PPP模式：河北政府网站建设的新思维

谢有光

(张家口职业技术学院，河北张家口 075051)

当前，政府门户网站已成为电子政务发展的一种很重要的基本形式。实践表明，以门户网站建设为“抓手”，是推进电子政务建设的最好途径。在政府网站建设过程中，各级政府都会面临资金、技术和人才等方面的挑战，这已成为制约电子政务发展的一个重要因素。为此，进行电子政务建设运维模式的创新是当前阶段的一种新的现实需求。本课题组认为PPP模式(即公私合作模式)可有效解决政府网站建设中遇到的一些障碍和问题。

一、对目前河北省政府网站建设的现状分析

“中国河北”门户网站从2003年10月正式开通以来，已走过近10个年头，它在打造公开、透明政府，提升网上办事能力，不断推进电子政务建设等方面取得了长足的进步。截至去年底，该网站共与29个省市、42个国家部委的门户网站、60多个省直部门的公益网站实现了有效链接，基本上形成了以“中国河北”为中心，以各市、县、厅、局网站为分站点的“雏形”网站群。2010年，“中国河北”门户网站在全国省级政府网站工程建设领域专项评估中，取得第11名的较好成绩。2012年，“中国河北”网站荣获政府网站优秀奖，成效显著。同时，我们也注意到，与其他省份相比，我省政府网站仍然存在一些问题和不足。

(一)政府网站建设总体指标得分较低，差距较大。据2012年省级政府网站评估结果显示，“中国河北”网站总得分为39.6分，与名排第一的北京政府网站得分相比，二者相差42.6分。通过表1发现，我省在网络互动、网上办公和新技术应用方面差距明显。

表1 河北省政府网站与北京市政府网站建设各项指标比较

(二)近年来，我省政府网站建设多项指标呈现下降趋势。从2010年到2012年的三年间，我省政府网站评估总得分依次为38.67、37.86、39.6，在全国32个省份中的排名分别为18、23、28，呈逐年下降趋势。2010年和2012年的全国省级政府网站工程建设领域专项评估结果显示，我省在该项目的得分也由40.6分下降到15.3分，名次由11降为31。

(三)地区和部门政府网站发展不平衡，信息技术应用水平差异较大。2012年，在参选的27个省会城市政府网站评估中，石家庄总得分57.3，在全国排名16。在全国地市级政府网站评估中，廊坊、秦皇岛和邯郸得分在我省居于前三名。秦皇岛市政府门户网站、邯郸武安市政府门户网站分别荣获地市级、区县级政府网站“优秀奖”，邯郸市政府门户网站被评为“管理创新型政府网站”。通过表2的统计结果发现，我省各市政府网站建设的综合指标在全国地市政府网站评估中名次差距较大。

表2 河北省地市级政府门户网站建设评估总分与排名

(四)我省各级政府网站的“运维保障指数”和“新技术应用指数”较低。表3的统计结果显示，2012年我省省级政府网站的“运维保障指数”和“新技术应用指数”分别为0.52分、0.47分。地市级政府网站的“运维保障指数”最高为0.44分，最低为0.33分；“新技术应用指数”最高为0.26分，最低为0分。

表3 河北省地市级政府网站(包括石家庄市)建设专项评估指标得分

文件资料显示，“中国河北”网站的建设和管理工作由省政府办公厅牵头组织实施。各地、各部门的分站点和信息库建设，由各地、各部门按照分工组织落实。所需人员从省政府办公厅技术处、省经济信息中心内部现有人员中解决。各级政府公众信息网建设所需资金，由各级政府负担。这完全是传统上政府“大包大揽”的做法，其绩效的高低完全取决于政府的人力、财力和精力。事实上，政府网站建设是一项复杂的系统工程，开发设计难度大，运维所需的人力、财力花费多，仅靠政府信息机构自身的力量，是远远不够的，必须面向社会，借助外力。国外的一些案例也证实，通过PPP模式建设政府网站可有效解决我省政府网站评估中出现的上述问题。

二、采用PPP模式建设政府网站的可行性分析

PPP模式，是一种公共部门与私营企业的合作模式，是指政府和私企为完成某一项目而形成的，由参与合作的各方共同承担责任和融资风险的合作形式。2003年我国掀起公私合作的浪潮。最初它主要运用于公共交通、道路桥梁、市政设施等公用事业领域，之后又创造性地与电子政务结合，受到越来越多的有识之士的重视。

(一)必要性

1.通过PPP模式建设政府网站，开拓了新的融资渠道，可节约大量财政资金，能大大减轻政府的财政支出压力。

2.私营部门参与到政府网站建设，可以使政府从繁重的事务中解脱出来，专注于自身的本位职能，着力于加强服务资源的整合、服务内容的策划和服务方式的设计，最大程度地消除缺乏责任心、服务意识不强、被动迟缓、效率低下等官僚主义倾向，避免权力寻租、贪污浪费等现象的发生。

3.PPP模式可以发挥其吸附专门人才能力突出、灵活性强的特长，在责任和义务的鞭策下，在经济利益驱动下合作商最大可能地采用先进技术建设运营、保障维护，弥补政府部门的不足，也将原本政府的沉重风险负担部分转移给了私营资本。

(二)可行性

1.技术基础

近几年来，我省电信网络持续扩大，基础网络、增值服务的能力也不断增强。更重要的是，一批电信运营商已开始重视它的增值服务能力的提高。这为利用PPP模式建设政府网站奠定了扎实的基础。

2.政策依据

2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中提出“进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式”的改革目标，为社会资本的投资领域进行松绑，使其可进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年发布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》也为PPP的发展提供了政策条件。2006年出台的《国家电子政务总体框架》第7条要求，“创新电子政务建设的模式，逐步形成以政府为主、社会参与多元化投资机制，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平”。所有这些规定都为PPP进入政府网站建设提供了政策和法律依据。

3.理论依据

(1)公共产品理论。政府网站具有不完全竞争性、不完全排他性和自然垄断性的特征，属于准公共物品。准公共物品是介于私人物品和公共物品之间的产品。它的一个重要特征是具有可分割性，适合由政府和市场相结合的方式来提供。(2)帕累托改进理论。PPP项目的建设过程是公共部门和私人部门之间进行优势交换与互补的过程。公私两部门都有自己的优势和不足。前者具有行政协调和组织的优势，但缺乏资金和技术；后者具有资金、技术和管理的优势，但缺乏市场和顺畅的组织协调的能力。为此，PPP项目为公私合作提供了一个平台，进行优势互补，实现帕累托改进。

4.实践依据

在20世纪90年代，通过PPP模式建设电子政务已在国外开始实践。政府网站建设采用PPP模式的一个典型案例是“The FirstGov.gov”。该网站是美国政府的一个综合性门户网站，它是美国联邦政府与社会力量共同协作的结果。PPP模式引入到国内电子政务建设，在我国也有一些积极的探索。例如，北京市政府以“统筹负责制”的方式交给首都信息发展股份有限公司来建设首都公共网络平台，该公司负责网络运营及一些应用系统开发，政府部门负责宏观协调、环境建设和提出目标要求，并向企业支付系统使用费等。在我省，2004年，衡水市尝试通过市场途径筹措政府网站建设资金，完成了为民联动系统、视频会议系统、招商引资和劳务输出在线服务平台等一系列信息化工程。2012年，石家庄市政府网站群技术维护服务等外包项目实行社会招标等。

三、利用PPP模式建设政府网站需注意的几个问题

PPP项目在国内是一个新生事物，因此，想要在政府网站建设中形成“政府搭台、企业唱戏”的一种良好局面，将面对观念、制度、能力等方面的一系列挑战，需要我们注意以下几个问题：

(一)政府的观念和职能转变问题

PPP项目的本质是公共部门和私人部门之间优势和能力进行交换与互补的过程，这与传统上政府大包大揽的习惯性做法不太适应。正如曾培炎所说，现在很多部门还习惯自己弄一些人，自己来搞运维，关起门来搞，这个趋势是不妥的，是不符合现在的技术和管理新的趋势和潮流。为此，我们必须解放思想，更新观念。具体地说，(1)要实现由政府“单打独斗”搞建设到合作共赢的思想转变；(2)要创新政府服务方式，实现公共服务提供主体和提供方式多元化；(3)要从传统的管理到现代的治理观念转变，实行在参与、民主、透明、责任、公平和效率的条件下，发挥社会上各种因素和力量的作用。同时，也要注重政府职能转变。温家宝曾特别强调，电子政务的建设要和国家行政体制改革创新和政府职能的转变结合起来。当前，应强化政府公共服务职能，通过打造服务性政府，才能更好地为PPP项目服务。

(二)合同条款的制定与管理问题

1.慎重选择合作伙伴。合作企业专业技术人员的职业素质不仅可能影响服务的保障能力和质量，而且也有可能构成安全威胁。因此，在招标时必须慎重选择合作企业。除考察该企业的运营能力和专业性外，还要注意其内部管理水平、人力资源战略、人才结构及其专业团队的职业素质和技术水平等方面情况。

2.明确公私合作的范围。我们可把政府网站建设项目分为涉密业务和非涉密业务。如一些基础网络平台的建设等非涉密业务，一般可实行较完整的项目合作；而涉密业务部分，一般需要将网站建设项目进行分解，只能对非核心部分或者某个环节进行项目合作，而核心部分或关键环节则由网管中心或政府内部人员负责。

3.合同的规定要有弹性。在PPP模式下，项目的运作周期一般比较长，所以在一些具体项目的承诺上，政府应该有足够的谨慎，为后续内容的调整预留空间。

(三)合作风险的分担与管理问题

公私合作进行政府网站建设是有风险的。这主要表现在：法律缺位、经济风险、技术风险和安全隐患等。为此，政府预防和化解风险的能力显得尤为重要。在风险的处理中，不同的PPP项目，由于其限制和范围不同，风险的分担情况会有所不同，但风险分担的一般原则是：(1)将PPP项目风险分配给最有能力承担它的一方，即最能评估该风险的一方或者最能控制该风险的一方；(2)将PPP项目风险分配给与风险相关的费用最低的一方承担，并且能够产生最大的项目效益；(3)将PPP项目风险分配给从承担风险中最能获益的那一方。当然，PPP项目风险并不一定完全转移给哪一方，也可能共同分担。

(四)法制环境的培育与保障问题

当今，世界上有很多国家，例如英国、法国、美国等国家都对PPP模式的运作制定了相关的法律和法规。在我国由于PPP模式刚刚起步，还未制定这方面的法律规范，且现有的相关法律法规的地位也较低。这会使PPP项目在具体运作和执行过程中产生问题出现无法可依的尴尬局面。为了加快我省电子政务的建设，要不断加强PPP模式的法律法规建设。我们应从实际出发，出台地方性的管理条例；还可针对具体项目订立专门的管理条例。对于合作过程中出现的矛盾和纠纷，应允许当事人自由选择适用的法律和解决方式。另外，还可借鉴一下发达国家的经验，尝试建立一些中立的监管机构，发挥对公用事业进行监管和裁决的职能。

(五)公私合作项目的监管问题

从政府角度来讲，PPP项目监管的最终目标是使该项目的社会效益和公众利益得到切实保障。为此，我们应注意一下这方面的工作：(1)设计合适的监管主体是建立一套监管机制的重中之重。建议设立“综合性独立监管机构”，明确其职责和权力，做到监管的全过程化。(2)监管内容要实现量化。根据国家的统一要求和技术规范，明确政府网站建设项目所要达到的目标，并规定该项目的具体执行标准。(3)监管方式应以法律法规为基础配合一系列相关的政策进行法律约束。这主要包括：法律法规体系、相关政策、特许经营权协议及合同与协议、激励机制及产权约束等。

(六)公私合作项目的能力建设问题

首先，要加大PPP专业人才的培训力度，形成培训机制。一是要“走出去”，选派专业人员到国内外考察、学习PPP重点建设项目运作的全过程，掌握先进的管理办法和经验；二是要“请进来”，聘请PPP项目专家到我省对相关人员进行系统培训，不断提升工作人员的PPP项目的业务能力和水平。其次，重视PPP项目专业技术人才的引进工作，增强PPP项目专业人才队伍建设，提升PPP项目的监管和风险管控能力。再次，进行多边合作，在实践中学习、锻炼和提高自己。