地方政府公信力的流失与重塑——多元协同治理的视角<br/>

地方政府公信力的流失与重塑——多元协同治理的视角

2013-04-12王国红

湖南师范大学社会科学学报 2013年2期

王国红，马瑞

地方政府公信力是地方政府行政能力的客观结果，体现了人民群众对地方政府的评价，反映了人民群众对地方政府的满意度和信任度。用一个公式来表示，就是：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。①随着国内民主政治进程的加快，政府公信力已成为衡量地方政府行政能力和公众满意度的综合性指标，也是地方政府软实力的核心指标。当前，公众对自身利益的期望同地方政府有效满足人们诉求之间的矛盾日益突出，地方政府公信力不断流失，并有陷入“塔西佗陷阱”②的危险。不仅如此，地方政府公信力的弱化还可以扩散到整个社会信用体系，对社会的方方面面产生不可忽视的消极影响。党的十八大报告指出，要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。③从多元协同治理的视角来看，重塑地方政府公信力，不仅要审视并解决地方政府自身存在的问题，更需要考虑地方政府与公众之间的互动关系。

一、地方政府公信力流失的表现

根据2012年8月发布的《2011—2012年中国信用小康指数》报告，我国政府公信力指数2011～2012年为67.8分。④综合近五年的政府公信力指数分析，绝大多数受访者表示相信中央政府，但对地方政府的信任度较低。《人民论坛》千人问卷调查数据也显示，71%的受访者认为当前基层政权“面临诸多问题，正日趋弱化”。⑤湖南师范大学“提升执政党公信力与夯实执政社会基础研究”课题组实证调查显示，95.6%的老百姓对中央领导表示“信任”或“比较信任”，民众对基层党组织的认同度并不高，对党的基层组织表示“信任”或“比较信任”的只有59.4%。⑥鉴于我党的执政地位和党政关系现状，党的公信力往往也意味着政府公信力。由此可见，地方政府公信力流失已成为十分突出的问题。

1.地方政府整体公信力流失

首先，地方政府公共服务信用流失。地方政府不能履行政府的功能，诸如确保公共安全、提供公共服务、保障社会正义公正等，存在公共服务能力不足、职责不明确、供给方式落后等问题。特别是地方政府的公共服务方式主要以垄断为主，过多依赖行政手段，忽视使用经济、法律手段，致使公共服务综合绩效不高。更有甚者，一些地方政府自己还侵占公共服务资源。以社会公众较为关注的保障房为例，陕西省山阳县在900多名经济适用房申请人公示名单中有乡科级或相当职务者达100多人。浙江苍南县规定限价房销售对象主要为苍南县党政机关和其他全额拨款事业单位的在职干部、职工，850套限价房成了当地县乡干部的“保障房”。⑦地方政府如此“保障”公共产品，必然削弱政府公信力。其次，地方政府信息信用流失。信息公开透明是政府公信力的生命线。虽然国内各级政府都在建立政府信息公开网站，但其信息更新缓慢，而且对有关官员财产公示、“三公”消费细目公开等讳莫如深。地方政府在网络回应方面，也缺乏相关机制，难以在第一时间把握信息先机，往往只能被动应对。诸如陕西“表哥”事件、广东“房叔”事件，当地政府的表现就均不尽如人意。与此同时，一些地方政府又特别善于通过“宣传”夸大政绩，报喜不报忧，在面临重大安全事故时，甚至经常歪曲事实，瞒报谎报。最后，地方政府政策信用流失。一些地方政府在政策制定过程中，不经科学论证和民主程序，导致政策缺乏合理性、连续性和稳定性。如莫言获得诺贝尔文学奖后，其老家高密市计划将莫言旧居附近打造成“莫言文化体验区，红高粱文化休闲区，红高粱影视作品展示区，胶河沿岸景观带，以及乡村度假区和爱国主义教育基地”。⑧该项目预计投资6.7亿元，政府计划一年补贴一千万种出万亩红高粱地，以实现其旅游功能。我们暂且不论项目本身的价值，但其决策过程没有经过充分的论证，没有与当地村民达成广泛共识，这种决策根本不具备现实合理性，也很难有连续性和稳定性。

2.地方官员群体公信力流失

首先，地方官员道德信用流失。一方面，地方官员的腐败现象仍然严重，据中央纪委、监察部披露，仅2011年，全国纪检监察机关共立案13.78万件，结案13.66万件，有14.29万人受到不同程度的处分，其中绝大部分是地方党员领导干部。⑨另一方面，一些地方官员的道德素质低下，甚至经常出现强权压人、打人、性丑闻事件，出现违背基本社会道德风尚的事件，致使官员形象更为不良。其次，地方官员行政信用流失。部分地方官员有法不依、执法不严、违法不究，“潜规则”大行其道，法治观念淡薄。如屡屡上演的“钓鱼执法”闹剧就曾在全国范围内产生强烈反响。更有甚者，为了照顾少数人，一些地方官员已经不惜动用公共资源，大肆破坏现有制度和社会公平。如浙江温州公路管理处9年来广招领导亲属，存在量身定制的萝卜招聘现象，在经查证的15名关系户中，有7名是2007年实行公开招聘制度后进来的。⑩最后，地方官员能力信用流失。地方官员普遍存在政绩冲动和焦虑，进一步强化了GDP指挥棒。很多地方乱上项目，盲目投资，经济社会问题层出不穷。以目前方兴未艾的云计划投资为例，在地方政府的强力推动下，我国云计算应用将以政府、电信、教育、医疗、金融、石油石化和电力等行业为重点，市场规模将从2010年的167亿元增长到2013年的1174亿元，年均复合增长率达到91.5%。然而，不少地方政府虽然将云计算定义为战略性新兴产业，但依然是采用原始的征地、盖房子和招商引资，将云计算搞成第二个房地产。[11]与经济增长密切相关的，就是国内因征地拆迁引发的暴力事件明显增多。近年来，因暴力拆迁而导致的残疾居民翁彪自焚事件、唐福珍自焚事件、钟如奎家3人自焚重伤事件等都成为社会关注的焦点。凡此种种，地方官员特别是基层官员已成为众矢之的，受到了广泛批评和质疑。

3.公众对地方政府“不信任感”增强

罗素·哈丁曾说：“由于典型的公民与政府或绝大多数的政府官员之间可能没有适当的联系使我们能信任政府这样一个简单的原因，我们不应该一般地信任政府。”[12]地方政府自身公信力的流失正是证明公民对政府的态度首先是不信任而不是信任的观点。当前，对于聚焦社会舆论的热点事件，地方政府表态，公众不信；专家解释，公众不信；官方媒体报道，还是不信。曾经的“官方声音”，因为不止一次的“忽悠”社会公众，致使许多人如今是将信将疑。而公众“被代表”、“被幸福”、“被增长”等网络流行语，正是公众对官方不信任情绪的投射。纵观近年来网络热点事件，只要是涉官、涉权的都会出现“心理预先设定怀疑”的规律，无论官方如何澄清，无论专家如何解释，无论权威话语如何表态，社会公众都对其客观性和真实性予以怀疑，对官方表态予以排斥，老百姓已成了“老不信”。与此同时，公众对官方的“不信任”，又导致非理性行为大量增加。如在群体性事件中，因为地方政府的“失信”行为，群众认为通过正当途径无法实现自身诉求。基于此，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”已经成为部分公众与地方政府交涉的信条，或者认为只有通过越级访、集体访，甚至群体性闹访，才能给当地政府或部门施加压力，并最终解决问题。

二、地方政府公信力流失的原因

关于政府信用的影响因素，“中国信用小康指数”调查显示：53.5%的受访者认为“政府行为透明度不高”对政府信用影响最大，其次为“官员和公务员的腐败行为”（44.6%）、“弄虚作假”（34.2%）、“政策缺乏稳定性和连续性”（31.0%）、“官员和公务员责任意识淡漠”（25.4%）等。[13]调查数据显示了影响政府公信力的一些主要外在因素，然而透过现象分析，笔者认为，地方政府公信力流失的深层次原因主要有两个方面。

1.地方政府职能建设滞后于社会发展

转变政府职能是经济体制改革和政治体制改革的联结点，是建设服务型政府、推动行政管理体制改革、加大第三部门发展力度和启动事业单位改革的共同基础。抓住了转变政府职能这个关键，就会对提高政府公信力特别是地方政府公信力产生积极的作用。然而，在政府职能转变方面，地方政府既落后于经济社会转型的步伐，也不及中央政府到位的程度。[14]在此背景下，地方政府职能现状与社会发展的需要是相矛盾的。一是“职责同构”机制固化。“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一和一致。“职责同构”是对中国政府间关系总特征的一个理论概括，是地方政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。[15]二是行政决策体制不科学。地方党政系统决策和执行权力的职责及范围划分不清，决策的制定者往往又是执行者。同时缺乏科学民主的决策机制，决策咨询机构数量不足，专业性不强。三是信用保障制度不健全。我国尚未建立完善的行政责任追究赔偿制度，对行政人员的责任追究不彻底，对不当行政的受害者赔偿数额有限，导致了地方政府信用的不断走低。四是监督制度不完善。行政行为的公共权力监控体系和非公共权力监控体系不完善。部分省市政府对下级政府行政行为的监督停留在表面，难以掌握真实情况，地方同级人大和政协也没有发挥应有的监督作用。专门的监察部门在现行体制下受制过多，难以独立承担监察任务。五是政绩考评制度不合理。地方政府绩效评价体系忽视经济、社会和自然环境的全面协调发展，缺乏科学的政绩评价体系，重显性政绩考核，轻隐性政绩考核；重上级单向考核，轻社会多元评价；重数据报表汇报，轻实际工作成效；重GDP标准，轻社会全面发展。这种压力型的政绩考核体系，“倒逼”地方干部为其“政治前程”，只对上级负责而不对民众负责，严重削弱了地方政府的信用程度。

2.地方政府与社会合作互动模式不成熟

地方政府公信力本质上是一种公众对地方政府合理期待以及地方政府对公众积极回应的互动合作关系。然而，就目前而言，地方政府与民间、公共部门与私人部门之间的互动模式还不成熟，地方政府、公民和社会的关系出现了某种程度的断裂。首先，公民意识滞后于民主政治发展要求。地方政府与公众合作互动有赖于现代公民意识的培养。现阶段，社会公众的现代公民意识整体上相对薄弱，参与型、建设型的行政文化缺乏。社会公众虽然具有较强的参与意愿，然而其政治行为不是在独立思考与判断后进行的，而是受即时情景产生的感性或非理性因素所支配，这种盲动会使公众走向认识和行为误区，导致公民在评价地方政府时倾向于将焦点放在政府的负面新闻上，倾向于将个人利益置于公共利益之前。其次，公民政治参与渠道相对短缺。公民政治参与渠道有效供给不足与社会公众的政治参与需求形成的现实矛盾，提高了公民政治参与成本，使得公民认为政治参与不能给自己带来直接的收益，导致公民政治参与热情不高以及公众与地方政府间的合作动力不足。最后，社会团体参与地方治理缺乏规范。我国公民团体大多挂靠于党政机关，主体性和独立性不足，制约了其参与地方治理的能力，不利于与地方政府进行理性的合作互动。社会团体与地方政府的对等性不足，地方政府从人事、财政等多方面干预其内部事务，使其大多成为虚设的组织或政府附属物，难以发挥其参与地方治理的主体作用。社会团体发育过程中自身的一些局限性如管理体制混乱、资金筹措紧张、工作效率低下等也严重制约了其治理功能的发挥。而离开了公民与社会团体的合作治理，地方政府不仅难以胜任治理工作，同时还不得不独自承担治理失效的责任与风险，包括自身公信力的流失。

三、地方政府公信力的重塑路径：多元协同治理

党的十八大报告指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。[16]多元协同治理，是创新社会主义协商民主，实现现代治理的具体路径之一。现代治理是依靠合作网络的权威而非仅限于政府的权威，政府部门和非政府组织都可以成为治理主体。尽管国内“公民社会发展刚刚起步，社会结构和阶层分化极不平衡，并未形成多元主体平等协商的博弈环境”[17]，然而纵观人类政治史，政治变革与创新与其社会环境发育程度在历史趋势上总体一致，在具体的时间段中往往不完全一致。“中国改革开放三十多年来政府改革的过程，本身就是一个从全能型政府向发展市场经济、培育公民社会的现代法治政府、服务政府转型的过程，这个过程总体上并没有背离现代政府治理的一般规律。”[18]近年来地方政治实践也证明了这一点，从入围历届中国地方政府创新奖的139个项目来看，体现协同治理的项目达92项，约占总量的66%。[19]地方政府（尤其是县、乡层级）距离社会公众较近，多元协同治理可以大大拓宽民间组织和公众参与公共管理和决策的渠道，从而强化政府与社会之间的合作、沟通和反馈，有利于提升社会公众对地方政府的满意度和信任度。与此同时，社会公众和民间组织自主参与治理全过程，地方政府的一切活动都展现在公众监督之下，从而有利于彼此之间的尊重和信任。因此，发挥好各个治理主体在地方公共事务管理中的优势和作用，走多元协同治理之路，是重塑地方政府公信力的治本之策。

1.明晰地方政府与社会的关系，培育多元治理主体

政府的“元治理”和多元治理主体的政治参与是相互补充的，政府、市场、公众都是公共事务的治理主体和共同责任承担者。要实现对社会的良好治理，应该在提升政府对其自身的治理，保证政府权责和运行的正当性的基础上，“明晰政府、市场和公民社会之间的权利边界，在法律框架内与之进行平等协商与合作”[20]。一是理顺地方政府与非政府组织之间的关系。要把双方依附与被依附、管理与被管理的单向隶属关系转变为协调服务、相互监督的双向合作关系，保证非政府组织的相对独立性。特别是非政府组织应主动承担地方政府“外包”出来的社会管理职能，发挥其在政府与社会之间“调节器”和“减压阀”的功能。二是理顺地方政府与市场之间的关系。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是如何配合和协调的问题。在发挥市场配置资源的基础性作用前提下，必须发挥地方政府的调控作用，努力弥补市场缺陷。要根据具体情况处理好二者的关系：东部沿海地区市场发育相对完善，地方政府的宏观调控职能可以“有所放宽”，甚至可以将大部分职能“归还于”市场；后发展地区市场机制不完善，地方政府则需要“适当介入”，加强引导，特别是在面临经济发展重大挑战和危机时，地方政府的积极性、主动性更应该加强，力争实现经济的可持续增长。三是理顺地方政府与社会公众之间的关系。要改变以官主民从、官高民卑为特征的地方政府与公民的单向统御关系，形成地方政府与公民的双向互动关系，即地方政府与公民之间的独立平等性和可沟通理解性。总之，只有培育多元治理主体，构建立体式、网络化的地方治理体系，充分尊重和发挥社会各治理主体的地位和作用，才能在提升地方治理整体绩效的同时，不断增强地方政府的公信力。

2.拓宽政治参与渠道，健全公民治理机制

治理“既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”[21]。实现多元协同治理，提升地方政府公信力，必须健全公民治理机制。一是健全公民政治参与的制度性机制。制度性参与机制主要是地方政府主导的公民参与方式，包括地方人民代表大会制度、听证咨询制度、信访制度等。对于地方人民代表大会制度而言，应该有步骤地实施人大代表直接选举，扩大差额选举的比例，改进候选人选举程序及方式，使选民在有比较的基础上投票。应完善基层听证制度，让来自基层社会各阶层的利益相关者充分表达意见，积极影响地方政府决策。应完善信访立法，明确信访机构职能，形成信访与行政和司法救济的有机结合。值得一提是，在地方政府公信力的评价方面，要建立参与评价机制，促进“民众参与政府公信力评估的制度化与规范化”[22]。当然，制度性的参与机制还离不开现代公民意识的培育。地方政府，特别是教育部门要培养公众权利意识，公共理性，法治精神，参与、表达、合作、包容意识等，全面促进合作治理与合作型信任的成长。二是规范公民政治参与的非制度性机制。非制度性政治参与，其特点是参与行为突破现存参与制度规范，发生在社会正常的政治参与渠道之外，是解决制度供给不足的被动性补救措施。网络政治是当前公民政治参与的重要非制度性机制。越来越多的信息通过网络进行交流和传播，公民在网络上不断交流自己掌握的信息，提出自己的看法，征求他人见解，构成对地方政府决策的影响。群体性事件也是当前比较普遍的公民非制度性政治参与形式。在正常利益表达渠道之外，公民群体常常选择聚集起来以群体的方式，诸如散步游行、发表集体声明等形式影响地方政府的决策和行为，表达和维护自己的正当利益要求。“民主政治的实现程度取决于群体心态的状态：持续的时间、参与的人数、激烈的程度和行为的方式。而其中任何一个因素都将程度不同地改变民主政治发展的方向和进程。”[23]如果地方政府能够规范公民政治参与的非制度性机制，帮助公民有序表达其利益诉求，不仅可以最大限度减少非制度性政治参与带来的负面效应，而且能够发挥其政治安全阀的功能，起到规制地方政府行政权力、提升地方政府公信力的作用。

3.加强地方政府治理与公民治理合作互动，提升多元治理的协同有效性

加强地方政府治理与公民治理的合作互动，必须还政于民，变“单边主义”为“双向互动”。这种合作互动方式既要明确双方的权责边界，又要不断增强多元协同治理的有效性，从而使地方政府获得稳定的支持和极高的公信力。一是实现公共事务共治。地方政府在公共事务中应该扮演“元”治理角色，侧重于建立稳定的地方政治秩序，确保公民享有民主政治权利。公民团体应该成为公民参与公共事务的有效途径，成为表达公众利益诉求、制约地方政府行为和参与公共事务治理的重要力量。如在深化行政审批制度改革中，地方政府可以将部分行政审批权力还给公民和社会，充分发挥社会团体自治的作用。地方政府也可以允许部分社团组织进驻政务大厅，以便其行使被赋予的行政审批权。又如在公共治理中，有些事务是不便由地方政府来直接承担的，交给民间组织既便于做而且能够做好。公民团体以公共利益为目标参与公共事务治理，还可以对地方政府决策等行为进行监督，从而起到制约权力的作用。二是实现公共服务共担。服务性是公民团体的主要特征，也是其存在发展的主要手段和凭借。地方政府与公民团体在公共服务方面可以采取委托经营或购买的合作模式。要“将不该由政府承担的那些组织职能亦即不该管、管不了也管不好的职能和事务剥离出去，通过‘政府购买’或者‘委托管理’的方式转交给官办的或非官办的专业非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的‘越位’问题。”[24]就地方政府而言，要在社区服务、行业性服务和行政事务与管理类服务等方面改变长期包揽一切的状态，让社会各类主体和组织共同合作提供公共物品和服务，实现公共服务不同提供机制的结合，全面满足当地民众的公共服务需求，从而不断提升地方政府的公众满意度和自身公信力。

注释

①唐铁汉：《提高政府公信力建设信用政府》，《中国行政管理》2005年第3期。

②“塔西佗陷阱”得名于古罗马时期历史学家塔西佗，主要指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，无论做好事还是坏事，都会被公众认定为说假话、做坏事。

③[16]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月9日。

④[13]鄂璠：《中国信用指数调查》，中国小康网，http：//www.chinaxiaokang.com/content.aspx?id=249695890909。

⑤人民论坛千人问卷调查组：《关于“靠什么支撑基层政权”的调查》，《人民论坛》2010年第1期。

⑥卢爱国：《中国共产党公信力建设：问题管窥、影响因素与提升策略》，《湖南师范大学社会科学学报》2012年第5期。

⑦王炜：《保障房，公平分配更要“保”》，《人民日报》2011年7月21日。

⑧《莫言家乡拟种万亩红高粱》，《成都晚报》2012年10月19日。

⑨中纪委：《做好打持久战准备》，中国广播网，http：//china.cnr.cn/yaowen/201201/t20120107_509026638.shtml。

⑩刘志权：《世袭招聘体现官员法治观念淡薄》，人民网，http：//legal.people.com.cn/GB/14767702.html。

[11]苗圩：《云计算壁垒需打破，地方政府盲目性凸显》，《南方都市报》2012年3月21日。