长江江港堤规范化管护的实践与思考

2013-04-17顺钱彬尹国欣

江苏水利 2013年12期

周顺钱彬尹国欣

（1.江阴市排灌管理所，江苏无锡 214431；2.江阴市江港堤闸管理处，江苏无锡 214431）

地处长江下游南岸的江阴市古有“江尾海头”之称，沿江地势低洼，洪涝危害明显。堤防作为最古老最为基本的防洪工程措施在江阴一贯深受重视，自清雍正年间始筑至今，经过200多年的持续建设，尤其是新中国成立以来的5次大规模加固，沿江已形成人工堤防52.49 km，并与3.75 km的黄山、长山等山丘高岗构建了一道完整的挡潮防洪线，西起老桃花港与常州相接，东至长山中部的陆家村和苏州为邻。江阴市江港堤闸管理处（以下简称“管理处”）自1973年成立起，就一贯秉承为民服务理念，扎实搞好长江河道工程的建设管护，积极配合无锡（江阴段）江港堤达标建设（1998-2000）；自 2001年起，积极推行国有堤防管养分离，努力加强对企业自建堤防的日常监督。目前，长江江阴段江港堤挡潮抗洪能力明显加强，河道堤防运行持续多年安全无事故，为江阴奠定区域经济领先地位作出了应有的贡献。

1 长江江阴段江港堤规范化管护的工作实践

管理处以2004年江苏省全面推行水利工程管理等级考核为契机，全面实施国有堤防管养分离，近年来更是着力推进规范化管护，在不断强化国有堤防管护的同时，切实加强对企业自建堤防的日常监督，江港堤管护成效明显，主要表现在：

1.1 管护网络日臻完善

2009年3月，管理处对自2001年以来形成的堤防管养体系进行了重大改组，着力推进管理专门化、养护专业化，明确规定：国有堤防的管护业务归口工管科，分管所长协助抓；企业自建堤防的管护监督，由水政科具体负责，沿江各所跟踪配合。针对国有堤防个人分段养护存在一定弊端，管理处积极导入公司化养护模式，于2011年3月开始实施合同管理，强调条块结合。而对企业自行管护执行不足问题，管理处则强化责任人的资格审核，实施定期监督检查。全市江港堤防形成了“管理全覆盖、养护分区域、标准齐统一，监督促保障”的新局面。

1.2 管护能力不断提升

管理处始终关注江港堤管理队伍建设，积极选派员工参加上级举办的各种堤闸管理技术交流、培训及白蚁防治、水政执法等专项学习，定期组织堤防管理、水政执法、机电维护等专业培训，认真开展以“一月一试题，一季一实践，一年一竞赛”为主要形式的全员岗位技能培训。管理处还十分重视对企业自建堤防管护的指导培训，不仅及时提高江港堤规范化管护标准，而且每年都要求相关企业派员参加管理处统一组织的理论及实务培训。通过学习培训，既加强了企业间的交流、沟通，又使其专业管护能力得到了不断提升。

1.3 专项资金基本落实

管理处属自收自支性质的财政预算外水管单位，虽然管理人员经费都能得到有效保障，但在相当长一段时间内，由于堤防养护编外用工等问题的存在，使得专项经费来源始终未能得到江阴财政部门的肯定。目前，在上级主管局的强力支持下，专项经费已基本得到解决。每年9月份，管理处都会将下一年度养护经费列入预算按期上报市财政，促使市财政按月拨发。同时，管理处还积极争取省厅及无锡市局下达的流域性河道堤防的养护补助资金，竭力增加专项经费总量。仅2012年度，管理处直接用于堤防养护的经费已达34万元多。管理处严格养护资金管理，做到专款专用，帐目明确，操作规范。对于企业建设占用段堤防的养护，管理处及时提出相关指标，积极建议相关企业将其纳入原有内部绿化管护队体系，一方面可减少专门机构，降低运行成本；另一方面也便于操作，容易接受，促使企业段的养护经费基本得到落实，为保障堤防管护工作的正常开展打下了良好基础。

1.4 规章制度不断完善

管理处不仅相继制定了《江港堤日常巡查管理制度》、《江港堤巡查组工作职责》、《堤防养护检查考核细则》等规章制度，完善了科所长效管理考核相关赋分细则，还建立了岗位目标责任及考核办法，对堤防管理条线、基层所、堤防养护责任人实行岗位考核。管理处严格内部管理，认真按照规定要求开展检查考核，将员工岗位考核得分与实得奖金挂钩，较好地促进堤防管理人员增强了工作责任心。对于养护公司履约情况的考核，管理处也从不放松，2011年第2季度利港江堤平台景观绿化因故未能搞好，对相应承包金坚决扣除，有效强化了养护企业的合同意识。对企业自建段堤防的管护，管理处积极树立样板示范段，正面引导，对部分企业管护工作中存在的不足，及时指出并发函责令限期整改。

1.5 综合管理积极实施

管理处针对江港堤开敞式管护的特点，紧紧依靠上级主管局，充分利用市防汛指挥部的影响力，主动密切与地方镇村、沿江相关企业及当地村民的联系，积极实施综合管理，确保了堤防工程安全运行。一是防患于未然，以“世界水日”、“中国水周”为载体，广泛开展水法规宣传，全面增强市民的江港堤保护意识。二是督促整改，对检查中发现的属于地方管理的涵洞、排涝站、山丘段存在的问题以及企业建设段中的防洪设施损坏等，及时通过碰头会或以书面图文的形式告知，并对后续情况进行跟踪反馈。三是落实措施，对堤坡裂缝、路面坑洼等小的损坏，及时维修；对一些损坏较大无法立即修复的，加强检查观测，专人负责，切实落实度汛措施。

2 当前江港堤管护工作中存在的主要不足

当前，长江江阴段的江港堤管护工作仍有较大不足，主要表现在：

2.1 沿江开发过程一定程度影响了江港堤的有效管护

由于近百年来河势基本稳定，水源量丰质优，自上世纪70年代初起，长江江阴段即有涉河建设项目陆续进驻，随着沿江开发的不断深入，包括挪威奥德费尔公司等中外大型企业在内，纷纷在沿江抢滩设园造码头、建取水口。截至2012年12月底，35 km长江岸线范围内较大项目已达92项，建成万吨级以上泊位45个，日取长江原水200万m3，实际占用长江岸线19.43 km、水域滩地10.63 km2。涉河开发建设导致大型载重汽车频繁借道堤顶公路，不仅给防浪墙、路面及管护设施等造成持续损害，而且由于诸多因素的制约，受损工程的修理维护有时无法得到及时实施，某些堤段甚至通过修理也无法恢复工程原有标准，必须拆旧重建。尽管管理处也采取了收缴维修保证金、签订临时使用协议、加强现场监督等措施，但未能完全达到预期效果。同时，沿江涉河占用获利丰厚的示范效应，也激发了小型涉河项目违章建设占用情况的发生，而受制于早期项目的历史原因以及当前现场制止手段的不足，将不合法项目全部清除仍需时日。沿江开发在促进经济发展的同时，也给堤防有效管护带来了一些不利影响。

2.2 养护资金的限制和公司专业性的不足部分制约了江港堤的管护

虽然管理处堤防养护经费来源已得到保证，但足额保证至今还未能完全落实，主要原因是由于以前养护区域小、标准低、人工费用少，使堤防养护经费测算基数较小，而随着财政体制的改革，政府预算监管部门对单位年度预算核定时，往往将养护经费与其它项目合并打包，并在参照前几年数据的基础上进行打折处理。这就从根本上造成了堤防养护经费的不足，再加上物价上涨、养护内容增多等其它情况，其实际费用缺口扩大问题愈加明显，导致的直接后果是高水平的养护公司不愿竞标，中标公司则因价格太低的问题事实上对养护标准执行有所怠慢，非治蚁达标段药物除草、雨淋沟修补不及时等情况时有发生。此外，由于承包公司是刚涉足江港堤防养护行业，其水利针对性明显不足，对开展白蚁防治所实施的除草、投药、检查，专业性较差，时机把握不准，一定程度上也影响了江港堤管护水平。

2.3 企业自建堤防及高岗丘陵屏障段是堤防管护环节中最薄弱部分

随着沿江开发项目的持续积聚，企业自建堤防的长度也在不断增加，至2012年底，全市累计长度已达16.87 km，分属于江阴兴澄钢铁有限公司等16家企业。虽然这些堤防均已列入长江江阴段的防洪堤范围，但由于经费或其它方面的原因，目前依然存在着局部不达标的情况。同时，或是因对水法规了解不深，或是因为其部门主管业务不熟、人员更换频繁等，某些企业对河道堤防的管理维护工作不到位，管护水平普遍较低。此外，东区沿江高岗丘陵的无序开采已削弱了天然屏障的防洪作用，目前肖山、乌龟山已夷为平地，长山中部及东部张家港交界处已形成宽大豁口，人为增添了防洪安全隐患。

3 确保工程长期运行安全和综合效益充分发挥的改进措施

当今水利改革发展的总趋势和江阴市“十二五”水利规划都对长江河道工程的管护提出了新的要求，作为基层工管单位的管理处必须认清当前形势，积极探索，努力实施，进一步提升江港堤的规范化管护水平，确保长江防洪工程运行安全和综合效益充分发挥，重点应做好以下工作：

3.1 切实做好工管基础工作

管理处要继续加强对江港堤的岁修、维修力度，及时消除险工隐患，对一些暂时无法处理的问题，要落实跟踪应急措施。要不断修改完善堤防管护标准及相关规章制度，加强监督考核，切实做好白蚁防治、江港堤巡查及护绿、清杂、理沟等日常维护工作。要强化对养护公司的专业培训和考核，严格合同管理，确保养护质量。要继续推进精细化管护模式，充分利用ISO9001质量体系优势，规范过程控制，真正做到江港堤管护工作程序正确，措施落实，扎实有效。

3.2 着力提升工程防洪能力

管理处要以江阴市委、市政府率先实现水利现代化实施目标任务（2011-2013）为契机，积极呼吁建立以县级财政投入为主体、上级补助和社会投入为辅的投入机制。各级政府要充分考虑企业自建段堤防所承担的部分社会防洪职能，建立民办公助机制，实施以奖代补措施，促进企业加大资金投入。水行政主管部门要按100年一遇的标准全面完成52.43 km长江堤防的加固工程及沿江6座防洪节制闸的拆建更新，要结合江阴滨江花园城市建设突出运河区域段4 km堤防的达标，重点消除部分企业自建段堤防单薄低标隐患，切实解决长山中部防洪豁口问题，实现江港堤防洪能力的再次提升，为高水平管护打下坚实基础。

3.3 不断完善管理服务体系

管理处要紧紧依靠上级主管部门，进一步推进水管体制改革，严格按照分类定性，切实建立堤防工程管理公益性政府保障体制，促使财政部门尽早将堤防养护经费按水利部颁布标准全额列入财政预算并足额支付；要不断健全堤防工程建设维修程序，加强检查监督和审计稽查，着力提高工程投资效益；要用市场化手段进一步推进管养分离，促使工程维修养护更加专业化、集约化。作为江港堤专职管理单位，管理处还要进一步加强管理服务体系建设，优化系统内部职能分工，强化科、所条线协作，确保国有堤防管理专业高效。与此同时，管理处要充分利用自身技术优势，积极开展对沿江自建堤防企业的业务培训和指导，有序引导企业推行标准化管护，真正实现江港堤规范化管护的无缝覆盖。

3.4 重点消除管护环节中薄弱因素

水行政主管部门应切实加强对企业自建堤防工程管理的监督检查，积极推动水利工程管理条例的修改，及时添加企业自建堤防管理的具体要求及强制企业履行水利工程管理义务的条款，并从法律法规上进一步明确。同时，要尽早出台《企业涉河占用段堤防工程规范化管理细则》及奖惩考核办法，促使企业认真履行堤防工程的管理、维修和养护职能。河道管理单位应充分发挥自身优势，切实帮助企业有效提高河道堤防工程管理水平，可适时举办各类专业培训班，对企业自建堤防管护进行业务指导，组织涉河占用企业定期开展河道堤防专项检查，举行管护实绩评比，奖优罚劣，继续深化企业利用专职绿化队伍兼职堤防定期养护，全力支持企业实施堤防工程除险加固的对外承包。河道管理单位也可另谋思路，主动寻求政府有关部门的强力支持，积极尝试通过新老堤防土地置换、企业委托等形式，将企业自建堤防段纳入整个管理体系，实现长江河道堤防工程管理水平整体提升。

3.5 切实做好涉河建设监督管理

管理处要进一步加强水政监察工作，要加大对水法规的宣传力度，通过举案说法等专项宣传活动以及对沿江企业、地方镇村的定向宣传，不断提升全民防洪工程保护意识。要进一步深化管理处内部岗位目标管理，严格执行水政日常巡查执法制度，及时发现和处置水事违章违规行为。要努力探索水政执法新的方式方法，积极借助各方力量，加大对违章违规行为的现场制止力度，最大限度降低非法建设对河道堤防工程的不利影响。管理处要积极配合水行政主管部门，按照城市总体规划及防洪规划、港口规划等，结合园区建设，有计划分步清理整顿沿江小型非规范占用项目，提升、改造低碳可持续发展项目，充分发挥长江优质岸线资源，服务经济社会和谐发展。要继续加强对涉河在建项目的监督管理，会同局工管等相关部门，从事前、事中、事后三个层次强化流程控制，特别是要完善对江港堤相关工程设施的保护措施，狠抓落实，及时维护。