论法院的行政规范审查权限

袁 勇

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

论法院的行政规范审查权限

袁 勇

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

我国法院的行政规范审查权限是其审判权在行政审判中的衍化形式。受审判权的性质及其对其他国家权力的间接监督所限，法院无权直接抽象审查行政规范，也无权审查行政规范的适当性、无从审查缺少上位法依据的行政规范。但基于审判权的应有权限，法院不仅有权审查规章及其他规范性文件的合法性，也有权审查依据上位法制定的一般法律、行政法规与地方性法规的合法性。这种审查权至少由提出疑问权、作出判断权、选择适用权与评述权构成。

法院；审判权；行政规范；合法性；审查权限

在行政案件中，作为具体行政行为依据的行政规范是否合法、适当，既是当事人争论的焦点之一，也是法院审查的主要内容之一。随之而来的问题是，法院的行政规范审查权限有多大。通说认为：法院无权脱离具体案件直接抽象审查行政规范，无权审查法律与法规的合法性，法院仅有权具体审查规章与其他行政规范的合法性。这样的审查权限存在缺陷！

为了加大司法审查的力度，提升法院在法治建设中的地位，学者们致力于在两个方向上扩展法院的行政规范审查权限：其一，扩大行政诉讼受案范围，赋予法院直接抽象审查规章与其他行政规范性文件的权力；其二，在现行行政诉讼法内最大化论证法院审查行政规范的权限。然而，这两个问题并不限于行政诉讼法层面，它们主要是一个宪法问题。

根据我国现行宪法和法院组织法关于法院审判权的限定，如果赋予法院直接、单独审查行政规范的权力，将会突破我国宪法所规定的“审判权”意义域。在此意义上，主张法院直接抽象审查行政规范不合宪，应当慎重对待！相对而言，在现行宪法框架下最大化论证法院的行政规范审查权限更为可取。

笔者认为，根据宪法及其相关法关于法院审判权的规定，法院不仅有权审查其他行政规范性文件、规章，也有权审查依据上位法制定的行政法规、地方性法规，以及全国人大常委会依据基本法律制定的一般法律。法院审查前述行政规范的具体权限在逻辑上应当包括疑问权、判断权、选用权以及评述权。

一、作为审判权的行政规范审查权

众所周知，我国宪法设定的审判权是法院以事实为根据、以法律为准绳，判定事实、适用法律并作出裁判的权力。法律适用的共有特征是目光在事实与法律规范之间来回穿梭，选择适合于该事实法律规范，然后淘汰被证明不能适用的法律规范[1]。就行政诉讼而言，《行政诉讼法》第三十二条规定，被告应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。法院在审查具体行政行为的合法性时，必须首先审查确认作为行政依据的行政规范的合法性，然后才能选择应当适用的规范作出裁判。该条规定的意义与其他法的规定一致。

根据现行《宪法》第五条规定，法院负有维护宪法和法律尊严、保障法制统一的职责；法院必须追究违反宪法和法律的行为，包括有关国家机关制定行政规范的行为。《立法法》第五章虽然未规定法院享有改变或者撤销违法行政规范的权力，但法院有权依据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的规则选择适用裁判依据，选择适用的前提则是作出判断。另依据《行政诉讼法》第五十四条的规定，法院所选择的裁判规范必须是合法有效的规范。凡是违法无效、不应当适用的规范，法院就必须予以淘汰，均不得适用。这就要求，法院在审查具体行政行为合法性、适用法律作出审判之时，必须审查行政依据的合法性，确保裁判依据的合法性。换言之，法院为了作出合法的审判结论，就不得不审查、确认涉案行政规范的合法性。这是我国行政审判的必然要求，也是各法治国家司法审查的共同规律。同时，法院在行政诉讼中审查涉案行政规范的合法性之际，也是在监督有关国家机关[2]。

不过，法院通过审查行政规范而监督其他国家机关的权力，与国家权力机关、国家行政机关的规范审查权力存在本质上的不同。根据现行《宪法》《立法法》《人民法院组织法》《各级人大常委会监督法》《地方组织法》等法的规定，这三类规范审查权属于不同的权力体系。其中，国家权力机关的规范审查权衍生于作为国家权力机关的人大及其常委会对其他国家机关的监督权(以下简称“人大监督权”)；行政机关的规范审查权衍生于上级行政机关对下级行政机关的领导权；法院的规范审查权，如上所述，则衍生于法院作为国家审判机关的审判权[3]。这三种权力因其母体权力在我国政体中分别具有的监督性、领导性与司法性而具有不同的性质。

人大监督权是保证法律贯彻的权力，是使其他国家机关遵照法律化了的人民意志去办事之权[4]。在实际工作中，人大监督可分为法律监督与工作监督[5]。人大法律监督的主要内容包括改变、撤销其所属人大常委会、下级人大，以及行政机关、审判机关和检察机关制定颁布的规范性文件。作为人大监督权的人大规范审查权是一种可以直接行使、全面抽象审查(既审查合法性，又审查合理性)相应规范的权力。

行政领导权则是中央和地方行政机关享有的对其下级行政机关的命令、指挥、监督与管理权。这种权力是一种全面的支配权，其内容之一即改变或撤销其所属部门、下级行政机关所定的行政规范性文件。行政机关的规范审查权作为行政领导权的衍化形式，也是一种可以直接行使、全面审查相应规范的权力。

与之相比，我国法院无权全面监督其他国家机关，更无权全面领导其他国家机关。法院对被审行政规范制定机关的司法监督，与人大监督和行政领导相比，既不是一种处于权力机关地位的监督，也不是一种行政领导与服从情况下的监督，而是法院在行政审判中因适用合法有效规范的法定责任而衍生的间接监督。这决定了法院审查行政规范的权力只能是附带地、间接地审查行政规范的权力。

二、法院无权实施的行政规范审查

法院的行政规范审查权作为审判权的衍化形式而具有的前述性质，决定了法院无权实施下列行政规范审查。

第一，法院无权直接、抽象审查行政规范。原因在于，与间接的、附带性具体审查相比，对行政规范的抽象审查则是脱离具体案件，无关法律适用的审查。这种审查不再是法院通过案件审理、法律适用而间接监督有关国家机关，而是直接监督这些机关的规范制定权限。根据前述我国现行宪法和法律对法院审判权的定位，法院作为国家审判机关无权于法律适用之外直接监督其他国家机关。

主张法院有权直接抽象审查规章和其他行政规范性文件的合法性，就会导致法院有权不经“审判案件”而直接抽象监督其他国家机关的规范制定权，而法院不经审理具体案件而直接抽象监督行政机关就突破了“审判权”的意义范围，是违反宪法及其相关法规定的。所以，前列主张不符合现行宪法、人民法院组织法关于审判权的规定，难以成立！在现行宪法框架下，我国法院无权直接、抽象审查行政规范，包括规章乃至其他行政规范性文件。

第二，法院无权审查行政规范的适当性。在现行宪法规定的权力分工下，法院是依据法律审判案件的国家审判机关。法院审判权的性质决定了法院作为司法机关只能审查行政规范是否符合上位法的规定，而不能超越法律的界限，运用法规定以外的标准的审查行政规范的适当性或者合理性。这是国家权力分工与制约的一般要求。

此外，我国《行政诉讼法》第五条特别规定，法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这意味着，法院在行政诉讼中审查的规范是作为具体行政行为的行政依据，对其审查的强度同样也限于合法性审查。根据《立法法》第八十七条的规定，合法性审查的内容包括：超越权限、违背法定程序、下位法违反上位法的规定(其涵义包括下位法与上位法相抵触、下位法违反上位法的精神和原则等)。

第三，法院无权审查缺乏上位法依据的行政规范。法院附带地间接审查行政规范的合法性的前提是找到它的上位法依据，否则就不能判断被审行政规范是否符合上位法。需要注意的是，这里的“上位法”并不包括宪法。在我国，仅有全国人大和全国人大常委会才有权解释宪法。法院既然无宪法解释权，就不能适用宪法判断行政规范的合宪性。是故，下列规范性文件的规范被作为行政依据时，法院无从审查其合法性：其一，全国人大制定的基本法律和其他规范性文件；其二，全国人大常委会在无基本法律依据时，直接依据宪法制定的一般法律和其他规范性文件；其三，地方国家权力机关在未依据法律与行政法规的情况下，直接依据宪法制定的地方性法规和其他规范性文件。其四，经济特区的立法机关无上位法依据而制定的经济特区法规和其他规范性文件；其三，民族自治地方根据本民族特点在无上位法依据的情况下制定的自治条例和单行条例和其他规范性文件[6]。

三、法院应当审查的行政规范范围

综上，法院仅有权在审理行政案件时，附带地、间接地具体审查有权机关依据上位法所制定的行政规范的合法性。至于法院有权审查的行政规范范围，学界普遍认为，法院有权附带审查规章及其他行政规范性文件的合法性；但在法院是否有权审查一般法律、行政法规和地方性法规这一点上，学者们持有不同观点。

有人认为，《行政诉讼法》第五十二条规定，法院审理行政案件应当以法律和行政法规、地方性法规为依据。其中，“依据”的含义就是指人民法院审理行政案件，必须以法律、法规为审查标准，不能拒绝适用[7]。换言之，法院对法律、法规是否符合法没有怀疑和审查的权力。不过，这仅是在字面上对“依据”所作的狭隘解释。“依据”并不等于法院无权质疑法律、法规的合法性，也不等于法官完全毫无疑问地适用之。实践中，法院在审理行政案件时必须先审查行政规范的合法性，然后才能正确适用法律[8]。法院不审查作为行政依据的法律、地方性法规的合法性，就也不能完整审查具体行政行为的合法性。

根据现行《宪法》序言最后一段及其第五条的规定，以及《立法法》关于法律适用规则的规定，法院作为国家审判机关负有维护宪法和法律尊严、保障宪法和法律实施及维护法制统一的职责，对于违反宪法和上位法的行政规范(超越权限的、与上位法相抵触的)，法院有权不予适用，而不予适用就须经过审查判断，对此《行政诉讼法》第五十四条也有规定。根据该规定，人民法院审理行政案件，如果认定具体行政行为适用法律、法规错误的，人民法院应当判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。其中即蕴含了法院对法律、法规是否合法，有质疑、判断的权力[9]。这点在最高人民法院的司法解释中也有规定。

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《纪要》)第六段规定，为了维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。按照宪法与立法法确立的法律位阶，法院有权在行政诉讼中附带地、间接地具体审查全国人大常委会制定的一般法律、行政法规、地方性法规、规章是否与上位法相符。举重以明轻，法院也有权判断前列行政法规范以外的其他行政规范是否符合行政法的规定。

四、法院审查行政规范的具体权限

尽管依据现行法规定，可以在学理上解释出法院有权审查的行政规范范围。但是法院审查这些行政规范的权限并不完全一样。

根据《立法法》第九十条、《纪要》第六段的规定，对于国务院直接依据法律制定的行政法规和其他规范性文件的合法性，法院有权在审判之外向全国人大常委会提出疑问的权力；在审判之中，法院不可避免地享有提出疑问权，并且还享有判断其是否合法的判断权，以及在此基础上的选择适用权，即法院在判断被审规范违法的情况下，有权拒绝适用之，此时，法院有权依据上位法审查被诉具体行政行为的合法性。

对于地方国家权力机关根据法律和行政法规制定的地方性法规和其他规范性文件的合法性，对于经济特区的立法机关根据法律、行政法规和地方性法规制定的经济特区法规的合法性，以及对于民族自治地方根据法律制定的自治条例和单行条例的合法性，根据《立法法》第九十条、《纪要》第六段，以及最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(以下简称《引用规定》)第五条的规定，法院在行政审判中享有提出疑问权、作出判断权以及选择选用权。

对于规章的合法性，根据《行政诉讼法》第五十三条、最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第六十二条、《纪要》第六段以及《引用规定》第五条的规定，法院在行政审判中同样享有提出疑问权、作出判断权以及选择选用权。

需要注意的是，对于国务院部门和地方行政机关或其主管部门制定的具体应用法律的解释和其他行政规范性文件，根据《解释》第六十二条、《纪要》第四段、《引用规定》第六条，法院在审理行政案件时，不但享有提出疑问权、作出判断权和选择适用权，而且法院还享有评述这类行政规范是否合法、有效的权力。

在上述权力中，提出疑问是作出判断的前提，因此提出疑问权先于作出判断权；作出判断是选择适用的前提，所以作出判断权先于选择适用权。评述判断和适用的理由则是为了加强判断的说服力，评述权是作出判断权和选择选用权的应有之义。法院不但在审查法外的其他规范性文件的合法性时应当作出评述，而且在审查下位法是否符合上位法的合法性时，也应当享有评述其是否合法的权力。然而在行政规范审查实践中，法院通常难以全部行使上述权限来审查高位阶的行政规范。例如，现行法并未规定法院审查一般法律是否符合基本法律的制度。

有人认为，一个完整的规范审查权，除违法判断权、拒绝适用权之外，还应当至少包括无效宣告权[7]。鉴于评述被审行政规范违法无效的理由，即有宣示被审规范违法无效之意，从维护法制统一、消除违法规范的角度看，法院既然享有评述权，就应当享有宣告行政规范无效的权力。不过，这种权力已经脱离“审判权”的意义范围，从现行法中难以解释出法院享有这种权力。

尽管前文采用法律解释、法律推理的方法，从现行法秩序内论证出了法院的行政规范审查范围与具体审查权限，但是仍然要面对不少早已存在的反对观点。这些反对观点的主要内容要可以概括为以下两点：其一，我国法院在当下的权威与地位低于国务院，因此不宜审查行政法规的合法性。其二，我国法院由国家权力机关产生，对它负责，受它监督，因此法院不能审查国家权力机关制定的一般法律与地方性法规的合法性，更不能反过来通过规范审查来监督国家权力机关。

这两点初看有理，其实不然。国务院与法院在当下的地位与权威，是一定历史和社会条件造成的政治事实。事实不能否定法院应然层面的权力，更不能据此否认法院行使审判权必须担当的职责。何况，建立健全法院的行政规范审查权限，就是为了修正这种状况，增强法院在法治国家建设中的作用。

至于第二点，则是误用了“国家权力机关”这个概念。从宪法规范的内在逻辑与人民代表大会制度的应有内涵来看，享有立法权的国家权力机关具有“双重主体地位”，一是整体意义上的“国家权力机关”；另一方面则是“国家立法机关”[10]。法院审查作为行政依据的一般法律与地方性法规，并不是反过来监督国家权力机关，而是在审查国家立法机关的立法是否符合上位法的规定。否定法院的此种权力，就是把法院保障宪法和法律尊严、维护法制统一的法定责任隔离掉，就是把法院行使审判权必须进行的大部分合法性审查内容缩减掉。这显然违背现行宪法及其相关法关于法院审判权、行政规范合法性审查权的规定。

结语

从我国现行宪法及其相关法对审判权的界定来看，法院的行政规范审查权是其审判权的内在组成部分，是审判权在行政审判中的一种衍化形式。法院审判权在现行法秩序内的意义脉络决定了法院行政规范审查权的意义域。具体内容是指，法院基于依法审判而对其他国家机关产生的间接监督与制约，决定了法院不但无权直接、抽象审查行政规范，也无权审查行政规范的适当性、无权审查缺乏上位法依据的行政规范。是故，那种主张将规章与其他行政规范性文件纳入行政诉讼受案范围的观点，尽管具有政治现实基础，且具有增强法院功能的积极意义，但从宪法规定下的审判权意义脉络来看，则是不合宪、不合法的！

在宪法维度内，可以揭示法院审判权的前述意义，且可发现法院不但有权审查位阶较低的规章与其他规范性文件，也有权审查依据上位法制定的一般法律、行政法规与地方性法规的合法性。这种审查权力在逻辑上由提出疑问权、作出判断权、选择适用权与评述权构成。此外，为了发挥法院维护法制统一、消除违法规范的作用，理应赋予法院宣告违法无效规范的权力。

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[责任编辑孙景峰]

OnChineseCourts’PowertoReviewtheLegalityofAdminstrativeNorms

YUAN Yong

(Henan Normal University,Xinxiang 453007,China)

The Courts in China are implicitly authorized the power to review the legality of all kinds of administrative norms that prescribed in accordance with the upper level law. The power derived from Courts’ adjudicative power prescribed by Chinese Constitutional law and other releated law. Because of this point, the property of adjudicative power not only limits the Courts’ review to concrete review in the process of the application of law, but also determines the integrate review power should be composed of the competence to query, the competence to judge, the competence to select right norm and the competence to comment.

courts;adjudicative power;administrative morms;legality;the review competence

D915.4

A

1000-2359(2013)04-0050-04

袁勇(1978-)，河南商丘人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事公法学研究。

2013-01-12

教育部人文社会科学研究青年基金项目(12YJC820133)