自己的薪酬还有增加。这一现象不仅在中国，在日本、美国等国家也存在。我国的公司法及其相关解释，或者实施细则，应首先明确董事高管的环境法律责任，直接明确他们对第三人的法律责任，这样，一旦发生土壤污染或者事故时，直接追究他们的法律责任。该制度设计的前提是在其故意或者重大过失违反法律法规和公司规定之际。当然了，故意义务不宜限制过严，一般或者微小过失不宜追究责任，以保护商业判断。此外，建立我国的高危行业的董事高管的环境污染责任保险制度，对于防范和化解土壤污染问题，不仅务实，而且必要。

—潘佳 北京大学法学院博士

控制土地农膜污染 势在必行

自二十世纪 80 年代开始，为了农业增产增收，我国开始应用并推广使用国外引进的塑料农用地膜覆盖栽培技术。近年来地膜全膜覆盖栽培的农业技术得到了大面积推广，目前我国农膜使用面积已突破亿亩,覆盖作物高达50余种，每年仍以10%的速度递增。尽管塑料农膜的推广为农业带来了增收，然而不容忽视的是，薄膜技术的应用与发展带来了新的问题——土地农膜污染。大量废弃农膜残留在土壤中，破坏土壤的通透性，恶化土壤结构，从而造成农作物减产，对自然环境造成破坏。

一、土地农膜污染的现状

以甘肃省为例， 2012 年甘肃省各类农作物地膜覆盖面积达到 2200 万亩，地膜使用量约 13 万吨。而根据有关部门的监测，监测地块均有不同程度的残膜污染，残留量平均每亩达 5.23～14.67 公斤，局部地区残留量污染有加重趋势，最高残留量已达17.55公斤。可以看出，我国的农膜已经成为土地污染，特别是农村土地污染的重要来源。

二、土地农膜污染的特点

农膜污染具有三个特点：一是持续时间长。农膜应用的地膜大多数为聚乙烯或聚氯乙烯膜，在自然条件不易降解，加之回收率低，大量残留在土壤中形成积累，造成持久性污染。农田耕作率会不断下降。二是处理成本高。用于耕作的地膜使用周期短，残膜的回收成本较高，相比之下农户会选择重新购买薄膜而不是回收。三是污染土壤。农膜不断地在土壤中积累，分解出的有毒有害物质会进入土壤当中，从而威胁人们的身体健康。

三、解决土地农膜污染势在必行

针对农膜污染不断加剧的趋势，首要的措施就是应当修订当前的地膜标准，从源头控制薄膜的规格。我国现行地膜生产标准《聚乙烯吹塑农用地面覆盖薄膜》规定，农用地膜厚度标准为0.008mm，但允许极限偏差上下浮动0.003mm。一般而言，0.008mm 以上的地膜可以做到回收。但为迎合农民降低投入成本的需求，企业多生产超薄地膜，导致 0.005mm 的地膜长期通行于市场。而这种超薄地膜强度低、已损坏且不易回收。

其次，可降解农膜的应用是解决农膜残留长期污染的根本方法，也是目前国内外农膜研究的前沿。尽管成本相对较高，可采取政府支持的办法进行推广，随着规模的扩大，成本就会随之降低。

最后，对现存的残膜通过推广先进技术的办法来解决。政府应当寻找并支持解决农膜污染的科技项目，建立成熟的残膜处理回收的科技体系，以保证人们处理残膜问题的积极性，实现农膜的再循环利用。