我国消费者行政的现状及改革*

杨立新 王占明

消费者保护既是克服市场机制内在缺陷的需要，也是维系健康的社会再生产的必要条件。消费者保护从一开始就是国家干预的产物。因此，一国消费者行政的设立，对其消费者政策法律的实施具有至关重要的影响。鉴于《消费者权益保护法》修正案（草案）并未接受提升我国消费者行政级别的意见，本文拟对我国消费者行政的现状进行检讨，并参考其他国家的做法，对我国加强消费者行政提出若干建议，以期引起立法重视，更好地解决这个问题。

一、修正《消费者权益保护法》为什么必须重视消费者行政的改革

在修正《消费者权益保护法》中，必须重视对消费者行政的改革。理由是：

第一，从人类发展史来看，一般等价物在交换结构中的介入，打破了物物交换模式中的直观制约，生产者与消费者角色发生分离，权利保护仰赖交换的频繁发生而维系。随着社会化大生产和社会分工的高度化，生产者身份向大厂商集中，个人在经济结构中永恒地承担消费者角色。消费者阶层逐步形成并得以固化。作为社会经济运行的终端接受环节的承受者，消费者对生产者只能一般地发挥制约作用；同时，在利益最大化的商业运行模式的驱动下，生产者可能对消费者产生持续压制倾向，导致生产、经营行为偏差。由于这是市场机制的内在缺陷，期待市场自发调节将导致市场系统的整体僵局，造成严重后果。因此，必须借助国家干预，保护消费者，对市场调节的失灵进行救治。从这个角度来看，加强消费者保护，打击不公平和欺诈性商业行为，对于保护消费者阶层的合法权益，保障国民健康和基本安全，维系市场机制的健康运作，防止社会阶层分化，构建和谐社会，都具有重要意义。

第二，从另一个角度观察，消费者不仅是社会经济运行的终端和接受者，也是社会再生产的开端和启动者。消费者不是在社会经济结构中居于弱势的部分人群，而是全体民众的市场角色和利益代表。中国的经济要想获得新动力，就必须走出外贸依赖和畸形经济结构的困局，真正拉动内需。加强消费者保护，其意义不仅在于保护个体或局部的消费者权利或利益；而且在于保护消费欲，让普通民众对中国市场保持和提升消费信心；还在于保护消费力，使社会经济发展成果合理地分享于人民，以启动良性的新一轮的社会再生产，而不被过度的、畸形的金融信贷和泡沫型房地产主导经济模式所劫持。同时，消费者应承担社会责任，承担环保政策和能源政策，弘扬消费伦理，促进国家产业升级和更新。从这个角度来看，加强消费者行政，不仅对市场经济的健康、持续和纵深发展具有重要意义，而且能够推动国家宏观发展思路由重商主义向重民主义的转变，对于培育社会民主，促进政府机构改革和优化治理结构，均有深远影响。

因此，改革消费者行政具有极为重要的意义。修正《消费者权益保护法》必须重视消费者行政的改革，体现上述观念，以实现上述目的。

二、我国消费者行政的现状和存在的主要问题

（一）我国消费者行政设置的变迁

目前，我国消费者行政的主管机关是国家工商行政管理总局，其他有关行政部门依法在各自的职责范围内，保护消费者的合法权益。

在1993年《消费者权益保护法》出台前后较长一段时间内，在工商行政管理局内并没有设置负责消费者权益保护的机构。此后，在国家工商行政管理局的公平交易局内曾设过消费者权益保护处，地方工商行政管理局则在市场管理处设有受理消费者投诉的科室。但其职能仅限于投诉，职能单一。1998年，经国务院批准，国家工商行政管理局增设消费者权益保护司，1999年开始，在各级地方工商行政管理局设消费者权益保护处、科。消费者保护司的职责是：研究拟定消费者权益规章制度及具体措施、办法并组织实施；组织查处严重侵犯消费者权益的案件；组织查处市场管理中发现的经销掺假及假冒产品的行为。①张严方：《消费者保护法研究》，法律出版社2003年版，第224页。后来，国家工商行政管理总局将消费者保护司改为消费者保护局，其主要职能是：拟订保护消费者权益的具体措施、办法；承担流通领域商品质量监督管理工作；开展有关服务领域消费维权工作；查处假冒伪劣等违法行为；承担指导消费者咨询、申诉，举报受理、处理和网络体系建设工作。消费者保护局内设综合处、商品监管和服务消费保护处、12315工作指导处，目前编制共15人。②国家工商总局消费者权益保护局网页，http://www.315.gov.cn/jgjs/。第十二届全国人大通过的国务院机构改革和职能转变方案，将国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职能分离，组建国家食品药品监督管理总局，对消费者行政的职能没有作出改变，仍然保持原状。

（二）我国消费者行政存在的主要问题

我国现行消费者行政主要存在以下问题：

第一，国家工商行政管理总局主管的事务较多，消费者行政没有得到充分地凸显和重视。目前国家工商行政管理总局的职责主要有：负责行政执法，起草有关法律法规；负责市场主体的登记注册和市场监管；负责不正当竞争、垄断的执法工作；负责消费者保护相关事务；查处商业贿赂、走私、传销等违反市场秩序的违法行为；监管经纪、拍卖、广告、直销行为；负责商标注册和管理、动产抵押物登记、合同行政监管；负责民营企业监管等，③国家工商总局“组织机构”网页，http://www.saic.gov.cn/zzjg/zyzz/。消费者保护只是其众多职责之一。这种行政设置沿袭了将消费者事务作为工商业再生产活动中的一环的传统思路，未能充分认识保护消费者对于国民经济和社会生活的核心价值和特殊作用，在消费者保护战略部署和政策制定上缺乏应有的高度，影响相关工作布局与开展。

第二，消费者保护局和各级消费者保护机构的行政层级较低，难以实现有效的管理和保护。尽管中央政府的机构名称由“处”到“司”再到“局”，消费者保护局的身份由工商总局内设的办事机构转变为具有相对独立性的工作部门，④但它仍然有别于具有相对独立地位的“国务院部委管理的国家局”，参见中央政府门户网站“国务院部委管理的国家局”网页，http://www.gov.cn/gjjg/2008-04/25/content_2399.htm。但这并没有改变其司局级单位的行政层级，没有改变其在政府组织结构中较低的法律地位。由于行政层级较低，消费者保护局在行使职权时所作出的行政行为及所发布的规范性文件，约束力和权威性都有所不足。与此相应，我国消费者行政的编制严重不足，消费者保护局只有15个编制，各级工商行政管理部门的消费者处、科的人员更是少得可怜。这样的人力资源配置，显然无法满足消费者行政工作的实际需求。

第三，消费者保护职能分散，缺乏统一行使职权的专门机关。《消费者权益保护法》第28条规定：“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者及其社会团体对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理。”从条文上可以清晰看出，工商部门只是一个有名的管理机关，它与其他无名行政机关一样，各自在法定职责范围内行使职权，工商管理部门甚至并未依法获得“主管”消费者事务的行政权力资格，无权对涉及消费者事务的其他部门发号施令，协调行动。该条第2款更将听取意见和调查处理的主体统称为“有关行政部门”。因此，我国的消费者保护职责是由包括工商行政在内的众多行政部门所分享的，表现为分散的行政机制，在实践操作中阻力重重，一个部门可能因涉及其他部门的权限而裹足不前，造成消费者保护措施的严重滞后。⑤孙颖：《消费者保护法律体系研究》，中国政法大学出版社2007年版，第157页。

第四，工商行政部门无力独立对抗享有更优越政策背景和强大利益瓜葛的国有垄断企业。我国是社会主义公有制国家，宪法和国家基本经济制度保障公有经济成分在国民经济生活中的主导和优势地位。以平等为导向的消费者行政在遭遇垄断大国企时，需要面对全面和深刻的政策、法律调整，这显然不是工商行政管理部门力所能及的。同时，中石油、中石化、中移动、铁路、电力等垄断大国企的背后，往往牵涉复杂的部门利益纠葛，其经营政策和行为背后都不同程度存在主管行政部门的默许甚至支持。作为国务院直属机构的工商行政管理总局，乃至于其下属的消费者保护局，面对这些企业损害消费者权益的行为，迫于现实，怀有很多难言之隐，只能抱着“法定职权”望而兴叹。

第五，中消协和各级消协在法定职权与身份定位上处于尴尬状态。中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体。中消协的宗旨是：对商品和服务进行社会监督，保护消费者的合法权益，引导广大消费者合理、科学消费，促进社会主义市场经济健康发展。其经费由政府资助和社会赞助。⑥中国国家工商总局网站对中消协介绍的网页，http://www.saic.gov.cn/zzjg/jgsz/zsdw/200905/t20090523_49147.html。《消费者权益保护法》第32条对中消协的职能进行了细致地规定，根据这一条文，中消协和各级消协获得了在有关消费者事务中咨询、检查、建议、调查、调解、支持诉讼、公开披露等法定职权。由于包括工商行政在内的其他部门并没有获得如此明确的法律授权，因此，中消协和各级消协实际承担了消费者保护事务的枢纽角色，联系各有关国家机关，协调和统领消费者保护事务。这也正是生活中为什么消费者保护声音多来自消协而非消费者保护局的原因所在。问题是，中消协和各级消协在法律地位上毕竟只是一个社会团体，它不掌握确定的行政资源与行政执法权，在其他行政部门怠于配合执行时，中消协和各级消协所能做的只是呼吁。中消协会长曾在工作报告中强调，中消协不是一般的民间团体，而是“有法定名称、法定性质、法定职能、法定行为规范的官办社会团体”。这一表述，多少透露了该组织对官办身份的眷恋和期盼。

应当特别强调的是，在我国消费者行政以及相关设置中，缺少消费者行政的监督机构。消费者行政机关承担保护消费者合法权益不受侵害的监督职责，但在消费者行政机关不作为、滥作为时，谁来对其进行监督？如何保障国家有关消费者政策和法律落到实处？缺乏体系化、有所侧重、相互配合、相互监督的行政机制，是当前我国消费者行政必须正视的重要问题。

三、比较法上的消费者行政设置

下面我们选取几个具有代表性的国家的消费者行政设置情况进行观察。

法国的消费者事务主管机关是经济、财政和工业部的竞争、消费和反欺诈署（DGCCRF）。经济、财政和工业部负责制定宏观消费者政策，竞争、消费和反欺诈署则负责政策的执行和监督。此外，由各界代表所组成的消费者安全委员会集中负责消费者资讯的搜集、披露和对有权机关提出建议。国立消费者研究所则是主要的商品和服务检测机构，出版专门刊物。全国消费者理事会（CNC）是由近20个全国性的民间消费者组织组成的联合咨询机构，在代表消费者利益沟通对话和影响立法决策方面影响广泛。

德国的消费者行政主管机关是联邦食品、农业及消费者保护部（BMELV），该部在波恩和柏林拥有83个分支机构，职员超过900人。拥有一套疏密有致的科研支持体系是德国消费者行政的重要特色。食品、农业及消费者保护部不仅下设消费者和食品政策科学咨询委员会，不定期发布独立评估报告，对相关决策提供建议；同时由依附于该部，没有独立的法人资格，但在经费、组织、人员上具有相对独立性的四大联邦研究机构提供科学调查和咨询报告；此外，该部还在莱布尼茨科学院（WGL）各研究机构管理层设置常设代表，以实现与独立科研机构的智力对接。⑦德国联邦食品、农业及消费者保护部网页，http://www.bvl.bund.de/EN/Home/homepage_node.html。联邦风险评估机构(BFR)作为独立的公法机构，通过市场调查、接受投诉、网上信息等方式收集信息，建立数据库，并作出风险评估和预警。⑧中消协国际交流栏目有关德国消费者法律体系情况介绍，http://www.cca.org.cn/web/gjjl/newsShow.jsp?id=45232&cid=321。

瑞典的消费者事务主管机关是隶属于司法部的消费者保护署。其首长兼任消费者诉愿委员会的申诉专员，免费处理个案申诉。专员得依职权主动发起调查，在发现存在不当或不法行为时，申诉专员先通过与业者对话监督其自动改正，如无法达成协议，则向市场法庭提起诉讼，要求法院发布禁令。在地方层面，地方消费者咨询中心则向个别消费者广泛提供建议。⑨瑞典政府网消费者事务网页，http://www.sweden.gov.se/sb/d/2112/a/66269。

英国消费者事务的主管机关是商业、创新和技术部，但它主要负责消费者政策的制定，具体工作则有一整套庞大的机构体系来完成。公平交易办公室是保障消费者法律实施的独立公法机关，有权对重大违法行为采取措施或提起诉讼，开展市场调研及教育消费者，并通过所设“消费者指导”为消费者事务提供信息和建议的电话和网络服务。贸易标准局是地方层面负责消费者法律具体实施的职能部门，有权决定当地消费者保护的实施策略和监督重点，同时负责发布产品安全、召回的相关通知。⑩英国政府贸易标准局网页，www.tradingstandards.gov.uk。全英484个国民建议中心以包括电话、网络等多种形式提供免费、独立、机密和公允的消费者建议。此外，“消费者聚焦”等机构则在政策研究的同时，对能源、邮政等特定行业保留一定的处理权。⑪英国消费者聚焦组织网页，http://www.consumerfocus.org.uk/。2010年英国商业、创业和技术部提出公共机构改革方案，意在减少职责重复，创造更简单的结构，使消费者事务机关应更直观地面向消费者服务。

美国的消费者主管机关是联邦贸易委员会消费者保护局。委员会不解决私人消费者诉愿。消费者向消费者保护局提交的诉愿用于帮助侦查不法行为，启动调查和起诉程序。联邦贸易委员会将所收到的所有诉愿列入其在线数据库“消费者岗哨”（Consumer Sentinel）。⑫美国联邦贸易局网页，http://www.ftccomplaintassistant.gov/。联邦贸易委员会有广泛的调查权和收集、整理相关信息的权力，并通过个案违法指控、行业规则指挥和向法院申诉司法禁令等三种方式查处不公平或欺诈性行为。另一个重要机关是消费品安全委员会，其职责主要是通过零售监督、进口监督、互联网监督等方式，保护公众免受与消费品有关的不合理的伤害风险。此外，2010年设立的消费者金融保护局是在金融消费领域专设的消费者保护机关，特别引人关注。

日本政府历来比较重视综合推进消费者行政，在内阁设立“消费者保护会议”，由首相担任议长，相关行政机构的长官担任委员。同时建立“国民生活审议会”，调查和审议有关消费者保护的基本事项，向内阁提出建议。两者的执行部门是经济企划厅的国民生活局，国民生活局下设国民生活中心，并在各地建立了约500个隶属地方政府管辖的消费生活中心，指导消费，发布预警信息，并处理投诉。⑬国家工商行政管理局外事司：《借鉴：国家工商行政管理总局出国（境）考察培训报告辑录（1991年～2002年）》，中国工商出版社2004年版，第588页。2009年，日本政府提出“统一消费者行政，推进一元化管理”的消费者行政改革方针，设立了“消费者厅”。长官直接对首相、消费者事务国家特命长官负责。同时设立消费者委员会，作为监督消费者行政实施情况的第三方独立审议机构。委员会接受相关省厅长官的咨询，有权向其提供建议，并要求整改后提出反馈报告。保留消费者事务中心，负责建立消费者信息平台、接受咨询、提供教育及争议解决。⑭张超：《日本:让消费者与商家之间形成良性互信》，载法制网2011年3月29日，http://www.legaldaily.com.cn/international/content/2011-03/29/content_2551246.htm?node=22621。

四、各国消费者行政的基本经验

根据以上列举的各国消费者行政的基本情况观察，对我国具有借鉴意义的基本经验有以下几点：

1.当代社会必须设置强有力的消费者行政机构。当代社会是商品社会，也是高风险社会。人们普遍生活在由商品堆积起来的高风险社会之中。在这个社会中，一方面是商品生产者和服务经营者最大化地追求高额利润，另一方面是广大消费者处于越来越危险的商品环境之中。在这种形势下，政府必须担负起保护消费者的重任，规范商品生产者和服务经营者的行为，把科技进步带来商品、服务繁荣而引起的社会风险降低到最小程度，保护消费者。政府必须把保护消费者和规范生产者、经营者这两个方面统一起来。为了完成这样的历史重任，政府必须设置强有力的行政机构，主管消费者事务，对消费者提供保护，对生产和经营者进行法律干预，消除消费者面临的高风险。在前述6个国家的政府中，无一不设置了这样的机构，并且保持这个机构强大的行政力，具有相当的权威，以充分震慑违法的商品经营者，使消费者得到更完善的保护。

2.政府保护消费者应当单独设立行政机构。政府为完成保护消费者的重任，必须设置专门的行政机构主管消费者事务。前述6国政府设置的消费者行政有两种模式：

第一种是单独行政模式，政府单独设立消费者行政机构，包括3种情形：一是单独设立消费者的部委，例如日本专门设立消费者厅。二是消费者行政机构合署在其他部委，在名称上特别标明消费者行政。例如德国设立的“食品、农业及消费者保护部”。三是在有关部委下设专门的消费者行政部门，法国的“竞争、消费和反欺诈署”隶属于经济、财政和工业部，瑞典的“消费者保护署”隶属于司法部，美国的“消费者保护局”设在联邦贸易委员会，均属于这一情形。

第二种是多重行政模式，英国是这一模式的典型代表，其消费者保护事务有多个行政机关共同承担：主要有商业、创新和技术部，公平交易办公室，贸易标准局，国民建议中心，消费者聚焦等。

从实际情况观察，政府设立单独的行政部门主管消费者事务是十分必要的，效果也最好，其特点是权威、高效、专业化。相反，在多重行政模式下，不容易协调各个行政部门之间的关系，难免出现各个部门都主管、都不负责的状况，因而英国正在进行这方面的改革。

需要指出的是，中国现行消费者行政体制与上述法国、瑞典、美国等国家采取的部委下专设消费者行政的做法并不相同。这些国家政府机构所设部门数目很少，类似于我国在倡导行政机构改革时所称的“大部制”，而我国工商行政总局只是28个正规“国务院组成部门”之外的16个“直属机构”之一，⑮国发2008第11号文件《国务院关于机构设置的通知》。其地位不可同日而语。

3.消费者行政机构必须达到相当级别。在当代社会，为了完成消费者保护的重任，政府不仅应当设立消费者行政，而且必须配置高规格、高级别的行政机构，才能协调好各个部门之间在消费者事务上的立场，确立权威性，对违法生产者、经营者具有相当的威慑力。日本1968年5月在首相府设置了“消费者保护会议”，对消费者政策进行综合性的规划和推进。该会议每年召开一次，确定消费者行政的基本方针和具体的消费者保护政策。由于没有一个统一的机构主管消费者保护工作，职责分别由各个不同的政府部门进行，很难协调，不能达到最佳的工作状态，因此经常出现消费者权益受到侵害的问题。日本首相于2008年提出新设统一管理有关消费者行政事务的新政府部门，向国会提交了《消费者厅设置法案》及相关法案，于2009年5月通过。2009年8月11日任命消费者厅的首任长官，9月1日正式设立消费者厅。消费者厅是政府部门之一，负责统一承担原先由各相关省厅分别管辖的有关消费者权益保护的各种行政事务，包括产品事故的原因调查以及防止同样问题再次发生等，在消费者保护事务上发挥了重要作用。我国台湾地区设置了消费者保护委员会，“行政院”副院长担任主任委员，在协调各部会的保护消费者实务上，起到了非常大的作用。尽管2012年台湾地区已经将该组织改为“行政院”消费者处，但行政职能和权威并未受到损害，仍然发挥着重要的作用。在这方面，日本的经验特别值得重视，台湾地区的经验也具有重要价值。

还应当看到的是，其他国家和地区在消费者行政的人力投入上，也具有相当的规模。日本的消费者厅编制217人，台湾的消费者保护处64人，德国的有关机构多达900人。

4.设置卓有成效的基层消费者行政。消费者行政必须在各级政府中设立，越是基层越是要有强有力的消费者行政。这是因为侵害消费者问题都发生在实际生活中，争议也都发生在基层，只有基层政府在消费者行政上强大且有威力，才能够更好地保护消费者。基层消费者行政要广泛分布、有效覆盖，英国国民建议中心、日本消费生活中心和瑞典地方消费者咨询中心的经验都值得借鉴。

同时，应特别借鉴瑞典经验，在常规行政之外专设亲民的消费者保护官制度。消费者保护官代表消费者利益督促业者采取措施，也可依法提起公益诉讼制止侵害行为。保护官制度为消费者保护开辟了可替代的新渠道，同时构成对消费者行政的有力监督。我国台湾地区也设置了消费者保护官制度，效果显著，可供参考。

5.除消费者行政之外还必须设置必要的其他组织。保护消费者事务并非由一个部门、一个团体就能够完成的事业，除了消费者行政之外，还必须有相关的部门、团体进行协助，否则保护消费者的重任无法由政府单枪匹马地完成。各国（或地区）在消费者行政之外，都设置有关团体、机构等，配合政府的消费者行政。在日本，消费者委员会作为监督机构，与消费者厅同时设立。该委员会是由民间人士组成的消费者厅的监督机构，设在内阁府内，负责独立调查审议与消费者权益保护有关的各种事务，有权对首相和相关大臣提出建议。其他国家和地区也都有类似团体或机构存在，与政府消费者行政一起保护消费者，具有明显成效。此外，借助民间力量，成立民间团体对消费者保护事业的推动作用也不容忽视。法国全国消费者理事会，德国四大联邦研究机构等科研院所在消费者咨询和评估等方面所起到的独特作用就是这方面的范例。健康的消费者保护需要由官方机构与民间力量共同努力、合作达成。

五、修改《消费者权益保护法》和改善我国消费者行政的对策建议

修改《消费者权益保护法》，必须对我国消费者行政进行改革。我国在治理传统上是行政主导的国家，行政权力在国家生活中发挥着举足轻重作用的要求，必须充分重视消费者行政，而不能像英美国家那样依赖司法分担相当份量的保护消费者职责。同时，受限于中国行政条块分割的积习，也不能满足于类似欧陆国家的独立的公法机构，而必须参照日本思路，为消费者行政设置高级别的总领机关，进行立体化的消费者行政体制建设。

问题是，在立法机关提出的《消费者权益保护法》修正案（草案）中，对于规定消费者行政的第28条并没有提出修改方案，仍然沿袭原来的内容。这样的做法是不适当的。对此，我们提出以下具体意见。

1.在国务院设立议事协调机构“消费者保护委员会”。消费者保护横跨多个领域，需要各政府工作部门的协调配合。消费者政策的制定和实施涉及宏观产业政策、货币政策、环保政策、能源政策、社会保障政策、区域发展政策、卫生政策、教育政策、外交政策等多方面的统筹安排。所涉及事项关系农业部、商务部、工信部、住房和城乡建设部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、铁道部、文化部、教育部、科技部、卫生部、民政部、财政部、公安部、司法部、外交部、国家发改委、国家能源委、国资委、中国人民银行、海关总署、税务总局、质监局、安监局、国家旅游局、广电总局、新闻出版总署等多个国务院机构的职责分工。没有一个权威的机构，无法协调各部委的行为。因此，《消费者权益保护法》应当规定，在国务院设立消费者的议事协调机构“消费者保护委员会”，负责制定、协调消费政策，主管、监督全国消费者行政，以达到提高消费质量，优化消费结构，促进理智消费，实现合理消费，满足人民群众不断增长的物质和文化生活的需要。最简单的办法，就是将现在的“国务院食品安全委员会”改变为“消费者保护委员会”，将其仅仅负责食品安全的领导，改变为对消费者保护的领导。实现这一改变并不难，因为都是基于保护消费者安全的事项。在消费者保护委员会的统一协调下，使各部委能在相互配合、衔接的基础上，充分有效地贯彻国家统一的消费者政策，避免政出多门或相互推诿，优化消费者行政体制。消费者保护委员会的主任应由副总理担任，以保障其权威性和行政力。其组成人员应当包括相关部委首长及专家人士。

必须承认，我国刚刚建成社会主义法律体系，国家政治和经济生活的实际运行尚受到一些传统和现实因素的制约与影响。特别是传统社会侧重官僚科层体制的文化心理习惯，直接妨碍消费者保护局与其他部门联络、收集信息和提出建议的实际效果。面对我国消费者保护的局势越来越严峻的局面，我国现行行政体制仅在工商行政管理总局中设立一个消费者保护局，显然是不够的。这种做法显然没有把消费者行政放在政府应有的位置上，反映了我国政府对消费者保护事务的忽视和漫不经心。只有在国务院设置“消费者保护委员会”，才能够显示我国政府保护消费者的决心和力度，也才能够协调好各行政部门保护消费者的职能，共同搞好消费者保护。

2.单独设立消费者行政机构。在行政机构设置上，应当仿照日本政府的做法，设立单独的消费者行政机构。可以考虑的方案：

一是专门设立消费者部或者消费者局。这样做的好处是，由一个部或者一个局专司消费者保护事务，在消费者保护委员会的领导下，能够权威、高效、有力地保护消费者。

二是在某部、委、局设立行政机构，但是必须在部、委、局的名称上标明“消费者保护”的字样，例如“发展、改革和消费者委员会”或者“商务和消费者保护部”或者“工商行政管理和消费者总局”，我们倾向于将消费者行政设置在发展和改革委员会中，称之为发展、改革和消费者委员会，下设消费者局，借助于发改委的权威性，强力推进消费者保护，这是最有利于保护消费者的一个方案。将消费者行政放在商务部，也会比在工商行政管理总局要好一些。这是因为，一方面，工商行政管理总局毕竟是国务院的直属机构，而商务部则是国务院的组成部门。另一方面，第三产业、服务经济的发展已越来越逾越传统围绕制造业的生产和流通所引发的消费者保护需求，由工商行政包揽消费者行政不仅容易受制于旧思维，还将不可避免越来越多地与其他行政机关发生职权竞合或冲突。

在以上两种方案中，笔者倾向于第一方案，即使坚持行政机构精简原则，在加强消费者行政的问题上，相信全国人民都会赞成，在消费者行政上多花一些纳税人的钱，相对于国家机关庞大的“三公消费”所花的钱，是特别值得的。相应的，在各级政府中，都应当设立消费者保护局，赋予该局以保护消费者的行政权力，运用这一行政权力，制裁侵害消费者的违法行为，使消费者得到更充分地保护。该局的行政层级应对应于地方各级政府的局级部门，为各级政府的组成部分，使其能充分行使本级政府的行政权力，保护消费者。

此外，消费者行政应当配置足够的编制，改变目前消费者保护机构可有可无的状况，以切实保障消费者事务有足够的人力进行。

应当看到的是，我国的消费者行政并没有达到应有的水平，消费者的法律地位也不是很高，远远达不到“上帝”的程度，现行消费者保护立法也没有达到先进水平，总体的消费者行政处于较低的程度。在这样的情况下，消费者行政必须首先达到较高的位阶，才能够以此为基础，改变不尽人意的现状。我国目前的消费者行政的层级设置显然不适应形势要求。因此，应当加大行政力度，舍得行政投入，改变消费者行政的疲软状况，彻底改变目前消费者的弱势地位。

3.设立代表民意的消费者保护官。我国应当借鉴瑞典等国的申诉专员制度，在消费者保护部（或局）和县（市）级以上地方政府的消费者保护局设置专门的消费者保护官职位。消费者保护官由国家消费者保护委员会主任任命，由国家消费者保护部（或局）直接领导和派遣，对消费者保护部（或局）负责，受消费者保护部（或局）的监督。消费者保护官的编制和薪酬由国家负责提供，其办公条件和办公经费由所驻地方政府负责保障。

驻地消费者保护官与地方消费者保护局并行不悖、相互补充。前者类似罗马法保民官，是一个亲民的职位，虽然在消费者保护局设立办公室，但在职务上具有独立性。消费者保护官由中央统一任命，可以保证全国统一的消费者保护政策的落实，也可以避免地方政府对地方企业、商业的保护，并起到监督地方消费者行政的作用。

消费者保护官的基本职责是：第一，接受消费者申诉。消费者保护官有权接受消费者因不满消协调解结果或因消费者纠纷直接提起的申诉。第二，开展消费调查。消费者保护官有权依职权自行发起或因受理申诉需要开展消费者调查，被调查商家负有配合义务，消费者保护官调取相关证据时，被请求人必须无条件提交。第三，处理消费争议。消费者保护官可以独任或组成委员会形式主持调解；在作出事实调查后，保护官有权在职责范围内依专业判断作出调解建议。调解建议只出具解决方案，不对争议事件的法律性质发表意见。被申诉人如接受调解协议，保护官可据此制作调解书；被申诉人如拒绝接受调解协议，保护官可依法启动行政裁决程序，由消费者保护机构依法作出行政裁决。对行政裁决不服的可以提起诉讼。⑯建议对1996年《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》作出相应调整。第四，发动司法程序。消费者保护官可代表消费者利益在所驻地法院提起民事诉讼。该诉讼既可代表具体消费者，保护个体利益；也可代表不特定消费者群体，产生示范效应。保护官提起消费诉讼为公益诉讼，不缴纳诉讼费用。消费者保护官也可以发起非诉程序，向法院申请查封、冻结、扣押财产等强制措施或强制执行生效的消费调解书或行政裁决。

4.加强各级消费者协会的作用。在这方面，有两个问题特别值得讨论。

（1）消费者组织的名称问题。我国《消费者权益保护法》明确规定消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。在修改《消费者权益保护法》的过程中，究竟是叫作消费者协会，还是叫作消费者权益保护委员会，引起很大争论。在全国各地的省级消费者组织中，已经有超过一半的改为“消保委”，因此，中国消协的意见是改为“消保委”。对此，我们比较支持消协的意见，原因在于，目前消协的性质是民间团体，且又没有可以入会的会员，因为全国13亿人民都是会员，因此存在登记注册的困难。适当变更名称，有助于树立消费者组织的权威和公信力。

（2）消费者组织的职能。目前，中国消费者协会和各级消协依照《消费者权益保护法》第32条规定履行职能，在消费者保护中发挥了重要的作用，但也存在较大的问题，这不仅表现在各级消协只此一家，并没有《消费者权益保护法》第31条规定的消费者协会之外的“其他消费者组织”；而且各级消协基本上是在各级工商行政管理部门的领导下（或者说是监督下）履行职能，官不官，民不民，处于尴尬的地位。在《消费者权益保护法》修正中，关于消费者组织的职能，已经增加了“倡导节约资源和保护环境的合理消费，提高消费者维护自身权益的能力”、“通过商品或者服务的检验、比较手段”向消费者提供消费信息和咨询服务、“依照本法提起诉讼”或者支持受损害的消费者提起诉讼的职能，并且提出各级人民政府对消费者协会履行职能和开展工作所需经费予以支持的立法草案。这些修法意见，都是正确的，应当通过立法予以肯定。

（3）具体的意见。基于上述情况，我们建议修改《消费者权益保护法》的这部分内容。

第一，应当将各级消费者组织做大、做强，使其充分发挥作用。应当借鉴我国记协、法学会的体制建设，将中国消协和各级消协办成消费者维权的实体。中国记者协会与中国法学会都是政府资助的行业团体，甚至负有某些行业管理的行政职能。中消协是全国消费者的团体，具有更重要的任务和使命，应当与记协、法学会的职责相似，地位相同。

第二，中消协和各级消协应当成为主要由政府资助的社会团体。借鉴香港消费者委员会的体制，中消协和各级消协应当是政府资助的机构，除了通过自己创办刊物等获得部分收入之外，纯由政府赞助，消协的委员也应当多由政府任命。⑰吴政学：《两岸消费者保护法之比较研究》，台湾大学硕士论文，第154页。这样的体制，与我国消协组织的建设相距不远，很容易做到。

第三，中消协与各级消协依法独立活动，不受任何行政机关或他人的干预。尽管政府资助是消协的主要财政来源，但政府不是消协的领导，消协也不是政府的机构，消协必须确立其是消费者自己的组织的观念，全面为消费者保护服务，只服从于消费者利益的需求。反对各级政府的消费者保护局或消费者保护官对消协组织的干预。

第四，赋予中消协和各级消协以消费者行政监督机构的职能，对各级政府的消费者行政进行监督，有权对其工作提出批评建议，并且要求回馈整改结果。这样，彻底改变消费者行政管理消协的关系，使消费者行政置于全体消费者的监督之下，依法执行职权。

第五，应当鼓励设立民间的其他消费者组织。应当继续坚持《消费者权益保护法》第31条规定的原则，除了各级消协之外，鼓励民间建立各类消费者组织，全面保护消费者。笔者特别赞赏我国台湾地区消费者文教基金会的做法。该消基会成立于1980年11月，是为专门改善台湾地区的消费环境，保护消费者所设立的非营利性的纯民间机构。现由遍布台湾地区的500位义工、均不带薪资的22名委员和28位带薪资的工作人员组成。消基会的主要经济来源是以捐款与发行《消费者报道》杂志订阅费用及台湾民众的小额捐款为主。消基会对消保政策进行积极建议和推行，有权免费代理团体诉讼，可以自己的名义提起诉讼，取得赔偿后再返还给当事人，诉讼代理律师不允许收取任何报酬。除了该组织之外，台湾地区还有其他全区性、地方性和专业性的消费者组织。在我国，除消协之外，依法设立各种民间的消费者组织，将会大大促进消费者保护运动的发展，更好地保护消费者。例如，许多国家都设置了专门的消费者金融保护机构，鉴于其牵扯到深刻的政策反思和巨大的利益安排，我国应当专门设立金融消费者协会，以保护好金融消费者的合法权益。

5.巩固消费者保护既有网络建设，加强科研、评价和信息共享功能。应当借鉴各国配置各种消费者保护的力量，综合推进消费者权益保护的做法，整合我国现有保护消费者的资源，形成合力，保护消费者。应当借助既有的12315行政执法平台体系和“消费者维权服务站”建设体系，⑱参见2011年5月国家工商总局《关于进一步加强12315“五进”规范化建设的意见》。充分履行消费者咨询和教育功能。将维权服务站作为解决消费者争议的前哨。服务站应积极与其他相关政府部门沟通，向其征询有关消费者保护信息，并提供相关建议。必要时，服务站得提请所属工商行政部门驻地消费者保护官予以协调。服务站应加强与消费者协会的工作联系，明确后者在对商业和服务进行比较试验和调查评估方面的权力。应继续加大消费者保护信息平台的建设，努力实现信息透明和共享。

消费者决策和信息分享应具有坚实的科学基础，为此，应重视消费者科研的组织和投入工作。筹建专业的消费者研究团队，组建专家智库，探索多层次的咨询报告和评估体系，在消费者行政和科研间建立持续、有效的常态联系机制，保障消费者行政的科学性和适时性。