农民土地置换落户城镇户籍意向调查分析

□文/徐红梅 薛 明 贺艳芬

（西安建筑科技大学 陕西·西安）

随着我国城镇化发展的步伐不断加快，各地纷纷在不同程度上提出了加快本地城镇化，通过各种途径将农民转化为市民的政策，其中一个主要的政策就是通过农民土地置换城市户籍推进当地城镇化进程。陕西省在“十二五”期间也提出要通过土地置换落户城镇的途径将600万农民转变为市民的政策。城镇化发展固然是我国未来生活发展的大势所趋，但是农民市民化并不是将农民身份变为市民一件简单的事情，它需要诸多综合性的配套条件。城镇化将农民变为市民的目的不是简单地提高我国城镇化率，更主要的是通过农民市民化进程提高农民生活水平，帮助农民致富，缩小城乡差距。但是，目前在一些地方通过农民土地置换城镇户籍政策实施过程当中，出现了急躁冒进的现象，给予农民的补偿金不但很低，而且农民进城后包括就业、社会保障、子女就业、保障房等一系列配套没有落实，使进城农民生活陷于困境，生活成本大大增加。土地的丧失使得农民缺失长期以来赖以维系的生活资料，生活没有保障，容易引发极端的社会矛盾，尤其是在强制推行土地置换的地区，上访人数不断增加，成为社会矛盾集中所在。鉴于农民在城镇化发展中的重要角色和作用，推进城镇化进程不能不考虑农民的利益和诉求，应当了解农民对于土地置换城镇户籍政策的意向、态度和需求，有助于明确城镇化进程中农民的实际需求，有助于在置换过程中制定出切合农民实际的政策法规，维护好农民这一主体的根本利益，而不是通过土地置换再一次损害和剥夺农民权益，这对于通过城镇化途径提高农民生活水平、对于稳步推进当前城镇化发展工作意义重大。

本次调查以地处中西部的陕西关中地区为例，针对关中咸阳、宝鸡、渭南、铜川等地区的农民及在关中城镇务工的农村流动人口，就他们对土地置换落户城镇政策的意愿、置换态度、补偿方式、置换需求等问题进行问卷调查。本次调查共发放问卷250份，回收有效问卷247份，有效率为98.8%。

一、关于农民对土地置换落户城镇政策的了解

在关于“是否知道政府目前出台了可用自家土地换城镇户籍这一政策”的调查上，调查结果显示听说过这一政策的占63%，不知道这一政策的占20%，知道这一政策的占17%。说明目前政府已经下力气在相关政策方面进行宣传，使得大部分农民都知道这一政策。但调查结果显示许多农民只是知道，但并不是很了解，说明政策宣传还不够深入人心，政府对于该政策的解释和与农民的沟通是不够的，许多农民只是肤浅地知道，还有20%的农民根本没听说过这个政策。

对于一项涉及到群众根本利益的政策的实施，必须需要在政策实施之前对群众进行足够充分的宣传和沟通，打消群众对于政策实施的种种顾虑和疑惑，使得群众非常愿意遵行相关政策。在土地征用方面，各地政府应当坚持农民自愿、过程公开的原则，充分保障农民的意愿和知情权，避免由于“征地土地纠纷”引起的农民群体性事件，保证土地置换始终在一个和谐稳定的环境中进行，决不能在群众对政策一知半解、疑虑重重的时候实施土地政策，这必将伤害群众利益。

二、农民对土地置换城镇户籍态度调查

（一）是否支持自己用自家土地换城镇户籍。调查显示63%的农民不支持这一政策，支持这一政策的只占到37%。这一数据非常重要，说明目前由于条件还不成熟，大部分农民对于土地置换城镇户籍这一政策是不支持的，这是政府在执行有关政策时需要考虑的民意。

（二）农民不支持土地置换落户城镇政策的原因。63%的农民不支持土地置换城镇户籍政策，调查显示主要有以下几方面原因：

1、农民担心进城后的就业、医疗、住房等社会保障没有办法落实，认同这个选项的占67.9%。可见，大部分农民不是不想进城，而是担心进城之后的生活没有保障。这些数据说明了以就业、医疗、住房为主的一系列社会保障，是农民首要担心的问题，也因此才不肯轻易放弃土地，依然采取着保守的方式，把土地当作是自己生活的保障和来源。

2、农民认为土地补偿金的数量太低，无法接受，认同这个选项的占62.6%。这说明对于那些愿意离开土地的农民，只要土地补偿金合理，他们是愿意进城的。但是目前存在的普遍情况是土地补偿金偏低，以陕西为例，目前农民土地置换城镇户籍的补偿政策是对自愿退出承包地的农户给予一次性的经济补助，补助的标准按当年收回当年农业土地流转费用加农业直补，平均值以10年计算。对退出宅基地（含地上附属物等）每亩补助价格，关中地区为14～16万元。关中小麦产区土地流转费加上农业直补，以平均一亩地一年1，000元的收益计算，十年1万元，人均1亩多地，一对夫妇带上老人孩子只有七八万左右。宅基地按平均四分面积计算，每户农民得到的补偿金只有不到七万元，这样最后农民失去土地得到的补偿每户只有十几万元，有的还拿不到这这么多。这些补偿金难以应付农民进城后的基本生活需要，使得许多农民往往因征地而至贫。更有甚者，一些地区以极低的价格从农民手中拿到地之后，转手进行商业开发，高价卖地，大肆圈地，极大地伤害了农民的利益，成为许多农民不愿配合土地置换城镇户籍政策的原因。

在对农民退出土地进行补偿标准的制定方面，必须考虑到农民进城后的各项生活成本以及可能会遇到的各种风险。对承包地的补偿标准，不能仅仅按照年产值的倍数进行补偿，在对农民土地补偿时应当提高现有土地补偿标准和完善补偿方式，拓展补偿方式，实现补偿方式的多元化，才能真正使得农民土地置换工作得以稳妥推进。

3、农民担心进城后的高物价，认同这个选项的占50.0%。可见，目前农民不愿失去土地进城的最大顾虑还在于对于城市高生活成本的担心。因此，城镇化发展速度要提升，首先要通过土地给予农民足够补偿，打消他们进城生活的顾虑。

4、农民认为土地是他们的命根子，是生活保障，不能失去，认同这个选项的占60.9%。这个数据显示，受五千年农耕文化的影响，土地对于农民具有高度重要性，农民对土地怀有深厚的感情，既是生存所系，又是情感依赖。鉴于土地在农民生活中的重要性，地方政府在推行土地置换城镇户籍的政策中，决不能强制推行，一定要遵从农民自愿的原则，决不能大搞行政推动，使得农民被城镇化，伤害农民感情，由此引发尖锐的社会矛盾和冲突。

（三）支持政府政策的农民想进城的原因。调查显示，有37%的调查对象选择了愿意通过自家的土地置换城镇户籍的政策。关于这部分农民同意原因的调查中，77.2%的选项集中在因为长年在城镇打工，已经获得了一定的经济基础，孩子老人都接到城里生活，自己可以在城镇生活下去。说明那些打工条件较好的农村务工人员是目前这一政策的主要支持者。可见，土地置换城镇户籍的政策在农民获得了一定的经济基础后，自然会自愿选择全家进城，并不会因此产生强烈的社会矛盾，这是目前比较理想的农民市民化模式。因此，城镇化最重要的是发展城镇产业，给进城农民提供足够多的工作岗位，农民收入提高了，把家人接到城镇生活，自然就不会过多依赖土地，使得城镇化得以快速发展。

另一部分选择同意的原因是这部分农民希望得到城镇户籍，选择这个选项占的比重也很大，占77.2%。说明目前城乡二元分割经济造成了城乡在户籍方面的不平等，对于那些已经进城的农民造成诸多生活就业的困难，那些长期在城镇打工的人期盼着得到城镇户籍，使自己在许多方面可以得到与市民一样的待遇。

46.7%的选项集中在因为农村收入过低，希望借助进城提高自己的收入水平。可见，目前大部分农民内心还是支持这一个政策的，但是关键是需要能够通过城镇化发展帮助农民致富。

39.1%的选项集中在城镇中有亲戚朋友可以帮助自己。这一数据说明农民目前融入城市存在许多困难，而自己在城里有亲戚朋友帮忙，就成为自己能够进城的宝贵支持。目前，愿意通过土地置换城镇户籍的农民大多是可以通过城里亲戚朋友帮助在城里落户的。这一点也说明目前在帮助农民融入城市方面，政府层面的支持力度是不够的，农民需要借助自己的人脉关系才可以在城市落户。但并不是每个农民都有城镇的人脉关系，对那些在城镇没有人脉关系的农民而言，他们就不敢轻易地放弃土地，这也使得目前的土地置换城镇户籍的工作更不能一蹴而就地推动，需要循序渐进地推进，需要在消除农民的顾虑中推进。

三、农民对置换金额及补偿方式的调查

（一）有关土地补偿金补偿内容的调查。调查显示，在该问题上大部分调查对象认为土地补偿金至少要包含进城后的医疗、养老社会保险及子女教育费用，认同这个选项的占88.9%。二是应当包含可以在城镇购买保障房的费用，认同这个选项的占75.6%。三是应当包含参加就业培训的费用，认同这个选项的占54.7%。四是应当包含在城镇2～3年的生活费用，认同这个选项的占34.4%。这些数据说明了，医疗、养老、教育等一系列社会保障，依然是农民进入城市后首先担心的问题，他们希望土地补偿金的补偿内容应当包含他们进城后的基本生活保障。保障性住房和就业培训也成为了农民进城后关心的重要问题，他们认为有了保障房和就业培训，他们才能在城市中“住得起，稳得住”。因此，政府推行土地置换城镇户籍的政策必须在上述几方面解决农民的后顾之忧。

（二）现有补偿标准是否能保障在农民进城后的基本生活需要？调查显示，92%的农民认为目前的补偿标准太低，不能够保障进城后的生活。说明绝大多数农民不满意现有的补偿标准，为顺利推进土地置换城镇户籍政策，有必要提高当前的土地补偿金额度，以保障农民的基本权益。以陕西关中一家不到20万元的补偿金为例，进城后在住房上的开支很快就会将这些费用耗尽，如果再不能有满意的工作和收入，城市高昂的生活费用，使得农民进城后的生活很快就会陷入捉襟见肘的境地。

四、农民对置换方式选择的意向调查

（一）对置换方式选择的意向。调查显示农民最倾向的置换方式是尊重村民的意愿，占59%。其次是有足够长的过渡期，使农民可以接受，这个占39%。而可以忍受强制置换的农民只占到2%。这些数据说明农民希望置换是以自愿为前提，如果有一个使他们可以接受的过渡期，他们也会倾向于置换的。这就说明，在置换过程中，政策执行者要采取循序渐进的方法，尊重农民的意愿，这是大前提。

（二）如果发生强制置换事件，农民的反应。对于该选项，调查数据显示，如果在政策执行过程中出现了强制置换，65%农民大多数会选择坚决反对，保护自己的土地。随大流的只占到25%。甚至还有10%的选项是一部分农民会选择不惜一切，甚至采取极端方式保护自己的土地。因此，上述问题如果处理不当，会引发尖锐的社会冲突和风险，这将不利于和谐社会的构建，政府部门在实施该政策的时候需要结合当地群众的实际诉求慎重考虑实施的具体方案。

总之，鉴于土地在农民生活中的重要作用，各级政府在实施土地置换城镇户籍政策时，首先需要对农民土地置换设置合理的补偿标准，使得农民在土地上的收益可以得到合理的补偿，可以足够保障其在城镇生活的需要，决不能因为城镇化发展使农民的利益再一次受到损害；其次，城镇需要在第二、第三产业发展中创造足够多的就业岗位，解决进城农民的就业问题；再次，城镇需要解决落户农民低保、医疗、养老等社会保障问题；最后，城镇需要解决众多农民进城的住房需要、解决农民进城产生的子女上学、医疗、交通、水电等基础设施的供应问题。如果上述问题不解决，城镇化的快速推进会产生许多社会隐患。只有认真解决上述问题，才能有效稳妥地推进我国的城镇化进程，才能为即将到来的中国城镇化高峰打好扎实的基础。

［1］陈威.农村土地流转过程中的相关问题［J］.重庆工学院学报，2009.8.

［2］陶然.户籍改革不能侵犯农民土地发展权［N］.第一财经日报，2010.9.6.

［3］腾亚为.户籍改革中农村土地推出补偿机制研究［J］.国家行政学院学报，2011.4.