青海省草原生态补偿政策实施困境分析

□文/尹月香

（青海大学财经学院 青海·西宁）

青海省草地资源丰富，自古以来就是我国重要的牧区之一，又是三江发源之地，其环境效应直接关系到中华民族的生存发展和千秋万代的根本利益。就青海牧区而言，由于牧场缩小，单位面积载畜量相应增加，超过了自然恢复的限度，引起草原退化，生态补偿政策的落实关键在地方政府。

一、草原生态补偿政策的内涵和意义

（一）内涵。从经济的角度看，生态补偿是一种环境经济手段。一方面草原使用人或受益人在合法利用草原资源过程中，对草原资源的所有权人或为草原生态环境保护付出代价者支付相应的费用：一是“受益者付费”，即由政府或具体受益者对实施草原生态环境保护付出代价者，进行必要的补偿；二是“破坏者付费”，指消耗草原资源或对草原生态环境产生不良影响的生产、开发及经营者为恢复草原生态环境而支付的补偿；三是指为了保护和恢复草原生态系统的生态功能或生态价值，进行的补偿、恢复、综合治理等行为，以及给予资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠等行为。

作为一种制度来说，草原生态补偿是以保护草原生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统的服务价值和保护成本，综合运用政府和市场手段，调节草原生态环境相关者之间利益关系的公共制度安排。

（二）意义。草原的价值从空间上看超越草原自身区域价值，超越了空间的局部利益，形成对邻区和更远地区的扩散和迁移，草原的破坏会直接危及整个中国，甚至对全球都有影响。建立健全生态环境补偿机制有重大的意义。

1、生态意义。草原生态系统具有调节气候、涵养水源、保持水土、净化空气等多种生态功能。尤其是青海的三江源作为我国水资源的主要发源地和涵养区，是长江、黄河、内陆河的重要水源涵养和补给区，是阻挡河西风沙源区沙尘、保护河西绿洲的重要生态屏障。由于草原近几年生态系统的退化，三江源和环青海湖地区出现了气温升高、降水减少、蒸发量增大的干旱化趋势，并造成冰川萎缩、湖泊水位下降、河流径流减少、气候变干，灾害增多等一系列生态问题。

2、经济意义。一方面草原是牧民赖以生存和发展的物质基础，也是牧区和半农半牧区农牧民收入的重要来源。落实补奖政策既可以直接增加农牧民收入，又可以加强饲草基地建设，推进农牧互补，提高草畜业效益，改善农牧民生产生活条件；另一方面草原是一种公共产品，一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。青海为了保护生态环境，可能会丧失许多发展机会、付出机会成本，在这种情况下，必须建立有效的生态补偿机制，合理体现生态环境这一公共品的价值，统筹区域协调发展。

3、政治意义。青海是少数民族聚居区，也是藏传佛教的发源地，通过采取有效措施，增加牧民收入，提高牧民物质文化生活水平，是维持安定和谐的社会秩序奠定坚实的基础草原牧区作为民族宗教工作的重点地区，承担着维护社会稳定和国家安全的重任。草原放牧是青海牧民的主要收入来源，落实草原补奖政策，对于推动牧区经济社会可持续发展，促进各民族共同富裕，增进民族团结，维护社会稳定，构建牧区和谐社会具有十分重要的意义。

二、青海省落实草原生态保护的潜力分析

（一）政策与资金的支持。2006年开始每年的中央一号文件都要求加快建立草原生态补偿机制，2010年温家宝主持召开国务院常务会议，决定建立草原生态保护补助奖励机制促进牧民增收。会议决定，从2011年起，在内蒙古、新疆（含新疆生产建设兵团）、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南8个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。中央财政安排草原生态保护补助奖励资金134亿元，主要用于以下方面：一是实施禁牧补助；二是实施草畜平衡奖励；三是落实对牧民的生产性补贴政策；四是安排奖励资金。从政策的制定到财力的支持都显示政府对于生态环境保护和民生问题的重大思考，我国草原生态问题成为国家安全问题之一。

青海省政府为了将草原生态保护补助奖励机制落实到牧区、草场、牧户，依据国家指导意见制定了《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见（试行）》，对政策实施的目标、任务、措施等提出指导性建议。同时，编印了汉、藏、蒙三种文字的《青海省建立草原生态保护补助奖励机制50问》，对390名牧户信息采集管理人员及专业技术人员集中进行培训。按照财政部和农业部要求，结合实际，在做好草原生态保护补助奖励机制政策前期七项工作的基础上，编制了《青海省建立草原生态保护补助奖励机制方案》。选择有代表性的6州15县、45个乡、135个村，组织开展了入户调查和模拟测算工作，对制订的方案进行了模拟验证。在此基础上，经过广泛征求各地意见建议，对方案进行了修改完善。

（二）丰富的生态保护思想。生态文化是人们对自然的态度和行为的概括，是人与自然相处的过程中形成的精神信念、价值理想、思想观念和行为方式。生态文化是人类对生存和发展环境的深刻反省，是高度的责任意识、忧患意识和科学理性精神的体现。青海藏族形成以游牧文化为核心的草原人文环境。藏族生态文化流传至今所倡导的就是人与自然的和谐，藏族的生态文化提出了万物一体，崇敬自然，尊重生命的价值观念，构建了自然、人文生态系统，使人与自然融为一体；奉行和谐节制的生活方式，实现人与自然的和谐；创造了高原自然环境和谐相处的生产方式。正因为这种和谐的藏族生态文化以及对自然与生命的虔诚和向往，使青海藏族表现出感恩于自然与生命的博大宽容。这种生态伦理观已渗透到了藏民族生产生活的各个方面。草原人整天接触大自然，投入的感情和智慧最多，因此他们也最懂得草原，最会利用草原。这种草原文化体现了生态文明深厚绵长的精神和理念。

（三）西部大开发促使城镇化建设。为了加快贫困地区脱贫致富的进程，党中央提出在西部大开发中对一部分生活在自然条件恶化、资源贫乏、生态环境脆弱地区的贫困人口实行生态移民，这是国家社会经济可持续发展的一项重大战略决策。小城镇作为城市、农村的连接体和中转站，是一定区域内的政治、经济、文化中心，具有一定的区位优势和资源优势，生态移民与小城镇建设相结合是缩小城乡差距、调整城乡关系的客观要求，也是带动农村市场化、城市化、文明化、现代化水平提高，使农村逐步融入现代文明的主潮流。青海省政府从2003年开始，对自然保护区内的牧民进行整体搬迁，迁往保护区外生态条件相对较好、具有一定工业基础的州、县政府所在地，引导牧民转产，从事非牧产业。同时，选择一些条件较好的乡、镇，移民迁入后，搞半舍饲畜牧业，草场实行季节性禁牧。在一些具有地理区位优势或具备比较完善的交通条件、市场集散功能较明显的地区，组织建设物流中心，充分发挥商品流通业辐射、扩散作用，带动周边农村、牧区工业的发展，促进小城镇崛起，消化农牧业现代化所释放出来的劳动力。小城镇化的建设既可以改善牧民的生活条件，也有利于生态环境的保护。

三、青海省政府在草原生态补偿政策实施中的困境与建议

（一）意识与行为的脱节。环境意识是一个从认识环境到形成关于环境的稳定的态度，并养成自觉保护环境的行为习惯的过程，是人与环境的关系在认知、态度、评价、行为上的多层面的客观反映。在环境意识的支配和推动下，主体便会产生相应的环保行为，形成一切有利于环境保护和环境改善的行为。为了使草原生态保护补助奖励机制政策落实到位，青海省政府充分利用广播、电视、报纸、宣传栏等广泛进行了宣传，营造了良好的舆论氛围。使当地牧民充分理解草原生态补偿政策是一项惠民政策，既有利于生活水平的改善也有利于环境的可持续发展。但是对当地牧民来说，草原是他们世世代代生存的基础，离开以往的生存依靠便会产生不安的心理，会担心今后的生活，很难短期内根本改变，在自主创业、增加收入方面缺乏必要的认识和热情，收入渠道极窄。同时，由于长期从事畜牧业，劳动技能单一。

建议：对于牧民的环保行为采取相应的激励措施，加大对牧民的智力投资和技能的培训。通过灵活多样的宣传教育手段，向公众普及环境知识，唤起公众的环境意识，树立正确的环境价值观，积极投身环境保护。

（二）牧民“等、要、靠”的思想惰性。草原生态补偿是一项针对牧民的惠民政策，多数牧民对中央和国家有关农牧业方面的政策、规定知之不祥，只知道是“一个好政策”，至于究竟好在哪里、有什么内容、如何建设、建设成什么标准，特别是自身怎样参与、配合和努力，牧民们一片茫然，甚至有些牧民认为既然国家提倡退牧还草，那么对于失去牧场的牧民国家就应该养着他们，不同程度的存在着“等、要、靠”思想。“等、靠、要”的思想使牧民等待国家援助资金，靠上级财政拨款，而不是自力更生地去发展，依赖意识特别严重。同时，由于大多数牧民习惯于传统的生产经验，不愿接受新事物，排斥市场经济、农业科技信息、现代化的生产方式和经营管理经验，对新技术、新产品表现出“观察别人用的结果再作决定”思想意识守旧，封闭、保守观念较强，也不愿意去了解外面的世界，外面的信息，视野狭窄，以“小家”为中心，得过且过，日子久了便养了惰性，形成蝴蝶效应。这种思想最终导致农牧民封闭保守，缺乏顾全大局意识、发展意识和响应上级方针政策的积极性、主动性。

建议：当地政府针对当地牧民的文化程度深入宣传草原生态补偿政策，对自力更生的牧民给以鼓励和优惠政策。同时，要加大科技培训力度，让牧民树立信心，信心才是力量之源，不甘心落后才有动力，集思广益谋发展，积极探索发展之路。

（三）生态补偿政策的连贯性。草原已成为全国性公共物品，目前最大的问题是享受到草原生态服务功能的地区和人们却并没有为此支付费用，而广大草原地区的人民为生态保护、经济发展做出了贡献，却得不到应有的补偿。生态补偿政策应该是一项系统工程，应建立在“谁使用、谁保护、谁受益、谁补偿”，责权利一致的良性运行基础上。此外，我国的生态立法落后于生态保护和建设的实践，在处理各类生态问题时缺乏有效的制度支持和资金筹资机制，使得草原生态补偿存在资金投入不足问题，没有明确相关责任主体导致政出多门，在一定程度上造成环境管理的混乱和困难。

建议：建立目标责任机制，不仅仅是明确中央、省级地方政府在草原保护和建设方面的责任，更重要的是明确受益地区、受益人群有为草原生态保护和建设出资的义务，制定相关生态法律规制，落实监管责任，制定配套政策措施，形成政策合力。

[1] 宋宗水.生态文明与循环经济[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

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