试析美国政府机构加强知识产权执法的态势与原因

文 / 赵梅生 / 国家知识产权局管理司执法管理处

试析美国政府机构加强知识产权执法的态势与原因

文 / 赵梅生 / 国家知识产权局管理司执法管理处

一、美国政府机构知识产权执法呈加强态势

美国自实施知识产权制度以来，建立并不断完善知识产权执法机制。在完善司法保护的同时，政府机构在知识产权执法保护中的作用日益凸显。自二十世纪三十年代以来，根据关税法337条，美国国际贸易委员会可以对侵犯知识产权的行为进行调查（简称“337调查”），并做出扣押知识产权侵权货物的决定，由海关负责执行。对于商标侵权货物、著作权侵权货物，海关也可以作出查扣的决定，但对专利侵权货物，海关必须根据国际贸易委员会的决定来采取扣押措施。美国联邦调查局等政府机构也可以依法依职责对侵犯知识产权行为进行调查。

二十世纪七十年代，为取得与日本等主要贸易伙伴国的贸易平衡，美国对外贸易法301条授权美国政府部门针对不能有效保护美国授予的知识产权的国家或地区，可以提出贸易制裁措施。

二十世纪八十年代初，里根政府主张全面加强知识产权保护，一方面，加大行政机构与法院的知识产权执法力度，相对弱化反垄断法执行力度；另一方面，倡导政府投入产生的专利权一般情况下归属研究机构与企业。这些措施促进了美国高新技术的产业化，对硅谷的发展与繁荣产生了重要作用。

二十世纪九十年代，克林顿政府进一步加强知识产权的行政执法，推进建立知识产权执法协作机制，其关于成立美国国家知识产权执法协调委员会的法案于2000年在国会通过。这一委员会自2000年开始运行。它的成员包括美国专利商标局、国土安全部、国务院、海关总署、（司法部）联邦调查局、商务部等部门。

布什政府八年执政期间不断加强美国国家知识产权执法协调委员会的职责，该委员会在统筹国内国际知识产权执法中的作用日益加强，活动日趋频繁，并按年度向国会和总统提交报告。在此期间，为进一步加强政府部门的知识产权执法力度，完善知识产权执法协作，布什政府在其执政的最后一年，将知识产权执法法案提交国会审议。

2008年，美国知识产权执法法在国会获得通过。奥巴马政府的知识产权执法力度不断加大。《美国知识产权执法法》就美国政府机构如何加强知识产权执法给予规范，并从财政支持方面提供了相应保障，为政府行政部门近几年持续加强知识产权执法提供了有力支持与充分依据。

二、美国有关政府机构在知识产权执法中的作用

美国政府涉及知识产权执法的机构众多，现根据已公开的资料，依其具体职责作用作一简略分析。

国家知识产权协作中心——其工作职责着眼于制止威胁到美国经济、公共健康、安全以及竞争力的知识产权违法行为，采取跨部门联合行动，其职责涉及到移民、海关边境保护、联邦调查、邮政检查、食品药品管理、商务、专利商标等多个领域和部门。该中心对于涉及公共卫生和安全，反倾销／反补贴税等领域的知识产权侵权可进行优先调查。

知识产权执法委员会办公室——其工作职责是确保美国产品供应链安全，杜绝侵权产品出现在其中；对于网上购物可能出现的侵权行为，通过信用卡公司等支付环节加以控制。

海关边境保护局——其工作职责是防止侵犯商标、商业名称、版权以及专利权的产品进口，对侵权产品可以禁止入境、查封、扣押、没收或者销毁，执行国际贸易委员会基于337调查作出的进口禁令。

司法部知识产权处——其工作职责是与移民局、海关、邮政检查等机构进行合作，对通过网络进行的知识产权侵权行为进行管辖（不通过网络则不在其管辖范围之内）。对于达到一定数量的侵权，例如复制具有著作权的作品十份以上的，不必证明其经济利益目的即可追究。对于故意侵权，例如电影偷拍，无需证明其商业目的，亦无数量要求，即可以立即查处。

国际贸易委员会——337条款授权国际贸易委员会对于涉及美国进口的不公平竞争行为进行调查和救济。在人员构成上，国际贸易委员会共有六名委员，由两党均分，以避免该委员会成为政党性机构。

提出337调查的主要条件包括：

一是被控告货物为进口或者进口后销售。针对侵权产品实际的进口或销售即可提出，而不考虑数量（例如展会样品亦可）。有销售合同并预期进口的，或者美国产品出口后重复进口的，也可以适用。

二是进口货物涉及知识产权或者其他不正当行为的不公平贸易行为。涉及知识产权的不公平贸易行为包括侵犯美国专利、注册商标和版权等行为，其他不正当行为包括侵犯普通法商标权、盗用商业秘密、错误广告等行为。

三是请求人已建立或者正在建立国内产业。这一产业要求是着眼于在美国境内的活动，包括投资于机器设备、雇佣劳动力等，而非当事方的国籍，因此本条款并非只面向美国企业，外国主体也可以提起调查。

全体当事人均可在证据开示阶段提供事实、提交书面证据以及证人和专家口头证据，并就法律和事实问题进行简述，在听证程序中进行质证。被告有权抗辩，但不得反诉。国际贸易委员会官员主持证据开示与听证，在相关事实得到明确后，作出是否违反337条款的初步决定和建议。对于该决定，委员会可以全部或者部分接受、重估或者推翻。对于委员会决定不服的，可以向总统申诉，请求总统否定委员会的决定；总统如在60天内不回复，视为同意委员会的决定；总统仅从政策角度来审核337调查决定。

337调查涉及的国家目前已有三十多个，既包括英国、法国、德国、瑞士、加拿大、日本等发达国家，也包括中国、印度、巴基斯坦等发展中国家。调查的提出者约有三分之一来自美国以外。

337调查的一大特点是不得反诉，这就大大突出了行政执法的特点与效率，主要的救济手段是进口禁令而非金钱赔偿。由于费用高、解决快，337调查多由大公司提起。费用高的原因主要在于当事方要自己承担取证费用。

三、337条款适用分析

美国关税法第337条款于1929年出台。当时，正是美国和各工业国家经济大萧条之时，所以，从其立法的初衷看，确实立足于保护在美产业，主要针对美国当时的西欧主要贸易伙伴国的企业。近年来，作为对美出口第一大国，我国企业面临的337调查在增加。从337条款的具体适用看，一方面，美国国际贸易委员会不能主动发起调查，它必须应某一知识产权权利人的请求来展开调查，这个权利人可以是美国公司，也可以是中国公司，或其他国家的公司。另一方面，根据美国有关法律要求，337调查中须聘请美国律师，并在美国取证，这种立法行为更有利于在美国建立产业的公司。同时，对照WTO-Trips，337条款的属性是一种海关边境保护措施，按照Trips规则，各国海关可以依照国内法保护知识产权，包括禁止侵权货物进出口的决定权与采取措施权，但美国却将专利权海关保护措施的决定权给予了美国国际贸易委员会，给海关留下的只有制止专利侵权货物进口的执行权（海关对商标侵权、版权侵权货物具有禁止进口的决定权，这也是337调查中专利案件较商标、版权案件多的主要原因），这一条款与Trips规则的精神相比，和大多数国家的国内法相比，就使海关专利权保护程序复杂化，并提高了当事人的法律服务成本。

我国公司如欲在美建立产业，或欲与在美公司开展贸易，应在美申请专利，学会及时提起337调查请求，必要时，需深入分析对比337条款的合理性及其与多边国际协定的一致性，适时提出有理有利有据的交涉；再者，还可以研究借鉴337调查程序中，被控侵权者不得反诉的做法，以提高我国知识产权行政执法的效率，充分发挥行政执法的优势。

四、美国政府机构不断加强知识产权执法的主要原因

前几年，美国通过了《知识产权执法法》，其宗旨就是支持美国政府部门加大知识产权行政执法力度，美国国际贸易委员会及有关行政部门的知识产权执法均在加强。其模式不同于其他国家，正如各国司法模式各异是同样道理，这由国情所定。这表明，美国作为一个创新大国，仅仅依靠不告不理的民事审理方式来保护知识产权都是远远不够的，知识产权行政执法从长远来看将不断强化，主要原因如下。

一是信息技术的发展改变了生产方式，知识产权市场寿命周期缩短，知识产权信息扩散更快更广，知识产权侵权的内容与方式也随之改变，侵权产品成本更低、扩散更快更广，也更难发现，知识产权权利人仅靠法院不告不理的机制保护其知识产权根本不可能，政府部门执法的主动性、广泛性、协作性则有利于在新的生产方式条件下实现有效的知识产权保护，这是知识产权权利人和企业的要求，也是不少学者的呼吁。许多美国法学研究期刊与哈佛大学商业评论及有关智库的公开期刊，自上世纪九十年代中期以来就开始发表著名专家的研究文章，主张美国国内改变二百年来基本不变的知识产权执法方式，充分发挥政府部门快捷执法的优势，以适应新技术的发展。

二是从国际因素来看，世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》明确规定和倡导行政执法等各项执法措施，其侵权救济程序中专门规定了行政执法程序，其争端解决机制也具行政色彩，这就必然影响到世贸组织成员包括美国的国内立法与执法；不少国家也采取行政执法方式保护知识产权。

在英国，根据英国专利法的规定，只要当事人约定同意向英国知识产权局就处理专利侵权纠纷提出请求，该局可就是否构成侵权、损害赔偿及有关开支费用等做出决定。

许多国家的海关可以提供知识产权侵权禁令救济，某些国家和地区的海关还可以在商品流通环节追踪查处知识产权侵权货物。法国、德国、日本等国的警察部门可以调查专利侵权的刑事责任问题，而且，其刑事救济没有门槛或门槛极低。

在墨西哥，工业产权行政执法部门可以依法查处专利侵权行为，一旦发现专利侵权产品，可以查封、扣押这些产品，可以在处理侵权案件中做出以下决定：对侵权人予以罚款;勒令侵权企业暂时或永久关闭；拘留侵权人至36个小时。当事人不服上述决定的，可以向联邦法院起诉。专利权人如发现自己的专利权被严重侵害，可以向联邦检察官提出刑事诉讼。联邦检察官在调查中将征询工业产权执法部门的意见。

在菲律宾，知识产权行政执法部门可以调查、处罚侵犯专利权的行为，可以颁布停止专利侵权的禁令，并就损害赔偿作出决定，还有权扣押，没收、处置侵权产品或要求侵权人提供担保，必要时处以行政罚款。

三是从国际金融危机影响来看，这场危机发端于美国，根本原因之一是美国国内近年来各方面对技术创新投入相对减少，缺乏新的健康的经济增长点，从当前形势看，国际金融危机发生后，美国越来越多的资本正从金融交易市场（间接投资）中抽离，以直接投资的方式，投入到制造业，投入到研发领域，投入到实体经济中，以保持和增强其技术创新能力与核心竞争力，这也从客观上要求其全面加强知识产权执法包括政府机构执法。

四是从知识产权制度本身发展规律来看，知识产权制度主要由审批授权、权利归属、权利救济即执法三大环节构成，知识产权审批授权与权利归属，是明确知识产权权利范围与权利主体的基础， 这方面的规则已相对成熟；而知识产权执法规则，作为知识产权合法权利得到及时有效救济的保障，在各国都尚待跟进，美国也不例外。

五是从市场经济条件下政府职责来看，市场经济条件下，政府的重要职责是营造良好的社会环境、市场环境，为此，政府一是需要制定规章制度与政策，并尽可能使政策规范化、制度化；二是需要行政执法，包括依法裁决和调解行政相对人之间的争端与纠纷，迅速化解各类社会矛盾，查处违法行为，保护守法者的正当利益，维护稳定的社会秩序与诚实守信的市场秩序。加强和完善行政执法包括知识产权行政执法，是市场经济条件下政府的基本职责。美国市场经济体系虽发展多年，但高新技术与经济全球化的发展，使其感受到各国共同面临和美国特有的知识产权执法新难题，知识产权行政执法的改进与加强遂成为其近几届政府的工作焦点之一。

六是从法学角度看，无救济则无权利，无充分救济则无完整权利，行政救济途径为知识产权这种私权多提供了一种有效的保护方式。《与贸易有关的知识产权协定》在序言中指出，知识产权是一种私权（即财产权），同时，从行政救济、民事救济和刑事救济各方面提出了保护知识产权的多条规则。该协定明确知识产权私权属性的含义在于为知识产权保护的国民待遇原则和平等互惠原则打下基础。如将其理解为公权力不保护私权，或不主动保护私权，则不符合现实与法理。因为，该协定是促进各国加强知识产权行政执法的第一个多边国际条约。从现实和法理来看，有形财产权作为私权被侵犯后可以得到行政救济、刑事救济与民事救济，无形财产权包括知识产权权利人也应依法获得各类侵权救济。

一般来说，对于有形财产权，只要所有人尽到一定的注意义务，很容易避免侵害。知识产权作为一种政府部门核准或认可的权利，具有公开性、无形性、可复制性的特点，权利极易受到侵害，且涉案证据难以收集。与有形财产权相比，知识产权对具有主动性、广泛性特点的行政保护有着更大的需求。满足这类需求对加快科技与文化发展具有重要的现实意义。换一个角度看，知识产权正是基于政府公信力而到政府部门申请、注册，并向全社会公开，政府应该对这类权利遭到侵权假冒的行为进行监管。否则，受损害最大的不是权利人，而是法律的威严、政府的信誉、全社会激励创新的能力及吸纳投资和就业的能力。所以，从法学上讲，美国作为案例法国家，其法律传统相对灵活务实、法学研究比较系统完整，这就使其成为最早采取司法外替代方式解决知识产权纠纷问题的国家之一。

总之，从普遍性与特殊性相结合的角度，客观分析美国政府机构知识产权执法的态势及其成因， 具有一定的现实意义与理论意义。任何一个国家的知识产权执法方式的发展，都必然要适应国情，适应客观规律。