中国钓鱼岛海域管理的五个问题

王鸿生

(中国人民大学哲学院，北京100872)

中国海洋局对钓鱼岛海域的执法维权，有认识问题和应对挑战的问题。但认识和应对不可分割。由于兹事体大，需全面理性之认识，还需恰当得法之应对。本文认为，有五个核心问题值得讨论。

一、全面认识钓鱼岛问题的来龙去脉

从历史上看，钓鱼岛属于中国有确凿文献证明，如中国政府《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书所述。日本在甲午战争前窃取，二战后按照《开罗宣言》、《波茨坦公告》，应无条件归还作为战胜国之一的中国。

造成目前状况，主要有两个历史因素:二战后中国的内战和国际的冷战。

二战后中国发生国共内战，使两党把注意力聚焦在内政方面，未积极参与同盟国对日本本土的占领，未直接参与对战败国日本战后安排(如对琉球的管理)，钓鱼岛问题在“内战”和“冷战”的环境中被“搁置”了。但“搁置”不等于放弃战胜国的权利，不等于承认美日对钓鱼岛的控制和私相授受。

具体看，中国军队由于内战未能参与对日本的军事占领，美军独自占领了日本。冷战初期的1950年是一个极其关键的年份:当年2月中苏签订《友好同盟互助条约》，6月25日朝鲜战争(1950-6-25—1953-7-27)爆发;6月27日，杜鲁门派遣美国第七舰队进入台湾海峡，还无视《开罗宣言》和《波茨坦公告》，称“台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或由联合国考虑”。7月31日，麦克阿瑟率领美军代表团访问台湾，与蒋介石商定，国民党的一切武装力量归其统一指挥，共同防守台湾。10月19日中国人民志愿军入朝参战。

在朝鲜战争进行过程中，1951年9月8日，美国等与日本签《旧金山和约》，美取得琉球群岛管理权。1953年美国“琉球民事政府”擅将钓鱼岛及其附属岛屿纳入其管辖范围。当然，《旧金山和约》对中国没有约束力，中日间的领土纠纷，须以二战中、结束时、结束后在中日间有效的法律文件为基础解决。

本来，按二战时盟国对日法律文件，战后琉球应脱离日本。但在经历过朝鲜战争，又处在冷战格局中，美国为拉拢日本与苏联对抗，违背与同盟国关于琉球前途的决定，逐步选择承认日本对琉球的主权。如1960年1月19日在华盛顿签署了《美日安保条约》;1962年3月19日肯尼迪总统声明:“我承认琉球是日本本土的一部分，期待着在自由世界安全利益允许的情况下，将琉球群岛的全部权利重新归还日本。”

1969年11月日本首相佐藤荣作访美，与尼克松总统发表联合声明，定于1972年把冲绳(琉球)行政权交还日本。1970年8月12日美国驻日本使馆声称“钓鱼列岛是琉球群岛的一部分”，美国政府准备在一年后将其与冲绳一并归还日本。

此时，保钓运动爆发。1970年11月17日美国普林斯顿大学台湾留学生组成“保钓行动委员会”。1971年1月29日2 000多中国留美学生在联合国总部前集会抗议;两周后“香港保钓行动委员会”上街示威;7月7日香港学生联会发起示威游行。1971年4月台湾《大学》杂志发表93名学者和企业家“对钓鱼台(钓鱼岛)问题的看法”，带动4 000多名学生游行示威。1971年6月11日，面对琉球即将“归还”日本的事实，台湾当局“外交部”还正式发表了“至为不满”的声明［1］。

1971年6月17日，美日政府正式签订了《冲绳归还协定》，规定美国放弃对冲绳的施政权，钓鱼岛也被划入“归还区域”。此协定还待两国国会批准。当时中国的外交主轴是反霸权、反苏修，急于同美日恢复邦交，所以在与美日的正式建交谈判中就回避了这个敏感问题。比如，1971年7月和10月基辛格两次秘密访华时，中美之间在很多问题上都有分歧，但主要问题还是如何处理与台湾的关系。为了建交，周恩来提出在这些问题上“各说各的”，但却没有说到钓鱼岛［2］。但中国外交部于1971年12月30日发表了声明，强烈谴责了美日两国国会先后通过的《冲绳归还协定》，指出把钓鱼岛划入归还区域，“这是对中国领土主权的明目张胆的侵犯”，“完全是非法的”。

后来，尼克松在1972年2月访华，中美两国发表《上海联合公报》，关系正常化。1972年5月15日，日美《冲绳归还协定》也生效了，美国在将冲绳(琉球)归还日本的过程中也将钓鱼岛裹挟其中，于是日本开始对钓鱼岛的所谓“行政管辖”。

1972年7月27日周恩来接见日本公明党委员长竹入义胜。竹入是带着日方建交草案来摸中国的底牌的。但据已知文献，两人的谈话也没有涉及钓鱼岛。①《周恩来总理和日本公明党竹入义胜委员长关于中日邦交正常化会谈的要点》，《朝日新闻》1980年5月23日刊载。就钓鱼岛问题，双方如何谈论，该“要点”以及力平、马芷荪主编、中央文献出版社1997年出版的《周恩来年谱》(1949—1976)都未涉及。这是因为中方也想很快与日本恢复邦交。1972年9月29日发表了《中日联合声明》，其中的表述是:“中国政府重申台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循波茨坦公告第八条的立场。”②《波茨坦公告》第八条:《开罗宣言》之条件必将实施，日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。当时两国的考虑都是先建交，钓鱼岛的归属问题暂被搁置。实际上，这个问题当时确实是谈不下来的，它对中美日三国都是个难题，但三国都急于建交，只好先绕过去，把问题留下来。

1978年10月邓小平访问日本，中日两国签署了《和平友好条约》。10月25日邓小平出席东京日本记者俱乐部举办的记者招待会，被问及钓鱼岛问题。邓小平回答说，“在实现中日邦交正常化和这次谈中日和平友好条约的时候，我们双方都约定不涉及这一问题。倒是有些人想在这个问题上挑些刺，来阻碍中日关系的发展”。他承认中日存在不同立场，但“认为两国政府把这个问题避开是比较明智的。这样的问题放一下不要紧，放10年也没有关系。我们这代人智慧不够，这个问题谈不拢，我们下一代人总比我们聪明，总会找到一个大家都能接受的方式来解决这个问题”［3］。邓小平的此次讲话为中国处理钓鱼岛问题的政策定下了基调。

此后，中日关系发展大局一直是稳定的，但钓鱼岛问题也经常浮现出来，不过始终没有从根本上影响中日关系的大局，确实被一直搁置下来了。到2010年9月中国船长詹其雄在钓鱼岛海域作业时被日本海上保安厅人员逮捕，这激起中国政府的强烈反对，事件最后还是以日本政府放人平息下来。2012年9月10日日本通过钓鱼岛“国有”方针，使中日在钓鱼岛问题上的博弈达到一个新层级。这次中国政府开始针锋相对地采取一系列反制措施，中国海监船也开始在钓鱼岛及其海域进行常态化巡航管理。

2012年9月28日中国政府发表《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书，列举中国人发现并实施管辖该岛之历史证据，驳斥日本对其主权的非法要求，指出美日关于钓鱼岛的私相授受完全不合法，中国从未予以承认。该白皮书是中国海洋局在钓鱼岛海域进行管理执法、处理和应对有关情况的原则性指导文件。

总之，从历史和法理角度，钓鱼岛都属中国领土。但二战后中国的内战，以及中苏美日关系演变过程中复杂的国际政治关系，造成日方1972年开始插手“管辖”钓鱼岛。这个一度被搁置的问题，今天已被放在中日美和台湾“三国四方”的面前。钓鱼岛涉及中国的国家核心利益。中方首先应理性认识钓鱼岛问题的来龙去脉，其次应坚定钓鱼岛属于中国领土的立场，中国海洋执法部门应继续在钓鱼岛海域进行有底气的维权执法。

二、钓鱼岛属于中国的国际法理据

现代社会是依法行政的，即法律确定行政行为的空间，限定行政行为的边界。对依法维护本国国家海洋主权的行为而言，国内法是根本，国际法是原则。海洋局作为依法行政部门，对国内、国际两方面的法律都需了解和遵循。

从国际法角度看，1943年中美英《开罗宣言》宣布，同盟国作战目的之一，在于使日本窃取于中国之领土归还中国。1945年7月26日中美英发表《波茨坦公告》，要求日本无条件投降。苏联8月9日对日宣战，并在《波茨坦公告》上签字。其后日本天皇颁布《终战诏书》，日本政府签署《日本投降书》，均宣布接受《波茨坦公告》。所以，《开罗宣言》和《波茨坦公告》对日本有国际法约束力，战胜国则有合法使用武力以确保目标实现的权利。根据《波茨坦公告》第八条，“《开罗宣言》之条件必将实施，日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。也就是说，从法律上，日本的主权范围不是日本政府能自行决定的，而须遵循同盟国的决定。或者说，中美英三国有权限定日本领土的外部界限;中国有国际法上的权利，可直接收回被日本窃取的钓鱼岛。

此外，由于中日间至今仍无战后领土问题的正式条约，因此，二战时期的系列文件和条约未被取代。所以，《波茨坦公告》仍是解决目前中日岛争的核心法律文件。前述1972年9月29日《中日联合声明》中对此也有表述，即“日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场”。也就是说，中国今天仍有决定日本本土以外与中国有关的领土是否是中国领土的法律权利，有依据战争结束条约和被日本接受的同盟国法律文件，收复历史上因日本对外扩张导致中国所丧失领土的权利。

简单地说，《开罗宣言》和《波茨坦公告》在日本和中国的领土冲突问题上，为日本确定了两个核心法律义务:其一是将所有从中国窃取的领土归还中国。其二是日本战后保留的领土范围应由同盟国所决定，而非日本自定。这些法律文件和条约至今依然有效，构成中日关于领土关系的基础法律文件。

中日1972年建交时有《中日联合声明》，1978年签订了《中日和平友好条约》，1998年有《中日联合宣言》，2008年有《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》。当然，这四个有约束力的文件中，均没有直接提及钓鱼岛问题。但最早的《中日联合声明》却明确提到了日本应遵循的《开罗宣言》和《波茨坦公告》第八条。

当年中日两国领导人对钓鱼岛问题的“搁置”，实际上是优先考虑“国际政治”问题，暂时不谈国家领土(海)主权问题。但“搁置”不等于放弃。中国完全有权在适当的国际政治条件下，以自己认为恰当的方式，行使自己的权利，收回自己的固有领土。

三、在情态上知己、知彼、知他

知己是指对自己实力、处境和决心之了解，这问题不大。但钓鱼岛执法维权不是单方面的行为，而是面对日方插手控制的维权斗争。因此，只有“知己知彼”，方能“守正克奇”。就日本方面对钓鱼岛问题的态度变化、日本国内情势，尤其是其海上保安厅、自卫队之动向，以及日方“执法”方略，则须时刻关注研究之。此外，我方也需知道其他各方、各国对中日钓鱼岛之争的态度。虽然维权在己，但许多情况下，知他可使我方维权斗争总览全局，取得更好效果。

众所周知，几乎所有中国人都认为钓鱼岛是中国的。但也有极少数中国人，如台湾的前领导人之一李登辉，就认为钓鱼岛是日本的①腾讯网—评论频道:李登辉为何说钓鱼岛是日本的，http://view.news.qq.com/zt2012/ldhdyd/index.htm。。反观日方，一些调查表明，普通日本人并不了解钓鱼岛问题的来龙去脉，日本政府则罔顾史实和法理，坚持钓鱼岛是日本的固有领土，认为中日在钓鱼岛(日方称尖阁群岛)问题上不存在争议。日本政府的立场是不承认事实上始终存在的争议，不就这个问题与中国谈判。这是既不面对事实，也不讲理。不讲理是为了利益，但为此而回避事实，就有些故意为之了。

再从全世界的范围看，美国政府在钓鱼岛主权问题上不采取立场，或者说没有立场，即不支持中日任何一方。但前国务卿希拉里·克林顿今年1月又称钓鱼岛在日本行政管辖范围内，因此是《美日安保条约》②第五条共同防卫:各缔约国宣誓在日本国施政的领域下，如果任何一方受到武力攻击，依照本国宪法的规定和手续，采取行动对付共同的危险。前记的武力和作为结果所采取的全部措施必须按照联合国宪章第51条的规定立即报告联合国安理会。这些措施在联合国安理会采取了某些国际和平与安全的措施之时必须停止。适用对象，还说“美国反对危害这一管辖权的任何单边行动”［4］。这番话明显偏袒日方。实质上，美国人心里对这个问题是明白的，因为这个问题本来就是他们一手造成的。除美国外，其他国家对该问题的态度，一般会据“情况和利益”决定。比如，日本前外相玄叶2012年10月2日与蒙古外长在东京会谈时称“尖阁(钓鱼岛)是日本固有领土，并不存在主权问题”，希望蒙方理解日本的立场。蒙外长鉴于当时的情况，表示“理解了日本的说明”［5］。这是日本利用双边会谈对外宣传。

对中方而言，了解日方的情势不是为了退让，而是为了针锋相对，进行维权。在具体的维权行动方面，中方必须是坚定、坚决的，但又不是鲁莽的，而是有策略的，即有理、有利、有节。了解世界上其他方的态度，当然不是为了看别人的脸色，而是要通过中方的主张和行为影响世界，营造有利于中方之国际氛围。比如杨外长2012年9月27日在联大一般性辩论中的发言，以及常驻联合国代表李保东在联大对日方的驳斥等，都是在国际场合有力地宣示了中方的主张和态度。

为此，中方应始终做好情势与动态研究，首先要关注日本政界、社会各界对钓鱼岛问题的态度和情势。还要结合我方维权执法的活动，研究日本海上保安厅的情势。同时，也要关注世界他国对中日钓鱼岛之争的反应。全方位了解相关情势，有利于中方推进执法维权的行为和方略。

四、从历史和现实看钓鱼岛争议的前景

从钓鱼岛问题的来龙去脉看，根据二战后国际秩序安排的法律文件，作为战胜国之一的中国，不但应收回附属于台湾的钓鱼岛，而且还可直接出兵参与对日本本土的占领。为什么非但不是如此，反而出现了钓鱼岛问题?前述分析表明，二战后中国的内战，以及冷战期间中苏美日关系演变过程中复杂的国际政治关系，导致了这一问题。如此，若从原因的角度，反推解决钓鱼岛问题的基本路径，主要有中美之间协调、两岸之间协调、中日直接博弈等三个基本路径。

从国际政治的角度看，中美有不同的立场。中国欣赏美国在钓鱼岛主权问题上“不选边站”的立场，但反对其把钓鱼岛纳入“美日安保条约”覆盖的范围。美国的立场对自己有利，这使其在该问题上有明显的回旋余地，可据中日双方争执的具体情况选择出牌。对中国而言，仍有必要在国际上宣传钓鱼岛属于中方之理据。当然，国际政治的博弈只影响解决这个问题的环境，却不能直接解决这个问题。当前连美国都表示，无意也不会充当调停者③中评社2012年10月13日文章:美国为何不愿充当钓鱼岛问题调停者?环球网2012-10-13。。所以，钓鱼岛问题还要中日之间面对面解决。但可以肯定的是，美国政府的立场和态度，肯定会极大地影响日本政府的立场和态度。

从中国政治的角度看，两岸之间就钓鱼岛问题的立场进行协调，以及未来中国政治的向好发展，都有利于提升国家的整体影响力。当然，这肯定也会在整体上微妙地影响中美日台三国四方关系。

钓鱼岛问题的解决始终离不开中日的直接博弈，这是最基本的，也是最直接的路径。中国政府已表明态度，在涉及国家主权和领土的问题上没有丝毫退路。就此而论，中日之间围绕钓鱼岛的博弈，有5种可能的前景。

1、日本全退:日本政府彻底反省二战中的罪行，履行“无条件投降”时的承诺，按照《波茨坦公告》第八条的原则，完全归还中国领土钓鱼岛及其附属岛屿。但从目前日本国内政治气候看，这种可能性极低，甚至几乎没有。

2、中日各退一步:通过谈判，对钓鱼岛海域实现“共同管理”。这对日本是最佳选择，对中国而言，是不得已而为之。邓小平以前对此曾提“搁置争议，共同开发”①1979年5月31日，邓小平会见来华访问的自民党众议员铃木善幸时表示，可考虑在不涉及领土主权情况下，共同开发钓鱼岛附近资源。中华人民共和国外交部网站—资料—中国外交历程，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/wjs_611318/t8958.shtml。。但不面对争议，就谈不上共同开发。今天面对钓鱼岛争议，对中日两国而言，一种明智的选择便是“彼此承认存在”，以达到“共同管理”。此种前景在一定意义上是中日双赢，还可被看做解决国际纠纷的一种创举。但目前的问题是日本政治家想用不承认的方式来“搁置争议”。而要作出这种外交选择，对中日两国领导人而言也都要承担相当大的政治风险。因此，还不能断定中日双方的政治家们是否有这样的勇气。

3、在国际法框架内解决:日本前首相野田佳彦曾有这样的提议，但如果不提《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本投降书》，这种提议只是一种宣传手法而已。中国完全可以从国际法的角度来应对这个问题，但前提是回到二战结束时同盟国对日本战后安排的国际文件基础上。显然，当今的日本政治家恐怕也不愿直面这些国际文件。所以，中日政治家对国际法的理解有差距，正如他们在钓鱼岛主权的立场上有差距一样。目前所谓“在国际法框架内解决”的提法，还只是政治家们从各自立场出发的宣传性博弈。但这条路却始终是畅通的，不能认为此路不通。只是中日两国在把钓鱼岛及其附属岛屿的归属权交由国际法庭来判决之前，肯定还会有长期复杂的全方位博弈。

4、战争解决:这一选项，中日双方都会付出很大代价。从目前中日两国政治家的态度、国际政治的整体格局、中日国内整体民情等几方面看，中日双方都还没有下决心依靠战争解决问题。当然，“擦枪走火”的可能性是存在的。问题是如果发生了“擦枪走火”，事态是否还可以控制在一定限度内?如果失控，事态会向哪方面升级?这需要对事态进行具体的观察分析。这里最大的一个变数当然是美国的态度和介入程度。

5、在新层面博弈:这是最现实的选项，也是目前事态进行的一种真实状态。这就是暂时不从根本上解决问题，但在新的博弈中反复较量，为解决钓鱼岛问题准备新的条件。由于这不是一个选项，而是一种现实状态，所以，中国应如何应对，最值得展开讨论。目前中日之间进行的主要是重叠或交叉性的现场巡航，加上国际政治和外交层面的博弈。当然，中日都有人提经济制裁对方。但中日之间为了钓鱼岛争议就在经济上制裁对方，在政治上不一定是明智的，彼此的损益也未可知。

总之，钓鱼岛问题的解决要么靠智慧，要么靠实力。当然，智慧和实力也要绑在一起。就智慧而言，中日老一代领导人都觉得不够，今天中日领导层的智慧也不一定够，还需要进一步开发。就实力而言，主要应包括综合国力、国家意志、国际环境等。就此三项而论，中日之间恐怕也是各有千秋。但从长远看，中国可通过发展积累更大实力，这一点也丝毫不用怀疑。

五、在全面认识基础上推进有底气的维权执法

实际上，2012年9月10日日本野田政府通过钓鱼岛“国有”方针后，中国政府采取的一系列应对措施极其迅捷有力。此时，原来被“搁置”的钓鱼岛问题一下子变成了焦点，中国海监开始在钓鱼岛海域进行常态化执法维权。中日两国围绕钓鱼岛的博弈，只能在一个新的平台上进行了。

从长期执法维权的眼光看，中方须在全面认识的基础上，始终坚持有底气的执法维权，并做好应付对方挑衅的万全准备。

所谓全面认识，是言《开罗宣言》和《波茨坦公告》至今依然有效，但由于战后盟国的分裂以及中苏美日等国关系的演变，美国在琉球问题上偏袒了日本，裹挟了中国的钓鱼岛，且与日本签署了安保条约，这才使问题复杂化了。但从历史和国际法角度，钓鱼岛都是中国领土，二战后应归属中国。美日之间的私相授受改变不了这一点，中国在这一点上也丝毫不能后退。这也是中国海监部门在钓鱼岛海域执法维权的底气所在。

但必须看到，中国在钓鱼岛的维权执法是有探索性的国家执法活动，也是要冒风险的执法活动。对海洋局而言，当按国家的相关法律文件，以及国家领导人的决策和指示，以坚定的立场，理性的心态，并在了解日方相关情势的基础上，有组织、有计划、有应变方案地进行。比如，自主制定维权时空路线图;在与日方海上保安厅船只和人员发生重叠行动时，主动宣示中方主权，不避让日方船只的阻挠;在近距离与日方海上保安厅船只和人员有重叠行为时，不主动攻击对方;对对方的阻挠行为，有确定限度的容忍;对日方超出容忍度的行为，在预案限度内，坚决反制之。

当然，中日间围绕钓鱼岛的博弈会不会升级，还要看大局。比如日方或中方是否会有单方面的登岛、调查、开发行为?如果有，则无疑又会令争议升级。尤其是日方在应对中方执法维权方面会不会有过激行为?会不会有自卫队直接介入，以及介入到何种程度?这都会引起中方反制。一般而言，若日方有自卫队介入，直接干扰中方的执法维权活动，中方当然会有军队适当介入。此时若再发生“擦枪走火”事件，则有一个根据具体情况控制和应对的问题。

［1］ 王海滨.中国国民政府与琉球问题［J］.中国边疆史地研究，2007(3):139-147.

［2］ 力平，马芷荪.周恩来年谱(1949—1976)［M］.北京:中央文献出版社，1997:490-491.

［3］ 冷溶，汪作玲.邓小平年谱［M］.北京:中央文献出版社，2004:411-412.

［4］ 卢昊，王跃西.中方回击希拉里警告 促美在钓鱼岛问题谨言慎行［N］.环球时报，2013-01-21.

［5］ 乌元春.日外相称钓鱼岛是“日本领土” 蒙古外长表理解［N/OL］.(2012-10-03)［2013-10-10］环球网.http://world.huanqiu.com/exclusive/2012-10/3162496.html.