农村土地整治项目监管绩效评估研究——以四川省为例

孟展，黄河清，刘建生，文博

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京　210095；2.江苏省地产发展中心，江苏南京　210024; 3.江苏省国土资源信息中心，江苏南京　210024）

农村土地整治项目监管绩效评估研究——以四川省为例

孟展1,2，黄河清3，刘建生1，文博1

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；2.江苏省地产发展中心，江苏南京210024; 3.江苏省国土资源信息中心，江苏南京210024）

摘要:随着我国土地整治工作的不断推进与深入，作为项目质量的考核——土地整治监管绩效评估就显得尤为重要，但是由于目前土地整治监管制度尚存在不完善之处，在实践过程中还存在一定问题，为了提高土地整治监管质量，本文以四川省15个土地整治项目为例，从投入—过程—结果三个维度建立了监管绩效考核指标体系，分析了四川省土地整治的现状、问题以及提出了相应的改进措施。

关键词：土地整治；监管机制；绩效评价

1　引言

农用土地是社会经济发展的重要生产要素，在2009年中国的人均耕地面积仅为0.1hm2约占世界人均耕地面积的28%，我国人多地少的局面决定了土地保护与整治的重要性。

与此同时，耕地保护与粮食安全的农村的土地整治项目是在土地资源供需失衡、耕地资源严峻化以及国家粮食安全问题突出的背景下提出的一个创新之举[1]，成为中国在新时期下转变土地利用方式、调整土地利用结构和改善土地利用关系的基本途径[2]。经过数载的发展，土地整治各类专项资金已达上千亿人民币，土地整治工作进入了管理模式和方法水平的提升阶段[3]，已经形成了集法律支撑、规划引导、资金保障、机构推动四项机制联动的工作格局。但由于农村土地整治项目涉及行业广泛，包括农业、国土、水利、交通等多方面专业知识，资金投入大且建设范围广泛，相应的政策措施建设有待完善，土地整治项目开展的过程中由于信息不对称以及外部性的存在导致项目质量存在隐患。政府监管就是对安全隐患的有力回应，可以修正市场机制下的不良结果[4]。

监管即是指相对独立且有法律地位的机构，对被监管对象一定范围内的经济活动采取经济、法律、行政等手段的管理和监督[5]。我国的土地整治最早是从1997年开始，对土地整治项目的监管也是随着实践的不断推进而深入，从2001至2005年间，土地整治项目完成了由国土资源部作为承担中心，向省级整理中心过渡，再向市、县级转变的模式，工作重心也逐渐向土地整治项目的管理转移。国土资源部在2005年下发了《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，通知中明确了项目竣工验收权将下放至省级部门。2010年国土资源部在部署年度工作时强调要积极参与国发47号文件内容，增强农村土地整治专项检查工作，要全面完成各类土地整治规划修编任务，加大对土地整治示范工程和重大工程活动的监管。土地整治监管活动已得到政府和学界的认同，但是目前对于土地整治的监管缺乏一套较为客观、准确、全面的评估体系，监管部门对于土地整治的工作主要靠经验摸索，所以在借鉴发达国家的基础上，建立一套行之有效的监管绩效评价体系，不仅可以为公众判断政府土地整治水平提供指标，同时也为监管部门改进土地治理项目提供客观依据。因此，本文基于对已实施的部分土地整治项目监管进行绩效评价，以期能够完善土地整治监管体系，提高项目的监管以及管理水平。

2　四川省土地整治项目及监管概况

四川是传统的农业省份，土地总面积为48.5万km2，占全国总面积5.1%，位居全国第五位，人口与土地资源之间的矛盾较为突出，耕地面积为662.4万hm2，仅为总面积的13.7%。四川省人均耕地面积为0.08hm2，是全国水平的72.3%、世界水平的35%。四川地貌类型以高原和多山为特色，包含平原、高原、山地、丘陵等在内的地貌类型，四川省八个一级利用类型的土地资源如下表1所示。

表1　四川省土地资源利用统计表

另外，四川省的耕地后备面积也较为匮乏，根据学者实地调查显示，四川省未利用的土地面积约为600万hm2，占总面积的12.3%[6]，其中可开发的耕地仅有24万hm2，未利用土地主要分布在甘孜、凉山、阿坝三个地区，加上四川省其他可供开发的滩涂、平原、废弃地等新增耕地共计130.78万hm2，还有可以通过复垦增加的耕地大约有28.41万 hm2，通过农村住宅土地和农地整治可以新增耕地面积为42.93万hm2。四川省农发办于2011年完成了土地整治项目增量资金的批复工作，整治项目覆盖范围为全省11个市（州）以及15个县（市、区），计划建设高标准农田12.07万亩，治理小流域1.8万亩，共计投资达1.7亿元。

2009年四川省实施的土地整治项目如表2所示。

表2　　2009年四川省实施的土地整治重大项目

从整体上而言，目前中国已经迈入以工促农、以城带乡的统筹发展阶段，处于加速改造传统农业、发展中国现代特色农业的关键时刻。要实现城镇化的就要走城乡统筹的可持续发展道路，土地整治就是实现这个目标的良好途径。土地整治的绩效需要监管部门来保障和监督，监管绩效反映的是土地整治是否取得理想效益和结果，综上所述，土地整治的监管绩效评价就是对土地整治项目实施效益进行全面和系统的评估，用以检测监管绩效状态。四川省根据土地资源现状对重新全面升级了农村土地整治监测监管系统，分土地整治、中央支持重大以及中央支持示范建设三类项目，监管范围包括计划与预算下达阶段、实施阶段与验收阶段全过程，土地整治监管流程如下图1所示。

图1　土地整治监管流程图

3　土地整治监管绩效评价指标体系构建思路

监管测评指标体系可以为系统优化奠定基础，作为投资者决策的依据。目前我国政府监管绩效评价体系还处于发展阶段，在理论方面的研究还有待深入，监管方面的评估指标大多分散于政府绩效评估体系中，目前还未有专门针对土地整治监管绩效评估指标体系研究成果。部分学者对土地整治绩效评价的指标科学性较强，对于实践工作具有一定的指导意义如王炜[7]（2005）、严金明[8]（2005）、李岩[9]（2006）等学者将评价划分为传统的经济、社会、生态三个效益维度，根据具体研究需要，也有学者覃事娅[10]（2007）加入技术、景观等维度。在实际工作中，专门对监管部门的绩效评价体系并不多，监管部门作为政府职能部门的组成部分，对其的评价已渗透至政府整体的评估中，在我国举行的政府绩效评价活动中，都将公民评议、公民满意度调查等纳入体系中，但由于指标针对性不强、客观性不够，对实际工作缺乏真正的指导意义。在土地整治项目中监管工作中，监管指标体系的构建起着重要作用，监管指标体系决定着整个土地整治项目的完成质量以及科学程度，引导着土地整治监管的方向。因而，构建科学合理的土地整治项目监管指标体系是推动土地整治工作顺利开展的保障。土地整治项目监管指标体系的构建应该坚持以科学发展观为指导，在借鉴国外发达国家先进经验的基础上，改造现有监管绩效评价指标体系的适用性和可行性，立足于土地整治过程监管的改进，采用自顶向下和自下向顶相结合、定性指标与定量指标相结合、正负指标相结合的评价指标体系。

指标建立的指导思想包括：（一）坚持科学发展观为指导，开展土地监管绩效评价首先要处理好土地整治项目资金的落实情况，在指标体系的构建过程中，要将资金使用情况与土地资源整治现状相关联；（二）将定量指标与定性指标相结合，在检索现有文献的过程中发现，企业绩效评价过程中平衡计分法备受推崇，也有许多学者建议要借鉴平衡计分法评估企业管理绩效，但在实际操作中却发现此评价体系过分强调定量数据，缺乏评价者的主观意愿，在构建定性指标时可以采取典型案例、行业标准等方式进行锚定法来评价，在监管指标的选取方面，还要注意尽量避免指标需要不断细化的问题，因为过于繁琐的指标数值会导致数据无法采集，对测算结果造成不合理的影响；（三）结果指标与过程指标相结合，土地整治项目的结果指标可以用于考核政府工作阶段或者承担监管项目的绩效，对带有特殊性质的土地整治项目，没有特定的工作模式和工作程序，因此，土地整治项目监管评估也就主要看中结果指标，各项整治指标的达标率就成为衡量项目实施的重心；（四）客观指标与主观指标相结合，土地整治监管绩效评估指标离不开客观指标，资料易于收集和测量、数据直观、公平公正的特点成为其突出的优点，但是客观指标往往突出了“政府本位”的测量方式，忽视了公众对于土地整治项目的评价，容易导致政府评估与公众评价相矛盾的现象，而“公众本位”的指标体系就可以有效避免此类现象，将客观指标与主观指标相结合的方式，既能有效、客观的评价政府绩效，又能反映公众对土地整理项目的满意度。公众满意度指标可以充分反映政府服务对象以及相关利益群体的需求，能有效克服政府绩效评估的公开度不够，社会监督指标缺失的弊端。

根据我国土地整治监管研究和实践现状，选择和筛选指标采取以下程序和方法，一是以政府监管评估理论为指导，客观描述土地监管现状，通过调查收集资料，以求客观准确的描述土地整治现状，发现问题的根源，为政策制定提供依据。根据文献搜集与政府访谈，我们发现政府监管运行过程分为资源投入、运作管理与结果验收三个环节的路径，这三个环节也构成了政府监管绩效的三个维度，指标可以分为客观与主观的结合，客观指标主要涉及监管绩效的影响因素、绩效评估目标分解，监管绩效指标的筛选、监管指标权重的确定等。主观指标即公众的满意度以客户行为理论为基础，将公众满意度作为监管考核的一个重要指标。为了体现指标的代表性、综合性、系统性，从投入——过程——产出环节建立土地整治监管绩效评价指标体系，该体系由目标层（M）、准则层（B）、指标层（C）三个部分组成。本文将指标的评价标准划分为较好、一般、较差三个等级。

4　土地整治监管绩效评价指标体系构建与测算

由于在土地整治监管绩效的评价中部分指标具有模糊性与复杂性，仅靠数学模型获取指标权重的方式有一定难度，依靠专家评判结论过于主观，所以本文选取AH P（Analytic Hierarchy P rocess）即层析分析法确定指标权重。在梳理与总结学者研究中使用的指标体系的优缺点之后，从上述三个维度设计17项指标，并设计调查问卷，请选定的土地资源管理方面的50位调查对象（专家）对指标进行客观分析后给出重要性判断，共计收回问卷44份，剔除6份不符合要求的问卷，有效问卷为38份，将数据录入S P SS中进行统计分析，较好、一般、较差三个等级分别对应5、3、1的分值，进而根据建立的数学模型计算出每一维度指标的重要性，从而得出土地整治项目监管指标体系整体权重分布。

表3　土地整治监管绩效评价指标体系

根据录入的数据进行统计分析，通过标准差来判断调查结果的离散程度，本文采用T检验来测评各个指标的分布情况，数据样本的检测结果如下所示。

表4　 one-sample statistics

如表4数据显示，样本均值为3.5143，标准差为0.2934，95%置信区间内的对应的临界值是0.799>0.05，即表示通过了检验。将四川省土地整理项目数据带入指标体系中，通过指标测算可得四川省土地整治项目较好的占58%，一般占36%，较差占6%，按照最大隶属的原则，四川省土地整治项目的综合评判为较好，此评价结果与专家、项目承接单位、管理机构的意见基本一致，与项目区实施的情况也相吻合。

5　结论与建议

本文旨在立足于四川省土地整治项目实施的现状基础上建立一套全面、科学、系统的评价指标体系，为新时期四川省开展土地整治项目提供依据和工作借鉴。通过研究分析，得出的主要结论如下：第一，土地资源整治项目的监管绩效评估需要很强的技术性、综合性以及系统性，有助于认识土地资源整治的社会意义，土地整治监管绩效评价体系有助于以后更加科学的评价土地整治效果，对实践工作有较强的指导作用；第二，土地整治监管绩效评价体系采用定量定性研究相结合的方法，从投入—过程—结果三个完整的维度进行深入分析和研究，在进行绩效测评时应该对数据进行实地调查进行获取，保证数据的准确性与真实性；第三，土地整治监管绩效评价体系涉及的考评内容十分广泛，且在不同项目地考察内容和侧重点也有所区别，所以本文严格筛选了土地整治监管绩效评价指标，但是在不同时间段不同地点所确定的指标权重、指标值都应该具体分析，应该针对项目地的实际情况选择合适的评价指标，从而才能保证测评的准确度；第四，本文建立的监管评测指标在应用于四川省土地整治项目时，可以看出指标体系涵盖土地整治的各项内容，因此指标体系具有一定的合理性，利用AH P和专家咨询法，科学得出各个指标的对应权重，在实际案例的评价中，体现了计算简便、涵义清晰的优点，评价结果对土地整治项目的监管具有一定的借鉴价值。

针对本文的评价结果以及目前土地整治监管现状，提出以下建议：第一，构建政府领导下的部门协作、多方参与的联动机制，在各级政府中抽调相关人员组建土地整治领导小组，政府机构担任组长，国土资源部、发改委牵头，财政、农业、建设、水利、监察等部门为成员，分别负责土地整治项目规划、财政预算与拨付、资料审批等，国土资源部为工作总体指挥，负责项目的调度与统筹安排，在实际操作中也要充分激发乡镇以及农村群众的积极性，在项目的初期论证中要吸取政府、专家、群众的有益意见；第二，发展人才培养机制，首先要建立人才培养机制，因为土地整治项目工程涉及面非常广泛，技术性要求高，在实施过程中需要专业人士进行管理，在实际土地整治项目操作过程中，各级管理机构的职责定位较为模糊，办公人员流动性强，专业素质分布分散，造成项目要求与管理人员素质不相匹配的现象，因此在构建土地整治专业人员队伍上，一定要加大专业人员的储备与管理，土地整治是农村建设发展的平台，构建人才交流机制是农村建设发展的有效途径，在才人培养机制的构建方面应该选择建立能促进互相交流、调整迅速的发展格局；第三，完善土地整治的监管机制，首先要建立完善的信息报告制度，应该结合国土资源部的信息系统，构建省、市、县三级联动的土地整治项目信息系统，从而实现土地整治项目管理信息的共享、完备和规范性。有利于各级国土资源部门及时掌握项目完成情况，其次，要建立重大项目的年审以及国土资源部、财政、审计部门的抽查制度；第四，要加强土地整治项目的审核机制，包括审核项目的合法合规性、项目真实性，还要审核项目实施的项目法人、工程招标制度、工程合同制度、工程监理制度等，项目的资金预算、拨付情况等，财政部门就要根据项目的进展拨付相应的资金，在项目验收制度上要改变以往由项目承接单位委托其他审计机构或者中介公司对土地整治项目进行审核决算的制度，建立由国土资源部与财政部审计的制度。

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责任编辑：张隆辉

中图分类号：F320.2

文献标识码:A

文章编号：1672-2094（2013）04-0018-06

收稿日期:2013-06-15

作者简介：孟展（1978-），男，江苏盐城人，南京农业大学公共管理学院博士研究生，土地工程师，主要研究方向为土地资源持续利用。

The Performance Evaluation on Rural Land Integrated Consolidation Project

MENG Zhan1,2,HUANG He qing3,LIU Jiansheng1,WEN Bo1
(1.Col legeof P ubl ic Administ ration,Nanj ing Agricul tural University,Nanj ing210095;2.J iangsu R eal Estate D evelopment Center,Nanj ing210024;3.J iangsu L and R esource Information Center 210024)

Abstract:As project q ual ity assessment advancing,the land regulation supervision per formance evaluation is par ticular ly important.B ut the supervision systemis sti l l in the exploratory stage, and alsoexists someproblems in the process of practice.T heauthor was taking S ichuan P rovince15 pilot project of land consol idation projects as an example,combiningwith actual situation,evaluating the land consol idationproject f romtheproject inputs,project implementation,project resul ts, to providemethods for the per formance evaluationof land consol idation project.T he paper analyzes current situationand problems of land reclamation,andputs forward some suggestions to improve land reclamationplanning.

KeyWords:L and R eclamation P lanning;S upervision M echanism;P er formance Evaluation