对规范路政行政处罚自由裁量权的思考

文/周艾燕 李琼

对规范路政行政处罚自由裁量权的思考

文/周艾燕 李琼

2013年12月1日，央视《经济半小时》播出了《女车主不堪超载罚款服毒自杀》案件，引起了社会各界的广泛关注，公路“乱罚款”问题再次被抛到舆论浪尖，给路政执法人员再度敲响警钟。导致这样极端事件发生的原因是多方面的，有路政管理执法体制问题、交警与路政执法标准不统一问题、执法不规范问题等等。无论外部环境和因素如何，规范行使执法自由裁量权是每一个路政执法人员严格执法的必然要求。当前，严格规范公正文明执法，防止路政执法乱罚款，规范路政行政处罚自由裁量权再次提上了重要议事日程。

路政行政处罚自由裁量权不规范行使的现象

路政乱罚款案件层出不穷

2012年4月21日，交通运输部通报两起执法乱收费案件，发布了《关于河南叶县河北邢台交通运输执法人员违规执法乱收费案件的通报》，要求各地交通运输主管部门引以为戒，加强对执法人员的教育管理，强化监督检查，严格规范交通运输行政执法行为，充分发挥查处公路“三乱”问题快速反应机制的作用。此通报之后，同年12月22日，央视《经济半小时》播出了《交通部门为养队伍纵容上路罚款》的四个案件，在节目中当事人指出“特别运政、路政，橡皮式的罚你，他可以罚到你十万，可以罚到你2千，可以罚到你200，这个尺度很大的”。今年12月1日，央视《经济半小时》播出了超载罚款案件，在2013年11月14日，一名货车司机在河南永城境内被当地运政和路政执法人员拦下，司机在出示了给运政部门缴纳的3000元年票和给路政部门缴纳的3000元月票后，两部门仍坚持罚款，女车主求情未果，当场服农药自杀，现已抢救脱险。当地执法人员受访时声称是正常执法，不清楚女车主是否喝药。目前涉案人员6人被停职或免职。近一年的时间，央视同一栏节目两度报道运政、路政乱罚款问题，此类事件似乎层出不穷，不得不引起交通运输执法人员的深刻反思。

罚款年票制、罚款月票制、橡皮式罚款、违规执法乱收费等问题，都是公路路政执法中行政处罚自由裁量权滥用的表现。路政行政处罚中罚款是使用最多的处罚种类，行政处罚自由裁量权，犹如一把双刃剑，运用好了可以有效提高行政效率，但若被滥用，会极大地侵害行政相对人的合法权益，破坏交通运输行政部门的形象。

路政行政处罚自由裁量权不规范行使的表现形式

在公路路政执法中，行政处罚自由裁量权“自由”的范围广、幅度大、存在环节多，容易被滥用，往往表现在以下几个方面：

1.同责不同罚。即对同样责任的两个相对人采取轻重不同的处罚方法或幅度，如同样是超载，有的罚，有的不罚，执法不一致。一些超载车是“关系车”、“人情车”，路政人员不予拦截罚款，甚至在遇到上级检查时为这些车通风报信。有些地方治超对“熟人”办理“月票制”、“年票制”，给予关照以规避处罚。执法过程中同责不同罚，违反了平等原则和过罚相当原则，丧失了处罚的公正性和合理性，容易引发行政相对人的不满。

2.畸轻畸重。即在同一案件中重者轻罚或轻者重罚。无一定标准，处罚幅度任意性大，高低悬殊，即所谓“橡皮式”罚款。行政处罚畸轻就不能充分发挥法律的威慑作用，畸重就有可能产生对社会的报复心理，最终都无法达到法律所求的目的，不可能起到防止、纠正违法行为的作用。

3.考虑不当。一方面，执法人员没有考虑相关的因素。即应当考虑的相关因素，如违法行为发生的时间、地点、动机、故意、过失、目的、造成的危害后果、违法行为的次数、是否主动消除违法行为产生的后果等事实和法律因素。再如没有考虑被处罚者的实际承受能力，罚款罚到违法行为人无法承担的程度，使其无法生活下去，不但无法达到处罚效果，而且也难以使其认识和纠正错误，有可能导致其作出新的违法行为，不利于社会的安定团结。另一方面，执法人员不正确考虑相关的因素。不相关的因素包括相对人的身份、地位、性别、政治信仰等；相对人与执法人员的关系，包括亲属关系、同学关系、上下级关系等。实践中，有些执法人员因当事人申辩而加重处罚；有的为获得不正当收入加重处罚，甚至讨价还价。

总的来看，这些不规范行使的行为违反了过罚相当、平等原则、处罚与教育相结合等基本原则，违背了立法本意，对路政执法产生了严重的负面影响。这些行为往往会侵害行政相对人的合法权益，引起行政相对人和社会公众的怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政执法，会导致行政违法行为增多，社会秩序不稳定，如发生喝农药抗拒执法的极端现象；同时会助长特权思想，办理罚款“月票制”，滋生腐败，造成恶劣影响。因此，有必要深入分析对路政行政处罚自由裁量权规范行使的影响因素，严格规范裁量行为。

路政行政处罚自由裁量权不规范行使的因素分析

实践中，影响路政行政处罚自由裁量权不规范行使的因素是多样、多层次的，有执法人员自身以外的客观因素，也有执法人员的主观因素，主要有以下几类因素：

现有执法体制下执法模式的影响

目前公路路政执法体制不顺，容易出现在一条路上交通运输部门多头执法、重复处罚和处罚标准不统一等现象。同时，交通运输行政执法机构性质不统一，执法编制不足，导致许多基层执法机构大量聘用临时工、借用人员参与行政执法。另外，执法经费不足，没有财政预算的保障，容易导致“罚款养人”、“趋利执法”的恶性怪圈。执法一线中的一些编外人员因待遇无法与正式执法人员同工同酬，出现靠罚款谋生计的现象，严重影响了执法质量，引发社会不稳定因素。

执法人员职业道德修养和专业素质不齐的影响

行政处罚自由裁量权能否被规范行使，路政执法人员的职业道德修养和法律业务水平是决定性因素。法国著名法学家马布里说过：“道德犹如哨兵，它保卫着法律。”执法人员的德性修养越高，其自由意志向公众利益倾斜的度越大，就越能实现自由裁量权行使所带来的行政处罚个案的公正性。同时，执法人员的专业素质是影响执法水平高低的关键因素。目前路政执法人员从专业结构看，法律和交通专业执法人员比例较低；从年龄结构看，整体年龄仍然偏大，趋于老化；从来源结构看，毕业分配和公开招考执法人员的比例偏低。有的执法人员思想道德素养较差，漠视行政相对人的权利；有的执法人员专业不过硬，工作中造成裁量不公问题；还有的执法人员自身法治观念淡薄，加上利欲驱使，主观上进行权力寻租。

交通运输行政立法的局限性

交通运输行政管理事务的广泛性、多样性和多变性，社会性、渗透性强等特点决定了具体执法权力难以详细、具体的列明，必然要求在法律、法规和规章中，对行政自由裁量权进行原则性规定。模糊性规定给行政处罚带来了弹性空间，在实施时，不得不过多地依赖路政行政执法人员个体的主观判断、经验判断，致使既容易发生超裁量范围的违法行为，又容易出现在法定权限内裁量不当、不合理等问题，导致“橡皮式”罚款现象的出现。

监督制约机制不健全

监督制约机制对保障执法水平、预防行政争议具有重要意义。但在路政行政执法内部监督上，还存在对路政行政执法责任制落实不到位的情况。在外部监督领域，作为权力监督的主要群体——行政相对人往往不敢申请复议或出于其他心理不愿行使监督权；而司法监督，按照我国法律规定，只在有争议时才审查具体行政执法行为的合法性，且对于具体执法行为究竟是否适当即合理性较少审查，当然更难以发挥对裁量权的监督作用。

加强路政行政处罚自由裁量权规范的建议

关于行政执法自由裁量权规范的问题，从2004年《全面推进依法行政实施纲要》，到2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，再到2010年交通运输部印发的《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》，2013年《交通运输部关于全面建设交通运输法治政府部门的若干意见 》及《路政文明执法管理工作规范》，都对行政执法自由裁量权作出了规定，各省市也出台了相关规范。

党的十八大报告中明确指出要“严格执法……执法必严、违法必究。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。”党的十八届三中全会决定中明确要求“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。”当前，规范路政执法中行政处罚自由裁量权问题成为依法治路的重中之中。

深化交通运输行政执法体制改革

深化行政执法体制改革

明确交通运输行政执法机构的性质，争取使路政执法机构纳入行政机关或全额拨款的事业单位序列，杜绝企业执法的现象，确保执法主体资格合法。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

清退路政执法部门临时工，转变路政行政执法人员的身份

对编制外的临时人员、借用人员进行全面的摸底、调查，加强对编外人员的管理；建立科学统一的交通运输行政执法机构编制核定依据和标准；优化交通运输行政执法队伍结构。

确保路政执法经费来源，彻底根除“依罚代管”模式

严格执行《公路安全保护条例》规定的“公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算”。要使交通运输行政执法机构的经费全额纳入同级财政预算，交通运输行政执法队伍所需经费全部由财政列支。严格实行收支分离的管理方式，坚决杜绝执法行为与经济利益挂钩的现象，彻底改变 “以罚养人”的做法。

严把入门关，强化专业培训，提高执法队伍素质

严格按照交通运输执法人员上岗要求严把入门关

按照交通运输部《关于加强交通运输行政执法队伍建设的指导意见》的要求，各地要强化交通运输行政执法队伍准入管理，严格执行“凡进必考”制度，凡执法机构进入必须由人事部门统一招考，坚决杜绝随意进人的现象，从源头上确保执法人员素质。

建立健全路政执法人员业务培训机制

建立健全路政执法人员培训机制，实施执法队伍人才培养计划。定期对路政执法人员进行专业知识培训，使之全面熟悉、掌握业务工作所涉及的法律法规和技术规范。通过专题培训，使执法人员掌握自由裁量权的原则和基本要求，既懂得如何依法行政，又能明晰执法的权限边界和法律对自身的约束。

探索建立执法信息交流制度

加强执法人员之间的执法信息交流，有利于执法人员在自由裁量权的尺度把握上保持一一致，对自由裁量权规范行使能起到积极作用，必要时开展有关法律法规和规章研讨会，特别是针对新出台的法律法规和规章以及行政处罚中的热点、难点问题进行研讨，使执法人员加深对条文的理解，避免由于对法律法规和规章理解不同而出现裁量差异过大的情况。

联合治超保障公路安全畅通

制定行政处罚标准，缩小自由裁量空间

制定裁量基准，细化路政法规

裁量基准，就是在上位法的范围内，根据立法原意和各地实际，对现行法律法规在情节、幅度、方式、程序等方面进行全面细化，制定明确、具体的执法标准，为规范行使自由裁量权提供实体和程序上的内部规范性文件，使自由裁量权的细化与合理化落到实处。建立健全路政行政处罚自由裁量基准制度，增强路政法律法规的操作性和实用性，有助于路政管理机构规范自由裁量权行使，保护行政相对人合法权益，实现社会公平正义。

汇编典型案例，指导裁量实务

由于规范和控制路政行政执法自由裁量权的原则和标准的抽象性，造成了不同执法人员对其理解有出入，可能导致相同相似的法律情形得到不同的裁量。根据判例法的基本精神，建议各省级公路管理机构选编典型案例，建立路政执法经典案例指导制度，定期对本单位、本系统的行政执法案卷进行分类评比，将其中判断准确、裁量合理的案卷进行汇编，作为今后处理同类违法行为的参考。还可以建立指导性案例电子库，及时补充更新，提升指导性案例的针对性和使用价值。

依托科技手段加强处罚监督制约

自古道：“权力失去监督必腐败”。要确保交通运输行政执法自由裁量权正确行使，需进一步加强对依法行政的监督，建立一套完整、严密有效的行政执法监督机制。可以在监督制度中运用科技手段，提升监督能力和效果。一方面，实施执法行为全程可监控化，做到内容公开、过程公开、结果公开，确保权力在阳光下运行。另一方面，建立健全行使行政处罚自由裁量权的信息化系统平台，推动行政处罚自由裁量工作的数字化、程序化、网络化和信息化，增强监督便捷性。借助计算机技术手段，将执法程序、调查和取证的步骤、内容、要求予以强制性规范，使行政处罚简单、快速、规范、统一，增强行政处罚的公正性、科学性和准确性，进一步提高依托科技加强对裁量权监督制约的水平。