我国自然遗产保护中的产权问题研究

2013-04-12王青瑶

河北环境工程学院学报 2013年6期

关键词：遗产地产权制度所有权

王青瑶

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州 311300）

我国自然遗产保护中的产权问题研究

王青瑶

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州 311300）

从经济学角度看，自然遗产保护中必然涉及产权问题，建立合理的自然遗产产权制度是自然遗产保护的关键。我国目前的自然遗产产权制度暴露出许多弊端，如所有权基础上的自然遗产管理混乱，自然遗产经营权配置不合理，以及欠缺对自然遗产相邻权的规定等。这些产权制度方面暴露的问题，对于自然遗产的保护无疑是不利的。通过对自然遗产保护中产权问题的探析和国外在自然遗产保护方面经验的借鉴，对我国自然遗产保护产权权利束中的所有权、经营权和相邻权的完善提出了几点建议。

自然遗产；产权；管理体系；经营权；相邻权

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.008

Abstract：From the perspective of economics,natural heritage protection was inevitably related to the property,so building a reasonable property system of natural heritage was the key to natural heritage protection.China's current system exposed many shortcomings,such as the management of natural heritage,unreasonable management right allocation,and the lack of the adjacent right and so on.The author put forward some suggestions in consummation by learning the property of natural heritage and foreign experience in natural heritage protection.

Key words： natural heritage； property； management system； management right； adjacent right

1 自然遗产概述

1.1 自然遗产的界定

1972年联合国教科文组织大会第17届会议在巴黎通过的《保护世界文化和自然遗产公约》中关于自然遗产的定义是：“从审美或科学角度看具有突出的普遍价值的由物质和生物结构或这类结构群组成的自然景观；从科学或保护角度看具有突出的普遍价值的地质和地文结构以及明确划为受到威胁的动物和植物生境区；从科学、保存或自然美角度看具有突出的普遍价值的天然名胜或明确划分的自然区域。”自然遗产在我国主要表现为风景名胜区、自然保护区、森林公园等。自然遗产作为一种特殊的自然环境资源，相对于一般自然环境资源具有突出普遍性。

1.2 自然遗产的特性

1.2.1 可传承性

自然遗产具有遗产所具有的可传承性，这要求具备可持续发展的理念，以自然遗产为纽带，通过加强对自然遗产的保护来保障后代人的利益，实现可持续发展。

1.2.2 资源性

自然遗产具有自然资源的属性。自然遗产的资源性主要体现在对它的开发利用过程中，以此来发挥自然遗产的经济效能。

1.2.3 稀缺性

自然遗产必须是具有突出普遍价值的自然环境资源，并且对该突出普遍价值具有严格的认定标准，这就决定了自然遗产比一般自然资源更具有稀缺性。

1.2.4 不可再生性

自然遗产往往是由于地壳运动和地表生物的生态循环混合作用而出现的，是独一无二的人类财富。不可再生性决定了它一旦遭受破坏，便很难甚至不能恢复。

从上述自然遗产的特性可以看出，自然遗产蕴含着多种价值。其中由其资源性和稀缺性而引发的经济价值和生态价值显得尤为突出。这两种价值的矛盾在实践中主要体现在对自然遗产的开发和保护中。如何在这两种价值之间进行平衡，如何把自然遗产的开发利用同自然遗产的保护密切结合起来是自然遗产保护的关键。在这一过程中，产权制度发挥着巨大的作用。

2 自然遗产保护中的产权问题

2.1 自然遗产保护中对产权要求的体现——从经济学角度

环境法的制度根源从经济学角度看主要是如何解决环境的外部性问题。而在环境外部性的解决方法中都不同程度地涉及到了产权问题。从经济学角度看，环境的外部性解决方法大体分为私人解决方法和公共解决方法。私人解决方法主要是两种：一是行为主体和外部性的承受者合并或签订合同，而产权不明则难以进行这种合并或签订合同；二是私人协商。私人协商更多涉及到对产权的要求。根据科斯定理，不论产权归属初始如何配置，如果私人各方可以无成本地就资产配置进行协商，那么私人市场就将总能解决外部性问题，并有效配置资源[1]。也就是说，如果符合该定理的要求，就能使自然遗产开发利用与自然遗产的保护协调发展。不过该定理有两个约束条件：产权明晰、交易成本为零或很低。这就对产权制度提出了要求。

在自然遗产保护领域，因自然遗产破坏而受到影响的受害者往往人数众多，使得达成协议变得特别困难，交易成本为零或很低一般不能满足。当该私人方法难以解决环境的外部性时，就只能求助于公共解决方法，即管制和征税或补贴。由于体制的原因，政府的管制导致的权力寻租在某种程度上成为了交易成本的一部分。而这种管制导致的权力寻租本身就是产权不明晰造成的[2]。征税则以市场为基础，激励决策者对自然遗产进行清洁的开发利用，通过税收的调节达到保护自然遗产的目的，其作用相对于政府管制显得更为积极。但对谁征税、如何征税就又涉及到了产权问题。

自然遗产作为一种公共物品，具有非排他性和非竞争性，容易产生“公地的悲剧”。明晰产权的方法对防止这种悲剧发生是十分管用的。产权制度是遗产保护的核心制度，其合理安排与否对保护珍贵的遗产资源具有重要影响[3]。产权问题在自然遗产保护中具有至关重要的作用。

2.2 我国现有自然遗产产权制度及其弊端

产权是关于财产的一组权利，而财产权利束中最重要的部分就是财产的所有权、使用权、转让权和收益权[4]。可见，产权是一项权利束。自然遗产的产权更是一项复杂的权利束，包含自然遗产的所有权、经营权、占有权、使用权、收益权、相邻权等。

2.2.1 所有权不明晰

自然遗产属于公共物品，国家享有自然遗产的所有权。我国《宪法》等基本法律也明确了遗产的所有权为国家所有。根据“公共委托理论”，国家应承担对自然遗产进行管理、保护的义务，表现为对自然遗产产权的行使。我国自然遗产产权不明晰主要体现在自然遗产多头管理体系。如《自然保护区条例》规定，政府对同一自然遗产的行政管理涉及多个部门，建设、环保、国土、林业、水利、旅游等相关部门分别在自己的职权范围内对自然遗产进行管理。这种多头管理体制实际上造成了各部门之间或争夺管理权或互相推卸责任的局面。自然遗产管理的这种混乱局面，容易导致自然遗产的过度开发或无人管理等状态，这无疑对我国自然遗产的保护是极为不利的。

2.2.2 经营权配置不合理

自然遗产经营权是指主体获得自然遗产经营资格后通过行使对自然遗产的占有、使用等经营行为而获得收益的权利。自然遗产的所有权与经营权是可以分离的，所有权的代理人即政府，在需要分割产权时，如何选择经营者是产权变更的关键环节。我国《宪法》、《物权法》等法律只对自然遗产的所有权予以了明确，对占有权、使用权、收益权、经营权等未予以规定。我国传统的自然遗产保护体制是政府主导模式，自然遗产的管理和经营都由政府负责。该模式下，一方面，政府无偿取得自然遗产的经营权，容易在经济利益刺激下，对自然遗产进行过度的开发利用，造成破坏；另一方面，自然遗产保护资金短缺，自然遗产资源无法获得有效合理的开发利用，导致资源的闲置和浪费。如何充分发挥自然遗产的经济价值并且使其得到最大程度的保护是目前亟待解决的问题。

2.2.3 未规定相邻权

相邻权的权原为相邻不动产的所有权或使用权，其实质是法律对相邻不动产所有权或使用权的适当扩展[5]。自然遗产地与周边原住居民之间的矛盾通常需要借助相邻关系进行调整，从权利角度看就涉及到相邻权的规定。现实中，自然遗产地周边的原住居民在其附近生产、生活，他们之间容易发生冲突。这些冲突主要表现在资源利用、经营权行使、搬迁、土地权属等方面，给自然遗产的保护带来了严重的隐患。因此，有必要对自然遗产地与原住居民之间的相邻关系作出规定。而我国现行的涉及自然遗产的法律法规中并没有相邻权的相关规定。

3 合理构建我国自然遗产保护中的产权制度

3.1 明晰产权，明确自然遗产的管理体系

由于自然遗产产权的不明晰，多头管理体制的运作存在困难，难以有效保护自然遗产，所以应建立独立的自然遗产规制权。美国在这方面的相关体制值得借鉴。美国的国家公园体系是典型的中央政府垂直管理体系，国家内政部下设专门的中央规制机构——国家公园管理局，统一管理国家公园的一切事务。国家公园管理局下又分设10个地区管理局，由地区局管理本地区的国家公园。国家公园中还内设了公园管理局，由其管理本公园内的具体事务。这种三级垂直管理体制能够避免多部门管理引发的管理混乱，防止自然遗产过度开发或自然遗产无人管理状态的发生。

我国应在中央政府层面整合现有的具有遗产规制权的各部门，在国务院下新设立一个统一管理自然遗产的部门，把当前存在于各部门的分散的自然遗产管理职能统一划归到新设立的自然遗产管理部门。在各省、自治区、直辖市设置省级自然遗产管理部门，主管本省的自然遗产事务；在各自然遗产地也设立基层自然遗产管理部门，具体负责本地的自然遗产管理。这类似于美国国家公园三级垂直管理体制，能在明晰自然遗产产权的基础上明确各部门对自然遗产产权的行使职责，完善对自然遗产的管理。

3.2 分割产权，合理配置经营权

自然遗产所有权主体是国家，国家当然地享有自然遗产的经营权。而这种对自然遗产经营权的无偿获取弱化了自然遗产产权应有的激励与约束功能，使遗产被过度开发，最终导致“公地悲剧”。因此，应当进行自然遗产产权改革，使自然遗产的所有权与经营权相分离。

政府对自然遗产进行必要的管理，自然遗产的经营则交由市场机制来完成，但需由政府通过选择经营者、制定约束合同、征收税费等来对经营者进行监督，防止经营权的滥用。政府在选择经营者的过程中建立自然遗产经营的特许投标制。其理论要点在于，虽然不能改变产权改革前后遗产经营的非竞争性，但却可以通过特许投标这一制度设计，使争取经营权的各企业之间互相竞争，从而发现资源的真实市场价值[6]。美国《国家公园管理局特许事业决议法案》中，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的服务和商品经营须以公开招标的形式征求经营者。这种特许经营制度与我国学者提出的特许投标制度如出一辙。这种制度在自然遗产产权明确界定的基础上，使所有者与经营者各司其职，互补监督；该制度将经营权引入市场机制，能使获得经营权的主体在市场竞争中不断提升自己的经营能力，使自然遗产资源配置效率提高；市场机制的运行可以引入大量外来资金，资源配置效率的提高也可以获得更多的经营收入，从而满足自然遗产的保护所需的大量资金投入。

3.3 拓展产权边界，增加相邻权的规定

原住居民世世代代生活在于自然遗产地，对自然遗产地土地享有产权，自然遗产的开发和保护过程中必然会涉及到周边原住居民的利益。一方面，原住居民可以利用自然遗产相邻权来处理与自然遗产产权主体之间的相邻关系，维护自身利益，原住居民利益得到保障也可以提高其对自然遗产保护的积极性。另一方面，自然遗产产权主体可以根据相邻权的规定来禁止原住居民破坏自然遗产的行为。有学者认为，自然遗产与原住居民之间的相邻关系属于民法上相邻权的调整范围，应利用该制度来解决自然遗产与原住居民之间因相邻关系而产生的矛盾。笔者认为，自然遗产相邻权涉及到公共利益和私人利益之间的权衡，而我国传统民法中的相邻关系只涉及私人主体，因此，不能直接适用《物权法》中相邻关系的规定，而应当在对传统民法的相邻关系进行拓展和延伸的基础上加以适用，并且应在关于自然遗产保护方面的法律法规中予以明确。

在处理保护自然遗产的公共利益与私人利益冲突的过程中，私人利益应当适当作出让步。表现在相邻关系的处理上，即为自然遗产地原住居民应给自然遗产保护给予便利或接受限制。但同时，根据权利义务对等的原则，在发生因自然遗产保护而给原住居民造成损害时，国家应该对原住居民进行适当的补偿或损害赔偿，避免给自然遗产保护造成妨碍。美国的妨害制度可以为我国提供参考。妨害是由于相邻人无根据地、不合理或不合法地使用其不动产或动产，而导致其他人的权利或公共利益受到妨碍，或因此产生的损害带来实质上的不便、烦扰或伤害的侵权行为的集合[7]。该制度中包括了相邻人对私人利益和公共利益的妨害，为自然遗产相邻权的行使提供了依据。根据妨害制度，当自然遗产保护侵犯到原住居民的合法利益时，原住居民可以请求法院发布永久性禁止令或中间性禁止令来制止侵害行为，保护自己的利益。法院会将双方的利益进行权衡来决定是否发布禁止令。法院在保护自然遗产的公共利益与私人利益的权衡下，一般不会支持原住居民要求发布禁令的请求，除非原住居民证明遭受了重大损失。当相邻人为企业时，法院更会毫无疑问地站在保护自然遗产的公共利益一边。我国在处理自然遗产与原住居民之间发生的相邻关系时，可以借鉴美国的妨害制度，在对公共利益和私人利益权衡下，采取补偿机制或损害赔偿方式来化解冲突，实现自然遗产的可持续发展。

[1]胡静.环境法的正当性与制度选择[M].北京:知识产权出版社，2009：35.

[2]朱清，余韵.基于产权分析的自然遗产保护研究[J].中国人口·资源与环境，2007，17（6）：91-94.

[3]汤自军.我国自然文化遗产产权制度研究[J].求索，2011（10）：88-89，157.

[4]吕晓斌，成金华.自然文化遗产资源的产权属性辨析[J].特区经济，2013（3）：169-172.

[5]马俊驹，余延满.民法原论[M].4版.北京：法律出版社，2010：362.

[6]林木西，和军.自然文化遗产开发的政府规制问题研究[J].求是学刊，2004，31（6）：79-83.

[7]马明飞.论自然遗产保护中的相邻权[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2011，64（6）：140-145.

（编辑：周利海）

Study on China's Property Rights in Natural Heritage Protection

Wang Qingyao
（School of Law,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

X922.68

1008-813X（2013）06-0027-04