后单位时期社区民间组织发育外部环境探析

章 诚

(南京工业大学学报编辑部，江苏南京 211816)

从20世纪90年代开始，伴随着经济体制变革，中国的城市也在发生深刻的变革，这场变革使得很多人从“单位人”变成了“社会人”，他们发现单位包管一切的情况不再出现，单位的许多功能被推入到社会。政府为了应对这场变革，开始大力发展社区，想让社区来承担原来单位承担的许多职能，在这样的背景下，中国的社区建设开始发展起来。在这20年的时间里，中国的城市社区建设不仅与社会结构转型、管理体制转轨、社会组织功能分化与重新定位的社会演进密切联系，而且与民众主体意识的逐渐萌芽和民间组织自治化趋向不断增强的社会现实相互促进。［1］“小政府－大社会”的模式正在逐步形成，在这样的“权力让渡”过程中，社区民间组织开始发展起来，它们代表了本社区居民的利益，为了本社区的利益与国家的权力机关、社区以外的社会相互博弈。但是在目前的社会环境下，社区民间组织发育环境究竟如何?本文以N市X社区安全自治管理小组个案，来探讨在社区民间组织发育过程中国家、市场与社会力量先后发挥着怎样的作用。

一、X社区的历史与现状

X社区是1979年H大学建成的家属院落，一共有29栋楼，居民842户，其中1－27栋的住户大多数是H大学的在职和离退休教师，28、29两栋是省司法厅的家属楼。在单位制时期，X社区与H大学保持着密切的联系，因为它的住房是由单位出资建立的职工福利住房，与H大学也仅有一墙之隔，社区内的居民享受着学校提供的福利资源，平时社区内的事务由H大学负责管理，社区内居民出现了问题第一个想法就是找单位。在由单位时期向后单位时期转变的过程中，X社区也发生着改变，2000年H大学实行房改政策，将社区内的原属学校的房屋以转卖的方式移交给个人，同时学校也逐步退出了对X社区相关事务的管理，这标志着X社区由原来的学校家属区正式成为了国家行政体系的一个组成部分。X社区居委会于2000年4月份成立，其办公地点就设在X社区，居民委员会成立后，X社区的相关事务都由居民委员会来管理，H大学只是作为社区的共建单位协助社区管理，在2006年N市开始实行的“撤居并居”工程中，X社区被并入到BJXL社区，居民委员会办公地点也迁移到HJ北路4号。

居民委员会办公地点在X社区时，由于X社区是一个老社区，没有成立业主委员会，因此社区管理工作很混乱，经常会出现一些偷盗、外来人员随便进入等问题，这些问题出现后，居民第一时间想到的就是找居委会寻求解决，但是居委会也没有很好的办法来解决这些问题，于是居民委员会谋求让X社区实行自治管理，在居民委员会的运作下，X社区成立了门卫管理小组，对X社区的住户按每户每月5元的标准收取门卫费，由居民委员会负责请人来看门，门卫小组的账目和门卫工资的发放也是由居民委员会负责，但是这个门卫小组一开始就遭到一些居民的反对，运行一直不是很正常。随着居委会办公地点迁移，X社区本来就很脆弱的管理遭到了进一步削弱，X社区的问题变得更加严重，这些问题引起院内居民很大的不满，居民纷纷找到居民委员会、街道，要求他们对X社区的管理负责，但是居民委员会也是鞭长莫及，于是居民委员会谋求X社区重新实行自治管理，经过广泛动员，社区居民推选代表，最终于2008年3月份筹备成立了社区安全自治管理小组。管理小组设有组长1人、副组长3人、成员12人，在安全自治管理小组成员中组长是H大学教授，其余成员是H大学的离退休教师和省直机关工委的工作人员。

二、国家力量的转型:设立“代理人”

在单位制时期，政府控制着计划、生产、分配等一系列社会运行过程，政府成为了“全能型”的政府，全能型政府的背后体现了国家对社会控制的力度，这种控制是一种“刚性控制”。在后单位时期，国家为了减少行政成本，开始改变这一控制方式，通过设立“代理人”的方式来实现对社会成员的控制，这种“代理人”就是居民委员会。同时国家为了整合行政资源，开始在城市社区推行“撤居并居”工程。

“撤居并居”工程从2004年开始在全国各城市陆续开始推行，N市从2006年开始实行，X社区所在的GL区政府于2006年三月份下发了《区政府关于印发GL区社区体制改革试点工作方案的通知》，要求各街道以第三届社区居委会换届选举为契机，通过对一部分社区进行体制改革，为全区体制改革探索新路子，从而推进居民自治。同年6月，X社区所在的NH路街道出台了《NH路街道社区规模调整工作方案》，在这份方案中，NH路街道原有的十六个社区调整为九个社区:其中被作为试点单位的X社区的一部份与HJBL社区合并成立BJXL路社区，另一部分调整给XX路社区。X社区就是被纳入到BJX路社区，改制前的X社区户数是842户，总人口有2000多人，HJBL社区原来也有3000多户，9000多人。改制后的BJXL社区将会有4000多户居民，总人口将会有12000多人，X社区将消失，原来在X社区的办公场所也将搬迁到HJ北路社区，这样X社区的管理将会出现的“真空”，由居委会一手负责的门卫管理小组也将会陷入到账目、管理混乱中去，而X社区的混乱必将引起居民的强烈不满，这些不满会通过各种渠道向居委会的上级机关反映，于是在居委会的推动下，社区开始酝酿开始改革原来的门卫管理小组，将原来居委会一手扶持的门卫管理小组转换为由X社区居民自治管理的安全自治领导小组。

依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定:城市社区居民居委会是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。但是居委会的财权、物权都是由政府提供，所以居民委员会不可避免地协助政府承担了政府的大量行政事务:监督本社区的上访人员、人口普查、卫生防疫知识的宣传等。这些职能原本政府都设有专门部门进行管理，但是具体落实到基层，都是由居民委员会去完成，由此，居民委员会被某些工作人员形容为“居委会是个筐，什么都往里装”。承担大量的行政事务使得居民委员会的“行政化”不可避免。张苏辉总结了居民委员会“行政化”的七种表现:组织设置行政化、组织功能的行政化、自治章程和工作制度制定制度行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式“机关化”以及考核机制行政化。［2］

在这种“行政化”的导向下，居民委员会弱化了其服务社区、管理社区的基本职能。因此，政府和居民委员会也想寻找一个“代理人”来帮助他们分担社区管理和社区服务的职能，所以在安全管理小组成立初期，政府和居民委员会的力量还是起着很大的主导作用，他们利用自己的一些资源来促成安全自治管理小组的成立，X社区居委会的主任就不止一次的表态居委会和街道一定会大力支持安全自治管理小组开展，前期的筹备会议也都是在居委会的积极组织下开展的，街道办事处也派人参加了会议，一方面体现了政府对社区民间组织的重视，另一方面是希望加强对社区民间组织的管理。

三、市场力量的“失灵”:物业公司无奈退出

在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，市场化的运作方式逐渐被引入到我国社会的各个层面。在单位退出公共服务领域后，政府为了更好地弥补这一退出所带来的问题，开始在公共服务领域尝试进行市场化的运作，也尝试设立“代理人”，在社区层面就是引进物业管理公司，由物业管理公司来负责社区的安全、卫生、绿化，作为交换，居民要交纳一定物业管理费用，换一种说法也就是居民不能像过去那样无偿享受由单位“买单”的公共服务而是需要自己出钱来购买这些服务。物业管理公司遵守市场经济法则，在保障自身利益最大化的前提下为居民提供相关社区服务，居民与物业公司之间是一种市场上的“买方”和“卖方”关系。这种市场关系在住房市场化后成立起来的新社区里被强制建立，物业公司与居民委员会、业主委员会被称为社区组织中的“三驾马车”。［3］但是对于享受过了国家无偿提供服务的原单位社区居民来说，现在需要掏钱购买服务的转变显然不能一步实现，并且由于后单位社区大部分是建设年代比较久远的社区，基础设施比较落后，要想实现物业管理公司的进入，还需要投入相当一笔资金来完成基础设施的改造，这笔钱政府不会完全来买单，还需要社区居民自己负担一部分，这对于连服务费都不愿意交的居民来说更加是无法接受。资金的不到位使得社区的基础设施改造不能完成，物业管理公司为了确保利益自然就不会进来，这样利用市场的力量来实现后单位社区的建设的预想就得不到实现。作为后单位社区的X社区自2000年以来先后两次尝试引进物业管理公司，但是均以失败而告终。

1．市场力量第一次进入的失败

在房改前，X社区作为H大学的家属区，社区内的环境绿化及公共设施维护等公共服务领域的相关事务由H大学相关的职能部门来承担，社区的日常管理由单位组织的“家属委员会”代为执行。房改后，随着居委会的筹建，单位从公共服务领域中的退出，“家属委员会”这一代行职能机构退出了历史舞台。此时社区的日常管理处于真空，一些小商小贩、废品收购者以及其他闲杂人员都可以自由进出社区，这些情况对原本安静的生活环境和居民的安全都造成了很大的影响。X社区住户的住房虽然已经完成了房改，但是其居民大多是H大学的在职教师员工和退休教师员工，特别是退休教职员工，他们受“单位制”影响较深，依然认为单位应该为他们的公共服务负责。于是他们纷纷向H大学反映这一问题，希望单位将社区管理起来，还居民一个良好的居住环境。在房改后，单位虽然已从社区的公共服务事务中退出，不可能也不愿意再像过去那样管理社区，但是为了稳定教职工情绪，解决教职员工的困难，还是愿意帮助X社区的居民。这一时期解决X社区困境的最好的方法就是引进物业管理公司，由物业管理公司来接手社区的公共事务，实行市场化的运作。

2000年初由H大学工会牵头策划、组织实施这一工作。H大学时任工会主席亲自与居委会主任一起参观、了解其他单位改制后的社区引入物业管理的情况，并与物业管理公司积极接触，商讨进入X社区的可能。由于X社区是建成于20世纪70年代的一个老的居民社区，它实施物业管理的配套设施并不完善，经物业公司测算，完善物业配套设施需要前期投入10～20万元，物业管理费按照每平方0．2元的标准收取以维持物业管理的正常运营。根据物业管理公司提供的测算报告，在工会主席的主持下，H大学工会召开了楼栋长会议讨论并在居民中发调查表征求意见，但调查表的回收情况却令人失望，调查表只回收了70%，在这70%的回收调查表中有超过一半的居民不同意引进物业管理公司。虽然H大学积极筹划在社区实施物业管理，但是住房已经出售给教职工，成为他们的私有财产，单位对于是否实施物业管理并没有决定权，由于多数居民的不赞成，X社区的第一次引入物业管理的计划以失败而告终。

当时参与引进物业管理公司的居委会会主任在谈及这件事的时候感到很惋惜:

在2000年的时候学校的工会Z主席召集我们一年当中开了十几次会，一直都是从下午4、5点开到6、7点。都是这个访谈那个访谈，都要我们下去做，要求我们下去发传单，发放问卷做调查。最后Z主席就讲了句话是思想不统一。在场的我们X主任老师，还有WZC的爱人B老师，还有我们18栋303YXY的爱人S老师。我们都在开会，开到7点多。那时候我们就开始讲物业管理了，我们当时组织一个临时的管理。最后我和WZC的爱人给Z主席提了个建议，我们是不是给我们这个3号大院来个体制，在没有正式组织成立自治领导小组之前你们工会是不是拿点费用我们请两个人来看门。那时是一个人300，一共600，整整看了两个月，把门看的非常好，前后门都有人把守的。

最后，两个人就能把这个门看好了，然后晚上回家个人看好自家的门，车子上了保险也不用我们赔，哪个让你摆在门外的。后来Z主席要我们签名征集费用，工会拿钱把这两个月的钱付了然后就结束了。其实Z主席很负责，带我们开了十一次到十二次会。哪个这么负责呢?最后就是这个思想不统一我就没有办法了，有些老师嫌物业管理费贵，不愿意交。后来我就跟工会主席讲，工会主席就说如果他们嫌贵就算了，不要弄了。(原居委会Z主任访谈)

对于引入物业管理公司失败，当时参与此事的H大学领导和居委会相关人员认为主要有以下两个方面的原因:一是当时单位虽然是推出了X社区的公共事务管理，但是实际上仍然在帮助社区承担绿化、公共设施维护等相关公共事务，使居民对物业管理的需求不迫切;二是多数居民还在怀念以前单位所带来的福利，不习惯自己为公共服务“买单”。

在第一次筹划引入物业管理公司的过程中，H大学扮演了组织者、协调者的角色，居委会只扮演者辅助者的角色。这是因为学校后勤管理体制改革刚刚开始，社区还没有完全与学校剥离，学校还承担着一部分的管理和服务职能，在这种情况下，引进市场化的力量是为了社区能更完全与学校分离。随着学校后勤管理市场化改革的进一步深入，学校逐渐与X社区剥离，退出了对X社区的管理。而居民委员会则越来越多地承担起了本就属于他们的管理和服务职能。学校从X社区管理中的“退”，居委会对X社区管理中的“进”，使得在2003年筹划第二次引进物业管理公司的过程中，居民委员会扮演着主要角色。

2．市场力量第二次进入的失败

2003年，全国爆发了“非典”疫情，政府为了防止疫情的进一步漫延，在城市社区中实行半封闭的管理模式。为了自身健康考虑，各个社区都自发地组织居民来管理，防止外面的陌生人进入社区。X社区原来有两个门，一个小门直接通向H大学校园内，方便学校老师进出校园，另一个门正对着市区街道，是居民出入小区的主要通道。在“非典”期间，为了控制陌生人进出，方便社区管理，居民委员会出面与学校协商，封闭了小门，同时发动了学校的一些离退休教工在大门处执勤，控制陌生人进入小区。这一时期X社区的安全、卫生等状况有明显改善，居民也比较满意。“非典”过后，这种无偿执勤的状况消失，小区大门又陷入了无人看管的境地，小商贩、废品收购人员可以随意进出小区，小区车辆停放的无序，占用了消防通道，还发生了几起偷盗案件，这些无序状况引起了社区居民的强烈不满，纷纷向居民委员会反映情况，要求居民委员会予以解决。同时，居民委员会一直想整治社区内车棚的违章搭建，但有些居民以社区治安不好为由拒绝拆违。另外，一些青年教师也向居民委员会表达了是否可以通过物业管理公司将社区管起来的愿望，这三方面的原因促使居委会再次将引进物业管理公司提上议事日程。但在引入物业管理公司之前必须先完善社区的相关硬件设施如公共道路、绿化、消防设施等，经过初步测算这笔改造费用大概需要十几万元，这笔费用要由X社区内的居民以户为单位平均摊派;在引入物业管理公司后每户每月需缴纳三四十元的物业管理费。面对比前一次更高的引入费用，居民委员会心里面也没有多少把握。因此，居民委员会通过楼栋长这一关系网络了解居民对此的态度，反馈上来的居民意见主要有以下三种:一是大多数的居民不赞成引入物业管理公司，这些居民主要是离退休人员，他们认为前期的硬件投资费用太高，而且对每月必须交纳三四十元的费用不能接受;二是一小部分中青年的在职人员对这件事意见不大，认为由物业管理公司来管理X社区是有好处的，他们愿意为此付费，基本持赞同态度;最后还有少数居民持中立态度，随大流。居委会无财无权，是否实施物业管理仍需要由居民来决定，居委会在此只能担当协调者的角色，并没有实质的决定权和影响力。［4］在无法获得多数社区居民的支持后，居民委员会放弃了这一尝试，市场力量的第二次进入的尝试宣告失败。

两次引入的失败，不论对于学校还是对于居委会来说都是很沉重的打击，他们满腔热情想在X社区实行市场化的管理运作方式，改变X社区的现状，但在居民的不同意见面前逐渐冷却，他们不愿意再为了引进物业管理公司的事去和居民打交道了，因为有些居民对这些人为X社区所做的事不仅不感激，反而在背后对他们的行为颇有议论。

你说我们天天跑来跑去的为了谁啊，不是为了我自己吧?我也是想X社区的居民能过了好点，这下到好，你做了事人家还不买账，到处说这个得了多少好处，那个得了多少好处，说的跟真的似的。你说我们吃了苦不说还落人家埋怨，我们是有苦无处说啊。开始我们想把物业搞起来，大家都生活的好点，大家意见不统一啊，不愿意搞，既然不愿意搞，也就算了。反正以后我们不愿意再做这件事了，那个要愿意做就去做吧。(原居委会Z主任访谈)

在第二次引进物业管理公司失败后，学校和居委会再也没有引进物业管理公司的计划，X社区就一直维持着一种无序的状态，居民对学校和居委会工作的不满一直在积累。

有学者认为，“中国市场经济缺乏一种超越一种个人联系的原则，从而无法支持大规模的信任关系，因而市场是有限的，市场半径的扩大是非常困难的。”［5］笔者认为，市场力量在后单位社区的“失灵”主要有几个方面的原因:一是后单位社区居民对单位的“恋母情结”。在后单位时期，原属于单位社区的居民还留恋于单位制时期的“全民福利”时代，还想着能继续免费享用单位的资源，缺乏独立的市场意识和公民意识。二是后单位社区“搭便车”心理。奥尔森曾提出了“搭便车”理论，认为公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一公共物品的产生做出过贡献，都能享受到这一公共物品带来的好处。公共物品的这一属性决定了社会成员在为这一公共物品奋斗的时候，每一个社会成员都有可能希望他人去努力，而自己坐享其成就好，这往往就会陷入了“三个和尚没水喝”的局面。［6］对于后单位社区居民来说，其居住的基础环境与市场化社区相比存在很多不足，要想改变现状需要自身的投入，而基于“搭便车”心态，大家都不想付出，只想着享受，这样导致市场的等价交换原则无法实现，市场力量进入后单位社区受阻。

四、社会力量的成长:公民意识的萌芽

相对于政府“代理人”的居民委员会的“行政化”倾向，作为市场“代理人”的物业管理公司引进的失败，一些社会的力量开始参与其中。对于X社区管理无序的状况，一些居民开始用自己的力量来为社区的管理在努力，在这其中具有代表性的就是后来安全自治管理小组组长的S，S是H大学的在职员工，一直对X社区的状况比较热心，他积极与政府、学校沟通争取相关力量的支持来共同管理好社区，动员社区里的积极分子参与到社区管理当中，同时利用自己的学术背景对X社区进行了深入细致的研究。在S的积极参与下，一批退休的教师成为居委会大力扶持成立的安全自治管理小组最初的创立者。

在这里我们所说的“社会”或“市民社会”(civil society)，指的是与国家或国家的代理人相对应的民间领域，它由公民及公民自发形成的各种民间组织和社区组成。［7］黄杰总结了现代市民社会或公民社会的六大特征:(1)个人本位，也就是说公民在现代社会体系之上具有自主行为的能力;(2)自治精神，即与个人本位相联系，公民对自己的言行和社会事务表现出强烈的责任感，能够依法行使自己的权利，通过各种社会组织管理自己;(3)公益观念，包括慈善精神、志愿精神和互助精神;(4)社团主义，即公民通过各种社团积极参与社会生活和社会事务;(5)法制原则，意为公民或市民社会建立在法制基础之上，其各种社会关系(包括公民之间、公民与社团之间、社团之间、社会与政府之间的关系)都是严格的契约关系;(6)私域与公域，即公民或市民社会包括以市场经济和社会分化为基础建立起来的“私域”，以及公民能通过意见的交换和表达来影响国家政策的“公域”。［8］

对照上述市民社会的特征，我们可以发现X社区并不是完全具备市民社会的特征，或者说发育不健全，只能算是一种公民意识的萌芽。因为X社区的事务只有以S为领导者的一些离退休居民在呼吁，他们有自治的精神，也有想把社区管理好的愿望，但是这些只是停留在意识层面，当需要这些人去做一些具体的事情的时候，这些老同志由于各种各样的原因，都不能去做这些事情，致使出现了一种意识与行动的脱节的现象。对于社区的中青年居民来说，他们没有有效的参与到社区管理中来。虽然目前X社区存在着这样那样的问题，但是我们也应该看到，社区居民的公民意识萌芽已然在不断发展，即使很多人的对社区事务还只是停留在“指指点点”的层面上，但就是从这些人指指点点开始，人们开始改变过去的依赖政府和单位，对社区的事务开始投入自己的关心。

五、结论与余论

本文以X社区安全自治管理小组为个案，以对事件的还原为视角，从国家、市场和社会三个层次来探讨了后单社区民间组织发育的外部环境，通过分析笔者得出以下结论:

后单位时期，后单位社区民间组织已经具备比较完善的外部发育条件。在后单位时期，随着单位从社会公共事务的剥离，政府在管理后单位社区时面临很大的行政成本，因而设立“代理人”——居民委员会，但居民委员会被大量的行政事务所累，无法更好地管理社区。引入市场化的运作方式需要的经济成本太高，社区由于对单位仍产生着“恋母情结”，且面临着“搭便车”的困境，不适合后单位社区的实际情况，因此，这两种模式都不能适合后单位社区的要求。在目前的情况下，推进社区民间组织发育，利用居民自身的力量来实现对后单位社区的自我管理就成为了一种实际和可行模式，国家需要社区民间组织来弥补它在公共服务职能方面的不足，以减少它的成本，同时也可以通过社区民间组织来实现对社会成员的控制。社会也需要社区民间组织来参与到社区治理与社区建设中来，在参与过程中影响着政府，获得“话语权”，从而扩大自治领域，实现社会力量的觉醒。

应该看到，虽然后单位社区民间组织发育环境已经初步具备，但是后单位社区民间组织的发育还存在很多困境，如组织的“合法化困境”、“资源困境”、“人员困境”等，如何解决这些困境需要我们进行更深入的探讨和实践。

注释:

［1］王思斌:《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第5期。

［2］张苏辉:《社区居委会行政化的社会学微观视角》，《求索》2006年第5期。

［3］李友梅:《基层社区组织的实际生活方式:对上海康健社区实地调查的初步认识》，《社会学研究》2002年第4期。

［4］王雪:《社区建设中的城市社区权力运作》，硕士学位论文，河海大学，2007年。

［5］汪丁丁:《经济发展与制度创新》，北京:人民出版社，1995年，第119页。

［6］赵鼎新:《集体行动、搭便车理论与形式社会学方法》，《社会学研究》2006年第1期。

［7］周晓虹:《国家、市场与社会:秦淮河污染治理的多维动因》，《社会学研究》2008年第1期。

［8］黄 杰:《公民社会与社区建设》，《探索》2002年第6期。