浅析我国食品安全监管的不足与对策

胡月珍　李小根

【摘 要】“国以民为本，民以食为天，食以安为先”，食品是人类生活的基本需求，食品安全直接关系到公众身体健康和生命安全，关系到经济发展和社会稳定。我国历来重视食品安全问题。国家采取切实有效措施，不断加强食品安全工作。政府作为食品安全监管的主要部门有权力和义务对食品的安全进行监管。然而，“苏丹红事件”、“三鹿奶粉三聚氰胺事件”等不断出现的食品安全事件暴露出我国政府食品安全监管存在不力的现象。笔者从六个方面分析了监管不力产生的原因并提出了改进建议。

【关键词】食品安全；监管；对策

1.何为食品安全监管

所谓食品安全监管是指政府为了确保食品安全、保证公众的身体健康和生命安全，以法律为依据，采取特定行政行为或准立法、准司法行为对微观经济主体在食品种植、养殖、生产、加工、销售、消费等一系列环节的经济行为进行的控制或干预。食品安全监管的特点主要体现在三个方面，一是全过程监管，即“从农田到餐桌”，从食用动植物的种植、养殖链开始，甚至要控制种养殖环境的空气、土壤、水质等，然后到收购、加工链，再到食品的运输、供应链，即从农场到餐桌进行整个食品生产链的全过程控制，才是真正实现食品安全的有效举措。二是标准化监管，一方面作为企业而言，必须按标准化进行生产，对政府而言，也要用标准化进行监管。因为有了标准化，才能为食品安全的监管提供依据，提高食品安全监管的效率。三是依法监管，食品安全监管是政府依法执政的过程，主要体现在以下两方面：首先，政府成为食品监管主体是法律赋予的。政府权力的获得来自公民对权利的让渡，权利属于公民，政府的合法性基础在于对公民权利的保护与尊重。在市场经济中，面对市场失灵，政府必须出面维护市场秩序，给每个参与市场竞争的主体创造一个公平有序的市场环境，这是政府合法性所在。第二，政府监管的程序必须依法进行。2009年6月1日实施的《食品安全法》中已经对政府如何监管、怎样监管作出了明确的说明，这都是政府监管食品安全有法可依的具体体现。而且，伴随着法制建设越来越完善，必然会使政府监管食品安全越来越有成效。

2.近年来食品安全监管不力的原因分析

2.1食品安全意识淡薄

纵观近几年发生在我国的食品安全事件，其发生的原因在很大程度上是由于公众的食品安全意识淡薄。笔者在这里所讲的公众包含了三个领域内的人群：生产供应商、消费者以及行政执法者。当前在我国，从生产领域到消费领域，再到政府食品安全监管领域，其中的很大一部分人群都普遍缺乏相应的食品安全意识，这在一定程度上使得不法商贩有了可乘之机，在市场上出售不安全食品。

在生产领域，对于一个负责任的食品企业而言，提供安全的产品应该是他们最基本的社会责任。但是在生产过程中，由于要追求利润，质检过严必然提高成本。因此，并不是每一个企业对产品质量控制都十分重视。更有不少小企业，为降低成本，通过生产假冒伪劣产品而获取暴利。

在消费领域，目前我国很多消费者的食品安全意识也极其淡薄，消费者出现食物中毒等事件的发生，部分原因是消费者自身缺乏基本的食品安全知识，防范意识较弱造成的。例如，一部分消费者在购买食品时，具有盲目性，缺少自我保护意识，会去购买一些缺少质量合格证的“三无”产品，在食品安全问题出现后，缺少维权意识等等。在中国，还有相当一部分低收入人口，甚至还有一部分人口处在贫困状态。通常，低收入消费者往往对食品数量而不是质量感兴趣。特别是在以零售价格水平销售产品的小企业占主导的市场中，消费者无力负担高价格、有质量保证的食品，而只趋能向于购买质低价廉的食品。

在食品安全监管领域，部分监管人员更是缺乏必要的食品安全监管意识。则主要表现在以下方面：首先，一些监管人员的责任意识不强，没有意识到食品安全关系到人民群众的生命健康的重要性。其次，管队伍人员专业素质不强，缺乏高层次人才。很多监管人员没有接受过专业培训或训练，执法过程中，对于“苏丹红”、“三聚氰胺”等化学添加剂根本没有安全监管意识。

2.2《食品安全法》确定的多部门分段监管的体制在执行过程中存在盲区

根据《食品安全法》的规定，我国食品安全监管的体制采取多部门分段监管的模式，即食品安全的监管主体有多个，包括卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，各部门根据法律和国务院的相关规定对食品安全共同进行监管。这种食品安全的监管模式看似合理，前后衔接，实现了从农田到餐桌的全程监管，但仔细分析一下，其问题颇多，其主要弊端在于各监管部门职责难以明确划分，职能衔接上存在漏洞，容易出现监管的空白地带。因为食品从种植、养殖活动中获得的初级农产品，经过加工、流通、销售到消费者的口中，要经过一个非常复杂和漫长的过程，其间存在诸多环节，难以用某种模式或几种模式进行框定，且随着经济和社会的发展，新的食品技术和方法、新的食品产业不断出现，用现有的食品生产经营框架中的“段”难以将其进行定义和分类，这就使得监管部门无法根据自己的职责分工将其归入监管视野内，使其游离于食品监管体系之外。就像“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，主要肇事者奶源收购站就因无法归类于现有食品监管体系的“段”中而处于无部门监管的状态，尤其在“三聚氰胺”事件发生后，相关部门更是互相推诿，均不认为奶源收购站在自己的监管范围之内。

2.3食品安全执法宣传存在误区

当前我国的食品安全部门在食品安全执法宣传上存在一定程度的误区。在食安全的执法宣传上，只是一味的对各地行政卫生主管部门所查处的各类违法案件行宣传报道，而忽视对遵守国家食品质量标准的企业及其产品进行报道，同时也忽视对于广大群众的食品安全防范意识及食品检测方法的教育。由于在食品安全执宣传中的误区，不仅影响了全社会的食品安全意识的提高，也使得一些不法商贩继续生产不安全食品的同时又想方设法通过各种方式极力逃避食品安全监管部门打击，同时也打击了一些遵纪守法、生产安全食品的积极性。

2.4食品安全监测手段落后

我国现有监测力量不足，专业人员的素质不高，检测机构的检测手段和技术落后，缺乏先进快速的检验方法和手段。尚未列入检验范围，这就在食品生产的源头形成了对食品安全的威胁。现如今很多基层检测人员并非专业出身，因而很难保证检测技术的准确性与科学性。在实际的检测过程中，我国的食品安全监管部门还存在众多的科技“瓶颈”，如：关键检测技术、危险性评估技术、关键控制技术等方面的缺失。例如：在农产品农药残留检测方面，美国、德国、加拿大等国家食品安全监管部门具有上百种的农药残留检测技术，而我国目前的食品安全检测检验机构缺乏有效的食品农药残留检测技术，检测的设备依旧简陋，仪器仍很陈旧，且检测功能不全，难以达到国际化检测水平，这些都不利于查处违法行为，留下了食品安全隐患。

2.5食品安全监管信息不畅

市场信息的不对称性、不完全性是造成政府食品安全监管不力的因素之一。市场经济中，生产经营者具有追求自身利益最大化的倾向。因食品安全质量的特性，市场中买卖双方同样面对食品安全信息了解的不全面性。但对于食品的农药留、微生物污染等相关食品安全性的信息，食品生产者、加工者、销售者相比之比消费者了解得更多。消费者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势，对所选食品的安全性难以做出正确判断，有可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制，以致出现低质量的劣质食品驱逐高质量的优质食品的现象，最终导致食品市秩序混乱。作为食品安全监管的政府部门，有责任也有义务对在市场竞争中为处劣势地位的消费者给予帮助，承担食品安全信息的收集、管理和发布等工作，解决市场信息的不对称，维护广大消费者对于相关食品信息的知情权。然而，目前，由于企业隐瞒，政府信息收集、发布体系的不健全，食品安全监管信息畅通不够。

2.6食品安全监督经费投入不足

食品安全监管是政府职能之一，食品安全监管的经费投入属于公共财政范畴，各级政府财政的投入状况直接关系到食品安全监管工作能否正常高效开展。我国幅员辽阔、地域差异显著，政府在食品安全监管上存在经费和技术投入不足的问题，食品安全监管经费的投入不足在很大程度上制约了监管工作的开展，很难为食品质量监管提供强有力的技术支持。

3.提升食品安全监管能力的建议

3.1增强食品安全意识

即增强企业是产品质量第一责任人意识和增强政府对食品安全监管的责任意识。明确政府是食品安全监管的主体，政府要以保护消费者健康为核心，建立“从农田到餐桌”、能够控制各环节风险的食品安全管理体制，全面提升食品安全监管人员的职业道德。

3.2优化食品安全监管职能部门架构

通过借鉴国外发达国家的既有经验，结合我国实际国情，可以在现有的执法资源基础上进行整合，成立一个专职的食品安全监管机构；或在现有部门框架下，将食品安全监管职能赋予某一个专门部门，并对其他部门的相关执法资源进行调配以充实和完善其执法能力，使之能胜任食品监管的重任，从而形成以一个监管部门为主、其他部门协同配合的统一协调的监管体系。

3.3加强食品安全监管法律法规体系建设

食品是否安全涉及到众多的技术检测指标，这就需要配套以相应的技术性法规来对其规范。为此，相关的立法部门必须注重技术性法规的建设和完善，以对整个食品安全法律体系提供必要的支撑和补充。中央政府应该积极鼓励地方政府根据本地的实际情况，有针对性出台一系列食品安全相关法规。这样，才能有效弥补全国性的《食品安全法》存在的疏漏和不足，才能全面提高食品安全法律体系的建设水平，才能真正做到有法可依。同时，为了适应WTO的需要，我们也必须将我国的食品安全法律体系与世界接轨。因此，我国的食品安全法律体系建设必须要积极借鉴西方发达国家的经验和做法，避免走更多的弯路、付出更为惨重的代价。

3.4加大对食品检测检验研究和应用的投入

提高食品安全检验检测技术水平，对保障食品安全、发展食品贸易具有重要作用。目前，随着食品安全卫生指标限量值的逐步降低，检测技术要求向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进。设置系统的食品检测机构并使之逐步社会化，建立科学的检测质量保证体系，加强检测技术和人员储备，从总体上提高我国食品检测能力。

3.5建立顺畅的食品安全信息网络体系

建立良好的质量信号传递机制，有助于解决食品质量的市场失灵。政府要提供公共信息和教育培训，使公众拥有完全充分的信息来权衡利益风险进行选择。及时发布食品安全信息，定期公布质量抽检结果，发布疫情和有毒有害物污染警报，提醒公众采取必要的防范措施，对具有良好声誉的企业进行宣传报道，并接受新闻媒体和公众监督，对不合格企业生产的食品在新闻媒体上进行曝光，在源头上遏制不合格食品的生产流通。同时，通过公众舆论打击各种食品不安全事件。建立各类食品营养信息数据库，对消费者、生产者和食品系统从业人员进行食品安全方面的培训与教育。

3.6强化舆论宣传和监督，建立食品安全信用体系

市场经济条件下，要求产品的生产者和经营者必须遵守行业信用，但部分生产者和经营者在经济利益的驱使下不顾自身的信用价值，进而生产和销售不合格的产品。近些年来，食品行业之所以出现一系列的质量和安全问题，在很大程度上与相关的从业人员没有遵守行业信用有着很大的关系。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等优势，它虽然没有强制力，却在一个国家的政治、经济和社会生活中极具影响力。作为市场经济的产物，信用已成为企业的无形资本。食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，建立一个完备的食品安全信用体系以确保整个系统的有序运转，更好地发挥其作用。