市政规划过程中的公民参与探析

胡 建 锋

(许昌学院,河南 许昌 461000)

市政规划过程中的公民参与探析

胡 建 锋

(许昌学院,河南 许昌 461000)

市政规划是城市在一定时期内的发展目标和计划，是城市各项建设的综合部署和总蓝图，是城市发展的基础性工作，其根本目的就是满足公民需要，促进公民利益的实现。公民参与是实现市政规划目的的有效手段之一。现实中，公民参与市政规划过程具有保证市政规划的公共性、合法性，实现市政规划的科学性、民主性，促进市政规划的协调性、平稳性等作用。在新形势下，政府应该转变观念，营造公民参与的氛围，健全制度，拓宽公民参与的渠道，促进公民参与市政规划。

市政规划；公民参与；机制

近年来，城市化进程逐步加快，城市规模不断扩张，客观上为市政管理提供了良好的机遇，同时也带来了严峻的挑战。作为市政过程重要环节的市政规划，只有适应这一客观环境的变化不断地进行创新，才能体现其作为市政管理基础性环节的作用。现代市政学理论认为，市政规划的最终目的就是不断地向公民提供生产、生活的各种条件和资源，促进公民利益的实现，它本质上是一种“公民事业”。市政规划的合理有序进行需要多方参与、共同促进，其中公民参与市政规划过程就是实现市政规划目的的有效手段之一。

一、市政规划与公民参与概述

“市政规划也称城市规划，是城市在一定时期内的发展目标和计划，是城市各项建设的综合部署和总蓝图”[1]。具体来说，市政规划“是确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市布局和各项建设的综合部署和具体安排”[2]。市政规划是城市发展的基础性工作，也是城市管理的一项重要内容。市政规划的目的就是通过城市设计者和管理者对城市各种资源要素进行科学、合理的综合部署，实现城市的和谐、可持续发展。市政规划的基本任务包括城市发展目标的确定、城市土地利用的规划、城市空间布局的设计、城市建设事业的部署等。科学的市政管理需要科学有效的市政规划，市政规划是实施城市管理的重要依据，同时也是政府调控各种资源，实现城市管理目标和政治目标的重要公共政策之一。

改革开放以来，我国经济、政治、社会发展取得了巨大成就，政治体制乃至行政体制改革成效明显，党和国家通过多种渠道采取多种措施保护并且促进公民利益，公民对政治过程的参与取得长足发展。“公民参与(citizen participation)源于古希腊雅典的直接民主制。今天，直接民主制主要表现为JohnLocke与JohnS.Mill提倡的民主理论、黑格尔的‘公民社会观’、哈贝马斯的‘公共领域’等。当前公共管理学派所主张的‘公民参与’理论则认为公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策合法化，并提高政府的行政能力”[3]。现代治理理论也非常强调公民参与社会治理的作用，认为社会治理的权力来源于公民，公民和政府对公共领域的合作治理是善治的本质，公民参与是使政治国家与公民社会两者之间最佳结合的有效方式。市政规划是市政管理的逻辑起点，公民参与市政规划的程度和水平是实现公民利益的重要前提。1933年国际现代建筑协会讨论通过的《雅典宪章》提出，人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功的关键，城市规划应该满足广大居民生理和心理上的最基本需求。美国城市理论学家、社会哲学家刘易斯·芒福德则认为，城市起因于人类的社会需要，并使这些需要的表达方式和方法变得更强烈。城市乃是人类之爱的一个器官，因而最优化的城市经济模式应该是关怀人、陶冶人[4]。可以说，公民参与市政规划已经成为世界各国的共识。

二、公民参与市政规划的作用

(一)有利于保证市政规划的公共性、合法性

公共性是公共政策的基本属性，因为公共政策是由公共组织行使公共权力，达致公共目标，实现公共利益决定的。“公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益”[5]110。也就是说，公共权力机关聚合公民利益、愿望、意向的程度决定了公共政策的成败，同时也决定了公共政策公共性的程度。现代政治学理论认为，公民参与是保证公共政策公共性的重要途径。市政规划是公共政策的重要形式，是政府在一定时期内关于城市发展建设的目标和蓝图，是发挥城市生产、居住、休憩、交通四大功能的基础性工作。市政规划的终极目的必然是为了满足市民的生产、生活的需要，所以公民参与的状况直接影响到了市政规划公共性的体现。在市政规划过程中有效引入公民参与，可以使规划影响的利益群体都能够平等地参与规划决策过程，既有充分协商与讨论，又有利益冲突与博弈，从而公平地实施规划过程，合理地共享社会资源，体现公共性。

政治学理论认为，所谓合法性就是一个政治主体被民众所认可的特性。市政规划作为重要的公共政策，体现了政府的意志，是政府增强其政治合法性的重要渠道。市政规划从一个城市总体发展战略和目标的选择到具体规划的制定和实施，整个过程都直接或间接地影响到了公民利益的实现，它是公民评价政府绩效，增强对政府认同感的重要变量。公民参与市政规划的制定和执行过程，加强对政府过程的了解，从政府市政过程的起点一直到终点的全方位参与，势必会拉近政府和民众的距离，增强民众的主人公责任感和使命意识，进而提升对公共政策的认同感，提高对政府的信任，以此促进市政管理乃至政府管理的合法性。

(二)有利于实现市政规划的科学性、民主性

市政规划是对于城市未来发展总蓝图的设计和谋划，是在对一个城市发展现状的准确认知和判断的基础之上，通过分析城市所处的自然地理环境、人文环境，分析城市的经济、政治、文化、社会环境的现状，通过对整个国家和地区经济社会发展规划的解读，结合本地资源禀赋、人文传统来设计未来的城市建设和管理的蓝图。一个良好的城市规划需要综合运用自然科学和人文社会科学的相关理论知识，通过有效的预测，进而制定出来，这就涉及其科学性的问题。然而，长期以来，受制于我国计划经济体制的影响，加之传统政府管理模式的作用，人们总是习惯于依靠政府权威部门和专业技术人员来从事市政规划这一公共事务，忽视了市政规划和管理的最终目标——公民的作用。现代管理学理论认为，被管理者的有效参与是促使管理绩效提升的重要手段。公民基于其生存和发展的多样化需求，通过多种途径来影响市政规划，可以弥补决策者有限理性的缺失，起码可以为市政规划决策提供信息参考，这大大地促进了其科学性。

另外，市政规划是城市政府的一项重要职能，是政府实现其意志的重要途径和手段。“城市规划中的一些重大事项的解决，都牵涉到国家和地方的一些方针、政策，体现出国家意志对城市发展的指导和干预，从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设与发展的政策导向”[6]。现代社会环境的急剧变迁，促使公共政策发生了根本转型，无论是公共问题的形成，还是现代国家和政府制度基本理念的转变，抑或国家职能重心的转移，直至公共政策科学性的提升，公民的有效参与起到了至关重要的作用[5]151-152。可以认为，公民的有效参与促进了公共政策民主性的实现。市政规划作为公共政策的重要形式，直接贴近民众的利益，是公民多样化需求的重要保障，因而市政规划过程中的公民参与更能体现出其民主性。

(三)有利于促进市政规划的协调性、平稳性

首先，就市政规划的制定过程来看，一个良好的市政规划方案必然是兼顾国家利益、政党利益和公民利益的，是三者的聚合形态。虽然，一般认为国家是行使公民赋予的权力，是用来实现公民利益的工具，国家利益滥觞于公民利益，政党利益则是指某个阶级、阶层的最一般利益，是特殊形态的公民利益，在理论上三者是统一的，但是现实中，三者常常出现不一致。主要原因是，当私有制的经济基础产生之后，当国家利益、政党利益成为独立的利益形态之后，客观上也就形成了国家利益、政党利益、公民利益相互分离甚至背离的现象。这种背离客观上促进了人们对于政府政治合法性的关注，也就是关注政府的施政过程是否真正体现了民意，其目标是否指向公民利益的满足，公共政策的过程是否兼顾了国家利益、政党利益和公民利益。这一切都激励着人们不断探索实现三者有效统一的方式和途径，公民参与就是其中一种。在市政规划的制定过程中，由于公民的合法有效参与，使得公民的利益得以直接有效地表达，同时，也使得国家利益、政党利益在公民利益的原初形态里获得统一。各地实施的座谈会、论证会、听证会就是有效的实践方式。

其次，就市政规划的执行过程来看，围绕城市规划的所有利益相关者都成为规划实施的主体，比如政府、企业、社会组织、社区、公民等。这些因素都不同程度地影响到了市政规划的实施效果，在规划实施过程中，各利益相关者都是力求获得自身利益最大化的“理性经济人”，它们对于市政规划的实施抱有不同的利益期待，由此促使每个利益相关者都力图使市政规划的实施尽可能最大限度地满足自身利益。从各利益相关者的力量对比来看，公民的力量是最薄弱的，是市政资源施惠的弱势群体。然而，公共政策的终极价值导向应当是公民利益的实现，因此，解决这一悖论的最有效方式就是公民对市政规划过程的监督和参与，通过有效的公民参与，减少公民对市政规划过程的无知甚至对抗，增强公民对市政行为的认同感，获得公民广泛的支持与认可，进而消除规划实施过程中的利益冲突、群体性事件等问题，使得市政规划的过程更具有平稳性。

三、完善我国公民参与市政规划的对策建议

(一)转变观念，逐步形成公民参与市政规划的文化氛围

首先，从政府角度来说，作为市政规划的主导者，政府必须回归到市政规划所追求的根本目标上，切实将公共利益与公民的合法权益放在首位，认识到公民需求的满足才是市政规划的最终目标，市政规划就是紧紧围绕公民的需求而进行的。为此，政府要积极推行以人为本的施政理念，加强对民主、公平理念的宣传与普及，通过多种途径使这种观念得到广泛传播，切实使每一位公民从内心深处接受并认可这种理念。要采取有效措施加强对弱势群体的引导与扶植，提高他们的社会地位与话语权，增强其参与城市规划的自觉性和积极性，逐步在全社会形成“人民城市人民建，建好城市为人民”的良好氛围。

其次，从公民角度来说，每一位公民都应该树立自己是城市主体的理念，要正确认识并充分发挥其所拥有的参与权，通过积极参与市政规划过程来维护自身的合法权益。要努力改变过去完全听从于政府，习惯于被动从属地位的心理状态，积极争取参与市政规划的机会，锻炼自己直接参与的能力。此外，公民要切实提高自身的综合素质，正确认识公共利益和个体利益的辩证关系，从维护公共利益、实现个体利益的本质立场出发来积极参与市政规划。此外，要积极倡导公民的责任意识和主人翁精神，树立“不在其位，也谋其政”的理念，认识到城市规划与建设不只是城市管理者的事情，更是关乎公民自身切身利益的大事。

(二)健全制度，积极拓宽公民参与市政规划的渠道

所谓制度就是一整套规则体系，它是用来规范社会成员行为，使得社会成员在谋求个体利益的过程中不至于伤害他人或社会利益的一整套法则体系。公民参与和市政规划都是特定的社会行为，是由不同的社会主体参与、基于不同的制度规范的社会行为。如前所述，公民参与对于市政规划的科学、有效运行起到了重要的作用，要使得公民参与对于市政规划起到积极的促进作用，产生良好的社会效益，必须对两者结合的规则体系进行改造，也就是说，必须实施有效的制度创新。具体来说，应该从以下几个方面进行。

首先，要完善政务公开制度，发展电子政务。要进一步深化政务公开工作，建立健全重大决策公开制度、政府信息及时发布制度、新闻发布会制度、行政权力公开透明运行制度等。政府在推行政务公开的过程中，要保证公民的知情权、参与权，扩大信息公开的范围，畅通政务公开的渠道，创新政务公开的方式方法。当前，互联网等现代传输媒体被广泛运用，网络正以其无可比拟的优越性替代传统媒体，从而对传统政府的管理模式进行改造，电子政务就是其重要表现。当前，要继续推行电子政务，加强政府和公民之间的联系和互动，使公民能够及时有效地获取大量有关城市规划的资讯与信息，同时使政府能够充分了解公民的意愿与想法，从而在城市规划的过程中充分考虑公众的需求，采纳和吸收公众的合理建议。

其次，要完善信访听证制度，强化利益表达。一方面，要努力建立与完善信访制度，规范公民的信访行为。当前，公民在实施信访表达时，总会遇到信访渠道不顺畅、权益不能被保障等问题，这就大大影响到了公民意愿的表达，因此，必须完善信访制度，规范信访行为。建议事关市政规划这一特殊市政行为要为公民建立起上访的绿色通道，用制度保证公民信访参与权利的实现。同时，要规范信访工作流程，实行市政规划信访案件讨论制，强化公民对于市政规划过程的约束。另一方面，要规范建立听证制度，对于事关城市可持续发展和市民切身利益的市政规划事项，要纳入听证程序。为此，要拓宽听证制度的适用范围，规范听证过程，强化听证程序对强势群体权利的约束能力，改变公民对市政规划过程参与的弱势地位，增强公民的话语权。

[1]张永桃．市政学[M]．北京：高等教育出版社，2010：144．

[2]魏娜，王明军．公民参与视角下的城市治理机制研究[J]．甘肃行政学院学报，2006(2)：26．

[3]陈澹宁．论我国市政规划存在的问题及制度完善——从厦门“海沧PX项目”谈起[D]．贵阳：贵州大学，2008：3．

[4]刘易斯·芒福德城市发展史——起源、演变和前景[M].北京：中国建筑工业出版社，1989：85．

[5]宁骚.公共政策[M].北京：高等教育出版社，2000．

[6]王佃利，张莉萍，高原.现代市政学[M]．中国人民大学出版社2011：108．

[责任编辑迪尔]

C912.2

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1000-2359(2013)04-0020-03

2012-12-12

广东省哲学社会科学“十二五”规划2011年度学科共建项目(GD11XZZ02)