美日高新技术产业发展政策比较及启示

李 刘 艳

(河南师范大学 商学院，河南 新乡 453007)

美日高新技术产业发展政策比较及启示

李 刘 艳

(河南师范大学 商学院，河南 新乡 453007)

美国和日本是世界上经济最发达的国家，其高新技术产业发展成效也是有目共睹的。两国从法律法规、科技投入机制、人力资源、政府采购和高科技园区等方面支持高新技术产业的发展，但由于两国的经济发展体制环境、资源条件等不同，其制定的政策措施也各具特点。中国一方面要借鉴美国完善市场经济的措施，积极地培育高新技术产业发展的软环境，另一方面要学习日本政府干预产业发展的经验，建立高新技术产业比较优势。

高新技术产业；产业政策；科技投入；政府采购

21世纪以来，随着新技术革命迅猛发展，高新技术产业在经济发展中的作用也日益突出，世界各国都把发展高新技术产业作为国际竞争的制高点。美国和日本是世界上经济最发达的国家，其高新技术产业的发展也是有目共睹的。但由于两国的经济发展阶段、体制环境、资源条件等不同，在促进高新技术产业发展的政策措施中，形成了其各自不同的特点。本文将对比分析美国和日本发展高新技术产业的政策特征，以期对我国高新技术产业的发展起到借鉴作用。

一、美国和日本支持高新技术产业发展的主要政策措施

(一)完善的法律法规

美国不主张制定国家产业发展政策(Porter,1991)[1]，其资源配置主要由市场来调节，如成立于1993年的总统科技政策办公室，其任务是协调地方政府在发展高新技术产业方面的工作，宗旨是使政府制定的经济发展计划与工业发展要求连接起来。如鼓励风险投资的税收政策、技术创新法的实施为企业提供了有助于创新的优良环境；完善的专利制度成为美国政府促进企业技术创新、刺激科技发展的有力措施。

日本政府在推进高新技术产业化中采取的措施从微观干涉到宏观调控是持久的和详尽的，如政府通过制订产业发展政策来掌控国家整体科技发展方向及其重点领域的总方针、总计划；通过建立各种科技创新制度，加强对高新技术产业发展的导向；运用经济杠杆对民间企业的科技活动进行指导。从1971年的“70年代产业政策构想”、1986年的“科学技术政策大纲”、1988年提出的“以十大高新技术产业为先导”的号召、1992年的“新科学技术大纲”，1994年的“科技创新立国”等[2]，可见其政策制定与时俱进，发展重点从应用型转变为基础研究型。

(二)成立高规格的管理机构

为了促进高新技术产业更快地发展，从20世纪90年代开始，世界各国纷纷成立由国家最高领导人挂帅的科技领导机构。美国于1993年成立了国家科技委员会[3]，由总统和副总统分别担任主席、副主席。为了降低政府高层决策的失误，国家科技决策领导小组也由原来的政府科技官员为主，转变为由具有政治地位的内阁成员及企业、学校和科研机构的专家组成，他们都是以个人的身份参与商讨制定相关政策法律法规，为国家高新技术发展政策的制定提供建议和意见。

日本于1994年设立了“高度信息化社会促进部”，由首相任部长。日本的科学技术会议，也是由政府、企业、大学、科研机构及其他非官方组织代表组成的。为了使国家科技决策的管理更加专业，1997年，日本的科学技术会议下设由各类专家组成的特别工作小组即“科研政策评价委员会”，评估重大的研究项目和计划中的重点项目。

(三)建立以风险投资为主的科技投入机制

美国运用三大法宝打造完善的风险投资市场，一是政府通过不断完善的市场制度，为高新技术产业的发展提供融资的政策环境；二是通过完善的中介服务，吸收大量社会资金投入到高新技术产业领域；三是政府制定了风险投入的税收优惠政策等。美国风险投资特点是以证券市场为中心、私人资本为基础的发展模式[4]。

与美国相比，日本风险资本发展较晚。20世纪70年代，日本风险资本市场还没有形成，风险投资主要来源于大公司大企业的“开发基金”；对中小型企业的风险投资，主要由政府成立的“风险投资管理机构”提供担保。80年代，日本受美国和英国的影响，出现了约100家民间风险投资公司，主要为小型高新技术企业提供资金[5]。90年代以来，日本政府和行业协会成立了一些特殊的金融机构如“国民金融金库”、“中小企业金融金库”等，专门为高新技术企业提供低息贷款。

(四)本土人才培养与争夺国外科技人才相结合的人力资源政策

随着以知识为基础的经济时代到来和以经济、科技为重点的新一轮国际竞争的日益激烈，人才成为各国竞争力强的关键性因素。在开发本土人才方面，美国建立了比较完善的培养机制。联邦政府非常重视基础教育，美国是世界上教育经费支出最多的国家，国家财政对教育的投入十分巨大，州政府税收有40%左右用于教育。美国企业还较重视职工教育和培训，2007年美国企业用于职工教育和培训的开支超过1000亿美元。在加强培养国内人才的同时，美国还在世界各地大力挖掘人才，通过颁发H-IB登记留住高科技人才。

日本的教育体系非常发达，注重培养人的创造力，基础教育普及率较高，还特别注重加强工科和企业技能教育，目的就是为本国高新技术发展提供人才保障。同时，日本政府也非常重视吸纳和争夺国外优秀科技人才，为此，政府提供一流的研发环境以减少日本科技人才外流，吸引外国科技人才来日进行研究，比如在1990年，日本修改了出入境管理法，并设立“接触人才交流中心”，给予外国青年科技人员优厚的待遇，将世界一流的人才聚集到日本。

(五)技术导向的政府采购政策

美国是世界上最早实行政府采购政策的国家之一，也是通过政府采购支持高新技术产业发展成效最卓越的国家。从18世纪就颁布的《联邦采购法》到21世纪的“全面经济计划”，为政府采购确立了法律地位[6]。比如集成电路刚刚问市时，其产品全部由政府购买，这就降低了高新技术产品化的风险，大大激励了高新技术产业的发展，成就了美国计算机半导体的垄断地位，像IBM、惠普、德克萨斯仪器公司等一批国际IT业巨头也是通过政府采购扶持起来的。

与美国不同，日本通过制定本土采购比例、国外采购的高关税制度为国产货支持者提供优惠政策，通过国有企业采购促进高新技术产业的发展。如在振兴汽车产业时，规定政府单位必须购买国产车，不得买进口车。日本还特别注重政府绿色采购，其在2000年颁布的《促进再循环产品采购法》，宗旨是促进政府积极采购对环境有益的绿色产品，同时建立了绿色采购信息网，最大限度地提供绿色采购信息。

(六)高科技园区带动政策

美国硅谷是高科技园区的诞生地，它以极短的时间创造了科技成果转化的奇迹，其独特的发展模式和旺盛的生命力很快受到许多国家和地区政府的高度重视[7]。到了80年代，高科技园区在世界各地蓬勃发展，成为最具生命力的经济细胞。

美国高科技园区主要有两种模式：一是依托大学发展起来的，以硅谷为代表：二是高技术企业集聚区，以美国128公路高技术产业带为代表。

硅谷的成功首先归功于双赢的政企合作，政府积极配合企业，但并不直接干预园区的经济发展，而是通过采取风险投资机构优惠政策、税收优惠政策、知识产权国家采购等，从投入、生产、需求等推动高新技术产业的发展；其次是良好的投融资环境，以市场需求为导向的民间风险资本缩短了技术转化为商品的过程；再次是周边众多知名的研究型大学产、学、研相结合的模式，将科研成果迅速转化为生产力。

美国128公路高技术产业带(硅路)顾名思义就是在公路沿线建立了一批高科技公司，它与硅谷发展的最大不同点：一是它的起点并不是著名的麻省理工学院，虽然后来和其合作；二是来自民间企业的风险投资；三是军工研究为其提供了技术基础。

在开发区建设方面，日本也十分注重政府的作用。日本筑波科学城可以说是政府实施技术立国战略的典范，80年代后，日本政府出资建立了大批高技术园，对高新技术园中的开发企业给予减免税收、发放政府补贴、低息长期贷款的优惠政策。科学城(筑波)由日本科技局计划局主管，并设置“筑波研究机构联络协议会”协调各方工作。针对高科技园区的发展，政府颁布了相关法令，如《技术城法》《高技术工业智密区开发促进法》和《筑波研究学院都市建设法》，开发区所属政府给予区内特殊优惠政策，如对基础研究开发经费给予减免税，对科研机构政府给予补助，对区内企业给予财政补贴等[8]。

二、高新技术产业政策的比较分析

根据上面对日本、美国的高新技术产业政策分析，总结出以下几个观点。

(一)在高新技术产业发展过程中，政府的推动作用至关重要。在促进高新技术产业发展措施中，政府的作用无处不在。如美国早期的“星球大战”计划、克林顿时期的“信息高速公路计划”及后来的“因特网B”计划等[1]，联邦政府一直致力于企业不愿意投资的区域，政府研发投入水平一直高于其他发达国家，大大推动了高新技术产业的发展，带动了美国经济的快速增长，2008年，美国高新技术产业GDP占制造业的80%。日本政府对高新技术产业一直采取强有力的干预政策，从80年的“科技立国”到90年代的“科技创新立国”[2]，21世纪更出台了确定重点发展领域的《科学技术政策大纲》，加快了日本从工业社会向信息社会转变的步伐。

(二)发展高技术产业的桥梁是建立高新技术开发区。高新技术开发区在美国叫“科学园”，在日本称为“科技城”。建设高技术园区已成为世界各国发展高新技术产业的普遍做法[7]。

(三)发展高新技术产业的助推器是风险投资。科技创新对世界经济产生了无比深刻的影响，尤其是推动了高科技成果转化，而创新资金是制约这一发展的关键环节。美国和日本的风险投资模式完全不同，美国是以股票市场为依托的风险资本市场，日本则是以银行为依托的政府主导的银行制，两者都助推了高新技术的发展，为高新技术企业发展提供了源源不断的资金。

(四)法令政策是高新技术产业的加速器。美国虽然不主张采取直接政策干预经济发展，但政府通过制定一系列的法令政策为高新技术产业发展培育良好的环境。日本政府对高新技术产业的干预和宏观调控是十分明确和具体的，使政策在执行过程中做到有法可依。不管是日本的产业政策法律文件，还是美国的财政税法政策，在鼓励创新、Ramp;D投入、高新技术园区、风险资本市场等方面，都为其提供了一个良好的发展环境。

三、启示

(一)增加科技投入，特别是政府要增加基础研究经费投入。与美日相比，中国的研究开发经费总额逐年增加，但Ramp;D强度却较低，2009年为1.5%，而美国2009年为16.9%，日本2007年为10.7%，德国2007年6.9%，法国2006年7.7%，英国2006年11.1%，特别是基础研究，耗时长，风险大，外部经济效应强，需要政府增加投入。

(二)完善高新技术产业法律法规政策。日本高新技术产业之所以后来居上，完善的产业政策体系和健全的法律体系功不可没。中国国务院和地方立法机构虽然制定了扶持高新技术产业发展的政策和法规，还必须以立法的形式将高新技术产业政策稳固下来，使高新技术产业的发展环境优于传统产业。

(三)建立健全中国的风险资本市场政策和法律体系。目前，中国的资本市场还不成熟，高新技术产业的风险资金主要是政府投入，风险投资公司数量较少，民间资本还没有融入到高新技术的投资中，这也是中国的Ramp;D投入强度远低于发达国家的主要原因。中国应学习美国风险投资制度的创新，借鉴日本发展风险资本市场的经验，在风险资本发展早期，由政府直接管理，随着股票市场和风险投资市场发展进一步成熟，政府再逐步放开，由市场来调节。

(四)完善政府采购制度。政府采购政策是促进高新技术产业发展有效途径之一，与美日相比，我国的政府采购制度起步较晚，目前实施的《中华人民共和国政府采购法》还缺乏具体的操作细则和与之配套的法律、法规，一直侧重于政府采购的节约性和廉洁性，忽略了社会发展的经济目标。要发挥政府采购对高新技术产业的促进作用，要从这三个方面做起：一是要制定采购高新技术产品的法规与政策；二是通过灵活使用政府首购、价格补贴等多种方式采购加大政府采购高新技术产品的规模；三是结合我国实际，借鉴日本政府绿色采购制度的做法，进一步完善我国绿色政府采购制度和相关法律政策，从而达到促进我国绿色高新技术产品的研究和生产的目的。

[1]张会元.高新技术产业政策的国际比较及对我国的启示[J].研究与探索，2005(2).

[2]李建民.战后日本科技政策演变：历史经验与启示[J]. 现代日本经济, 2009(4).

[3]傅春梅.国外高新枝术产业发展的实践和经验[J].企业活力, 2009(9).

[4]纂鲁明，张亮.美、英、日高新技术产业投融资模式比较及其对我国的启示[J]. 经济管理, 2009(7).

[5]赵丽娅.国内外高新技术产业投融资比较研究[J].经济与社会发展, 2009(7).

[6]崔琳琳.政府采购促进高新技术产业发展探讨[J].统计与决策,2010(17).

[7]金花.国内外高新技术园区发展的基本规律与趋势研究[J].中共青岛市委党校 青岛行政学院学报，2012(2).

[8]尹小玲，夏宏奎.国外高新技术产业发展途径及其对江苏的启示[J].特区经济, 2011(5).

[责任编辑迪尔]

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