关于防止部门利益与公共利益冲突问题的研究

(黑龙江工程学院，哈尔滨150050)

利益冲突原是一个政治学概念，加拿大政府首先把它作为反腐败法律术语，是指不同利益主体基于需求矛盾而产生的利益纠纷和争夺。这里的利益，不仅指经济利益，而且还包括政治利益、专业利益和个人声誉等。我国是在党的十七届四中全会《决定》中正式提出要“建立健全防止利益冲突制度”这一重大问题的，并将其作为惩治和预防腐败体系建设的重要任务加以推进。当前，我国的利益冲突问题大量产生，并且呈现出利益主体多元化、利益格局多样化、利益矛盾复杂化等鲜明特点。从我国的情况来看，利益冲突应指国家行政部门及公职人员所代表的公共利益与其自身具有的部门利益、私人利益之间发生的争夺行为和情形。这里的利益主体，不仅包括国家公职人员，而且还包括国家行政部门。本文仅就部门利益与公共利益冲突问题进行一些粗浅的探讨。

一、当前部门利益与公共利益冲突的主要表现

在我国现行的立法和行政管理体制下，一些法律法规是由相关部门起草提交立法机关或行政机关审议通过的，大量的部门规章、行业规划和宏观政策是由部门直接制定并贯彻执行的。这有其合理的一面，但也有其严重的弊端，行政部门在制定和执行政策法规过程中容易追求部门利益而弱化相应的责任，使政策法规偏离党和政府的工作方向，产生部门利益与公共利益的冲突，严重败坏党风、政风和社会风气，严重影响改革开放和社会主义市场经济建设的深入开展[1]。一是在制定规章上部门利益与公共利益发生冲突。有的部门在起草制定规章的过程中，囿于小集团利益，考虑比较多的是如何强化本部门的审批权、发证权、收费权、处罚权，尽力把部门权力扩大化、法定化，把责任义务缩小化，随意提高上限门槛和处罚标准，为通过乱执法、乱收费、乱罚款谋取部门利益提供法律依据。二是在编制规划上部门利益与公共利益发生冲突。有的部门借用编制行业发展规划的权力，围绕获取更大的部门利益来确定行业发展规划，使其尽可能地体现、维护、获取本部门利益，并积极推动部门规划上升到政府总体发展战略，最大限度地满足部门利益欲望，致使部门利益与公共利益严重冲突。三是在出台政策上部门利益与公共利益发生冲突。有的部门把代理制定和贯彻执行宏观政策作为谋取部门利益的工具，使原本体现社会公共资源合理公平配置的宏观政策，严重偏离党和政府的要求及广大人民群众的意愿，导致政策结果与政策目标严重背离，公共利益受到严重损害。四是在行政审批上部门利益与公共利益发生冲突。有的行政部门随意扩大审批事项和权限，增加收费种类和额度，搞多重审批和重复审批，竭力提高部门的经济收益;有的极力在行政审批中隐藏和包装部门利益，对行政审批事项搞“暗箱操作”和假公开、半公开、不公开，使行政审批权力缺乏应有的透明度和监管度;有的过分强调自身的审批主体地位，导致审批工作重复管理、多头审批、多方收费，加重了部门利益与公共利益的冲突。五是在行政垄断上部门利益与公共利益发生冲突。有的部门与社会中介机构暗地里结成利益共同体，形成行政垄断，出现了政府专营、行政准入限制、部门保护等现象。即便是实行委托代理制，也不是严格按照有关规定选择社会中介机构，而是暗地里指定，对公共利益造成严重损害和挑战。

二、部门利益与公共利益冲突原因透视

当前，我国部门利益与公共利益冲突问题之所以大量滋生蔓延，原因是多方面的，既有客观因素的影响，也有主观因素的制约。一是行政管理体制改革不到位。我国现行的政府部门脱胎于计划经济时期的行政管理体制，“政府便是部门、部门便是政府”的观念和现状尚未根本转变，政府的政策、规章和指令等仍然由各部门代为起草制定，这给一些部门谋取部门利益提供了权力基础;政府职能转变不到位，部门插手微观经济的现象随处可见，这给一些部门谋取利益提供了大量的便利条件;财政管理体制不健全，一些地方政府默许部门通过收费、罚款搞创收，这给一些部门谋取利益提供了正当理由和借口。二是立法体制不完善。我国的立法工作起步较晚，立法机构审议的法律法规草案大多是由政府部门代为起草和提交的，一些部门便借机把权力和利益法制化，这给一些部门谋取利益提供了法律支撑。三是权力运行监督制约不得力[2]。目前，行政决策权、执行权、监督权既相对分离又相互制约的权力结构还没有建立，权力监督仍然以部门内部管理为主，这给一些部门谋取利益提供了足够的空间。四是部门领导干部考核评价体系不科学。当前，一些地方考核评价部门领导干部，仍过分地强调经济指标，把部门经济收益、办公条件改善和干部职工福利发放等作为重要考核评价内容，而对实现维护发展公共利益内容往往重视不够，这给一些部门谋取利益提供了错误依据。五是受经济利益趋动影响比较严重。在市场经济大潮的冲击下，一些部门领导干部的权力观、地位观、利益观发生了扭曲，头脑深处“金钱至上”的观念和欲望不断滋生膨胀，往往把握有的公共权力用在谋取部门利益甚至一己私利上，这给一些部门谋取利益提供了思想动力。

三、防止部门利益与公共利益冲突的制度框架

防止部门利益与公共利益冲突，是加强反腐倡廉建设面临的一项重大课题，是构建惩治和预防腐败体系的一项重要措施，是创新反腐倡廉制度体系的一项重要任务，也是建立防止利益冲突制度的一项重要内容，必须采取多种途径和办法，抓紧建立和完善防止部门利益与公共利益冲突的制度体系框架。一是深入开展部门制度廉洁性评估。要组建由纪检监察机关、人大法工委、政府法制办及科研院所的专家学者参加的部门制度廉洁性评估小组，集中对各部门制度的科学性、合法性、廉洁性和利益冲突情况进行评估，重点看制度制定是否有超越法律授权范围、扩张行政权力的事项，是否有增加相对人义务、减免自身责任情况，是否存在与公共利益发生冲突的问题等，坚决纠正和取缔损害公共利益的制度。二是科学设定防止部门利益与公共利益冲突制度内容。要明确制定的依据、原则和适用范围，注重增强制度的科学性、针对性和实效性;明确制定防止部门利益与公共利益冲突行为规范，严格提出禁止干预“三公”领域市场化运作，禁止在征地拆迁、环境保护、企业改制等方面与民争利等纪律规定;明确制定防止部门利益与公共利益冲突的措施办法，建立健全防止部门利益与公共利益冲突长效工作机制和责任追究机制，对发生部门利益与公共利益严重冲突的单位和领导，严格问责追究。三是实行部门职能设置法定化。要加大政府部门职能立法力度，围绕解决政府与部门工作职责范围不清的问题，实行政府和部门职责范围目录制度，切实把部门代理政府的职责归还政府;围绕解决行政部门机构数量大、专业分工细、职能交叉多的问题，探索实行“大部制”[3]，建立决策、执行、监督相对分离、相互制约的权力结构;围绕解决部门插手微观经济管理的问题，加快部门微观管理职能向社会中介机构转移步伐，完善“三公”领域市场竞争机制，防止部门违规插手经济活动和谋取集团利益。四是探索建立由人大或政府主导的多元立法机制。要积极探索制定法规规章的新途径、新办法，实行由上级人大立法机关或政府机关主导，人大法工委、政府法制办、利益相关部门、政府研究和参议机构、社会科研院所和社会中介机构参加的多元立法机构共同研究制定，切实缩减和消除部门起草制定法规规章的权力。五是建立健全部门廉政风险防控机制。要引导部门认真查找权力运行廉政风险点和引发利益冲突的突出问题，科学划分风险等级，实行分类管理。健全规范权力运行制度体系，完善再造工作流程，严肃查处损害公共利益的行为。探索建立部门廉政风险量化预警机制，对实现、发展、维护公共利益工作实行量化考核，根据考核分值和所掌握的问题开展廉政预警，通过廉政风险防控机制有效防范和解决部门利益与公共利益冲突的问题。

[1]文精毅.建立健全防止利益冲突制度的思考[J].今日海南，2011，(1):42－43.

[2]黄新华.建立健全防范利益冲突机制之我见[J].宜春学院学报，2012，(5):15－18.

[3]陈通，郑曙村.部门利益冲突的解析与防治[J].中共浙江省委党校学报，2009，(2):67－71.