张謇督办江苏运河工程局的理财措施

2013-04-12张捷

淮阴师范学院学报（哲学社会科学版） 2013年5期

张捷

(淮阴师范学院，江苏淮安223001)

作为清末民初著名的实业家，张謇认为社会混乱根源于实业不振，实业不振又与水利不畅有很大关系，所以他尤其注重水利兴修，积累了丰富的治水经验。民国初年，由于长江以北的运、淮、沂、沭各水不断泛滥成灾，为了保证农业发展，稳定国家的财政收入，北京政府顺应苏北士绅的要求，任命张謇为苏北运河督办，专门负责运河治理。1920年4月1日督办局正式在江都开局办事，定名为督办江苏运河工程局。工程局计划三年内完成任务，后来因为经费不足等原因延期三年，张謇也因此提出辞职，后来续任至1925年初。在任职之初，张謇认识到辛亥以来中央财政支绌情况，要求江苏政府动员淮、海、徐、扬四属人民力量，积极借鉴南通自治经验，“筹款之法，用诸地方者，仍取诸地方”［1］。本文试从治运角度，分析张謇在督办江苏运河工程局期间，为缓解财政困难所采取的一系列独特、灵活的理财措施。

一、编制总体预算及每一届经费预算

预算即国家、团体、企事业单位对未来某段时期内的收入和支出的预先计划，编订预算有助于实现收支平衡，增强国家、企业的计划性［2］，“主管者既预有成算，执行者亦有所凭依”［3］。张謇不但倡议仿行预算，还将预算方法用于实践。为了治理运河，他亲自实地考察，写出系列报告和计划书，在报告和计划书中，编制了详细的经费预算。

督办江苏运河工程局是在改组旧局的基础上建立的，早在1914年8月筹浚江北运河工程局(又称“旧局”)就在江都成立，筹办之初主要从事测量、修置、挖泥、机船等事务，还创设了河海工程测绘养成所。后来由于筹款困难、技术不足等原因，旧局宣布停办，1920年3月并入运河督办署，4月督办江苏运河工程局正式成立。在新局开幕的第一天张謇公布了《江北运河分年施工计划书》，其中《经费》一章中指出修旧、改建、人工及机械费等约二百七十三万元，管理费约二十七万元，合计三百万元，工程原计划三年完成(分别为一百万、九十二万、八十一万元)，除了这个总体预算之外，张謇还为每一届工程计划都制订了预算。

1920年12月张謇公布了运河局第一届计划议案，并提交评议会讨论通过。在《工款》一章中，明确规定第一年计划用款总数为一百万元，主要包括土方、坝闸、调查测量和管理等费用，如果减去开办半年来工程(机船在内)测量费六万五千元，总数为九十三万五千元。但是截至11月，督办局的财政收入非常有限，主要包括旧局余款二十五万八千二百元、4月至11月亩捐收入十五万余元，两项合计四十万元，其中抵消预算部分六万五千元，运河局实际收入仅三十六万元，而里运河高界一段土方费以及东西两岸闸洞费就需要二十九万二千元。［4］

从督办局开办直到1921年11月，亩捐、附税等收入七十五万元，支出五十一万八千余元，剩余二十三万元，用于修建坝闸及中运河的土工都不够。如果将未建工程列入第二年施工计划，再加上其他待办工程，按理说1922年治运预算应该定为九十二万元。但是考虑到原计划亩捐年收入五十万元，而实际上从1920年4月至1921年3月，虽风调雨顺，但是亩捐收入只有三十二万余元;货厘以二成计算应得十八万元，合计不过五十万元。若“以半数之收入仍造全数之预算，未免虚构而远于事情”［5］。所以，1921年12月张謇公布了督办局第二届计划方案，规定用款总数为五十万元，远远低于《分年施工计划书》中的预算。

由于1921年秋发生了严重水灾，预算五十万元自然以修防为重心。由于当时水位极高、流量过猛过急，致使车南新三坝坝脊石工、坝下石槽严重毁损，本着“先其所急，择要举办”修防原则，以及不影响来年运河各坝的正常使用，车南新三坝必须要及时修建，而此项溢出经费少说也需要二十万元［6］。于是，张謇又及时将第二年预算调整为七十万元。

按照最初商定，修防等经费主要来源于省财政拨款，但在1922年4月直奉战争爆发后，这一项财政拨款也出了问题，所以督办局只能挪用亩捐来抵支。其实，因为徐、海各县欠款较多，这时候亩捐收入至多二十五万元;货厘原定按二成提取，不过在1921年水灾之后，省政府直接分拨一成用于赈灾，1922年虽然继续按二成收取，但包括杂捐等在内也只有二十五万元，两项合计为五十万元，因此在1922年底工程局第三届计划议案中，张謇便将工程预算定为五十万元。

张謇说过“功业之迟速以经费为转移”［7］，由于经费严重不足，督办局难以在1923年内完成治运任务，只好申请再延期。由于省政府减少财政拨款，加上前一年应办未办的工程纳入了施工计划，因此这一年实际开工兴办的工程并不多。再者，亩捐、货厘实际收入也少于预期，其中亩捐二十三万元、货厘十六万元、杂捐等二万元，所以在第四届计划议案中规定1924年施工预算为四十一万元。

1924年春夏的各项工程正在按计划进行中，后来由于南北战争此起彼伏，治运工程只好暂时中止。其实，这一年各县亩捐上交数量也有限，货厘又在1924年9月起划拨一成用于赈济，另一成货厘也未全部到账，因此督办局实际治运收入只有预算的一半多一些。正是基于这一点，同年底公布的第五届计划议案(评议会因故未能召开，此议案属草案)中，施工预算进一步减少为三十四万元。

在张謇之后，督办局治运经费日益紧张，其形势更加不可逆转。比如1926年3月第五、六合届治运计划评议会召开，确定第六届经费预算为二十五万元［8］;1927年3月督办局又公布第七届施工计划案，治运预算更减少到二十三万元［9］。

二、筹集亩捐与货厘等大宗工程经费

俗话说“巧妇难为无米之炊”，张謇认为治运计划能否顺利开展主要取决于经费，而经费主体自然非亩捐与货厘莫属。亩捐，或称附加税［10］，指在抽收原有田赋外另行苛剥农民的田亩捐;货厘又称厘捐，指在国内水陆交通要道设立关卡，对通过的货物征收的一种捐税。

早在新局与旧局交接之时，就涉及淮扬徐海四属平剖面测量事务。工程测量确实是江北二十五县最重要的计划之一，测量的水道工程又处于运河流域，而且测量经费来自淮扬徐海四属的亩捐。为了避免亩捐等收入的流失，经过张謇等人的极力争取，督办江苏运河工程局取得了测量事务的办理权。

测量经费原订每年五万元，从淮扬徐海四属亩捐中提取百分之八(以全年亩捐四十万元计)，所得经费仅三万元。而在此之前，旧局议定向淮扬各县食岸盐商征收附加税，每斤盐加收一文，每年可得两万元。但食岸盐商拒绝交款，经过反复磋商，才勉强同意每年自认捐助一万元，期限三年。张謇认为食岸盐商分年捐助之款并非取之于地方经费，其性质仍属于国家财政范畴，所以应当归入运河局测量费。再者，原先淮南运商也认捐一部分经费，总额六万元，分六年摊缴(已分缴两年)，每年捐助一万元，这是旧局核收归入浚河的经费，张謇认为这一万元也应拨入平剖测量经费，如此，测量费在理论上实现了收支平衡。

1921年秋水灾发生时，“江、淮、沂、泗，同时并涨”，数百里运堤以及闸坝、涵洞被洪水冲激之处不一而足。据史料记载，水灾之后亩捐与货厘数目减少了，比如1921年十月、十一月亩捐分别为4 742.09元、5 209.92元，减少近二成以上;同年十月至十二月货厘分别为6 433.84元、8 168.2元、8 987.13元［11］，平均减少一成以上。而且1922年直奉战争爆发之后，督办局的财政收入再度受到了影响。

为此张謇一方面派人奔赴各地提取亩捐，一方面就治运经费与省政府沟通。同时积极寻求其他商人阶层的援助。张謇认为既然与运河有直接、间接关系的农民与商人分别承担了二分亩捐、二成货厘，那么宁、镇、扬、淮各小轮商人阶层，他们常年奔波于运河之上，实实在在尝到了治运的甜头，理当效仿农、商，承担起一部分治运经费。为此，招商内河轮船公司召开会议，同意每年认捐三万元，从1922年阳历5月1日起按月分缴。

1923年淮安等九县官绅在扬州召集会议，这九县分别是东台、淮安、盐城、阜宁、高邮、宝应、兴化、江都、泰县等，他们议定从1923年上忙起，在原征治运的二分亩捐之外，再加征每亩二分，专门用于九县的水利治理。至于亩捐加征截止于何时，要等上下游修治计划及预算制定了以后再说。为了让九县人民放心，更为了让加征的二分亩捐真正发挥效用，张謇特地规定了费用保管与使用原则。

张謇认为这笔款项应当由县长会同地方绅士共同保管，通过国库银行或殷实典商等转至督办局，督办局必须实行专款存储。至于以前九县中如高邮、宝应、江都、淮安四县所收的二分亩捐，可以暂缓解款，等到四县的官绅商定了保管办法再说。张謇还规定不论遇到任何情况，均不得擅自挪用这笔款项，即使遇到水利兴修等事，也必须经过省长批示与督办局核准，否则不能动用分文。［12］

到了1923年6月，由于没有按期完成治运的计划，张謇提出了辞职请求。但是在决定留任之后，又继续投入到治运筹款的事务之中。当年，亩捐被截留的情况有所增多;货厘在前两年被分去了一半，从1922年12月开始继续按二成征收，实际上也很难收齐。再说盐、捐等项原计划捐三年，如今期限已到。张謇也曾经说过，“他日盐、捐两项期满时，当由随时劝谕该食、运各商继续筹助，期俟江北二十五县平剖面测量竣事之日再行停止，免致中辍”［13］。经过张謇等人努力，1924年5月督办局第一次商界评议会召开，会议认为通海、如皋各县关于截留货税的要求不能成立，并同意治运计划再延期三年，继续捐助二成治运经费［14］。

三、推行增收节支等灵活的理财措施

为了减轻督办局的财政压力，张謇采用积极的办法解决收支中存在的矛盾，要做到收支平衡，首先就要开源节流，增收节支［15］。他为此采取了一系列增收节支的措施。

强化资金管理，提高资金透明度。张謇认为督办局的财政来源于人民捐款，所以工程布置、各种款项收支等“无事不可以告人”，必须及时对外公布，以增加经费使用的透明度。为此张謇在各届计划议案中均有收支情况的记载，另外还通过《督办江苏运河工程局季刊》，按时刊登每月收支明细，特别是从1920年10月起由文字罗列改为表格列举，看起来更加清晰、直观、明了。

控制和压缩非生产性费用，节约财政开支。在治运预算中，管理人员薪金是按中央标准发放的，最高级每月三百六十元，最低级每月二百四十元。预算中原订科长俸禄二百四十元，实际上只能支取一半。张謇等人也按中央标准执行，但是也只支取五成，“但此五成存局，为补助各员之用”，张謇是希望在法定范围内，“兼收挹彼注兹之功”，即通过减少一部分费用，弥补另一部分开支。

一般而言，督办局每年年底召开一次评议会，讨论与审议每一届治运计划方案。其间，有些议员曾对二成货税提出过异议，主要是担心工程局用人太多，任意虚构开支。为了打消这方面顾虑，张謇规定“局员之外有各方面荐举，而其才可用，暂难安插者”，一律任为委员，需要临时委派前去提款及验工的委员，可以按规定发给旅费，平常则不支付任何薪水。

为了追求测量的准度、效度与信度，政府曾经高薪聘请外国的技术人员。但是在督办局接续办理平剖面测量事务之后，张謇为了节约测量经费，决定从河海工程测绘养成所中挑选人才，张謇认为这些学生经过长期的专业学习，又比较熟悉淮扬徐海各县的情况，安排有经验的测量人员稍加督促、指导即可。

1923年6月，在张謇的推动下，督办江苏运河工程局成功地实现了内部的改组。比如为了适应工程建设的需要，运河局在淮阴县(即清江浦，旧称清河县)暂设工程处。此外，督办局裁去了工程科与稽核科，改设技术委员会，这样一裁一设，足足节约了四万元开支，如史料记载“经费除抵拨增加之技术部分，原在治运经费内年支之四万元则完全省去”［16］。

此外，为了增加财政收入，张謇积极谋划各种措施。比如为了弥补亩捐、货厘收入的不足，1921年3月张謇提出裁兵二成，编入工程队修建运河［17］。第二年8月，张謇再次恳请调拨军队支援运河工程，但是当局认为江北“土匪”充斥，以现有的军队都不能满足布防的需要，所以要等地方匪患肃清之后再说。

1922年2月张謇建议实行以工代赈，即将江苏省的赈灾款划拨至工程局，用于修圩建坝之费，以缓解工程局的财政压力，但是中央借口说以工代赈弊端太多，不仅拒绝张謇的请求，还规定春赈款必须直接发放。但是半月后又转告说江苏省赈款已经分拨下去，督办署可以与江苏放赈机关直接商洽办理。

由于太湖水利工程经费短缺也很严重，很多工程不能按期修建，张謇便与王清穆等人共同向全国水利局申请，要求拨付德国赔款的余额，并指定各国退还的庚子赔款，充作治水经费。鉴于江浙地区财政地位重要，1922年9月，政府同意将德国赔款除扣去津浦、川汉两路借款外，包括将来所解之数分拨给两局。至于各国退还的庚子赔款，也以两省水利工程经费与全国教育经费分成支配，“俾得将湖、运各水根本施治，为国家增财赋收入之源”［18］。

综上所述，张謇督办工程局的过程是“以营南通者经营苏运”［19］的实践过程，也是苏人自治在运河工程上的有益尝试。在此期间，张謇对土方、人工、闸坝经费以及“机械经费”作出令人信服的估算，不仅有助于增强工程的计划性，也有利于平衡财政收支。由于经费的多少直接关系到工程的进退，所以张謇不仅动员了包括农民、商人在内的各阶层积极捐款，而且在筹款过程中善于抓住大宗经费问题和问题的主要方面，尤其重视亩捐与货厘款项的筹拨、保管与积累。同时在现有财政规模基础上，张謇灵活地推行了各种增收节支的措施，不仅增加了利润空间，也有利于扩大财政总量。

［1］开局纪载:督办演说词［J］.督办江苏运河工程局季刊，1920(1).

［2］赵丰田.晚清五十年经济思想史［M］.北京:哈佛燕京学社，1939:293-300.

［3］治运计划:江北运河分年施工计划书(开局时督办宣布)［J］.督办江苏运河工程局季刊，1920(1).

［4］评议会纪载:督办江苏运河工程局第一届计划议案［J］.督办江苏运河工程局季刊，1920(3).

［5］评议会纪载:督办江苏运河工程局第二届计划议案［J］.督办江苏运河工程局季刊，1922(8).

［6］张謇，韩国钧.电请江苏省长转饬财政厅长将认定运河善后工费五十万元如期拨解文［J］.督办江苏运河工程局季刊，1922(8).

［7］治运计划:江北运河分年施工计划书(开局时督办宣布)［J］.督办江苏运河工程局季刊，1920(1).

［8］评议会纪载:督办江苏运河工程局第五六合届治运计划案［J］.督办江苏运河工程局季刊，1925(22-25).

［9］评议会纪载:督办江苏运河工程局第七届治运计划案［J］.督办江苏运河工程局季刊，1926(26-29).

［10］朱福烓.扬州史述［M］.苏州:苏州大学出版社，2001:249.

［11］图表:督办江苏运河工程局民国十年冬季收款表［J］.督办江苏运河工程局季刊，1921(7).

［12］张謇，韩国钧.文牍:咨请江苏省长分饬东台等九县知事从本年上忙起加征二分亩捐专充施治运河上下游水利工需文［J］.督办江苏运河工程局季刊，1923(12).