公共政策量化分析的匮乏：成因与对策

傅 雨 飞

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

公共政策量化分析的匮乏：成因与对策

傅 雨 飞

(华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079)

教育模式功利化的导向效应、政策分析学科发展的滞后效应、公共决策非科学化的昭示效应是导致我国公共政策量化分析匮乏的三个主要原因。将对于技术理性的尊重转化成对于实证主义量化分析方法的偏好，应该成为公共政策分析方法的价值取向之一。 调整教育模式与课程结构，紧盯国际学术前沿，优化公共部门政策研究的人员结构，培养公务员利用科学方法进行政策制定的内在需求等，是改变公共政策量化分析匮乏局面的必由之路。

公共政策；量化分析；匮乏；成因；对策

长期以来，我国公共政策量化分析的状况远远不能尽如人意。公共政策量化分析以理性主义为哲学基础，在思辨的基础上以数量的刻画为特征来描述公共政策过程的内在规律，在公共政策分析中占有非常重要的地位。随着生产力的发展，公共部门的实际政策过程对应用量化分析方法的要求日渐突出。认真分析我国公共政策量化分析匮乏的成因，探讨如何强化我国公共政策量化分析的路径，无论对于政府决策过程的科学化还是对于公共政策学科的发展，都具有非常重要的意义。

一、公共政策量化分析的正当性及国内实践的匮乏

公共政策量化分析是传统社会科学的研究领域与自然科学研究方法相结合的产物，是将自然科学的研究方法引入政策研究而形成的一个专门领域。其内容主要是通过使用各种定量的方法来分析数据，刻画政策过程的现状，凝练内在的规律，解决存在的问题。作为实证政策研究必不可缺的工具，其以数据收集和数据分析为主要特征，能够揭示政策现象的数量特征和数量关系，实现对政策现象的精确描述。由于量化分析必须按照科学方法从大量的实证样本中收集数据进行分析，所以能够增加研究结论的真实性和可靠性。在研究层面上，量化分析能够对微观政策信息进行宏观的逻辑推理，从而获得具有指导作用的宏观政策信息。在研究的时空上，通过量化分析，可以获得政策现象的未来信息，描述政策现象的变化趋势，推知政策现象的未来状态。这种基于量化研究的政策预测，不仅使政策预测的过程更加科学，结果更加精确，而且能够发现经验判断与哲学思辨所不能发现的微观政策规律。

纵观公共政策分析的创设及发展历程，可以肯定地得出其始终伴随着量化分析的结论。公共政策分析脱胎于政治学的发展。威廉·配第于1676年写成的《政治算术》一书，是最早运用统计学进行政治学量化研究的奠基性专著。作者“曾运用统计分组法、统计推算法、图表法等定量方法和平均数、相对数等统计指标与量数，分析英国的社会经济状况”[1]。这为后来公共政策量化分析的兴起和发展奠定了初始基础。比利时数学家凯特勒第一个把概率引进了社会研究，提高了对于包括一些政策现象在内的随机政治现象研究的准确性。19世纪末20世纪初，美国芝加哥大学以梅里安、拉斯维尔为首的研究团队主张通过量化方法创立以经验数据为基础的政治科学，并以其对权力-决策行为的微观量化研究开创了政治学的行为主义时代。拉斯维尔在上世纪50年代又开启了公共政策分析之先河。第二次世界大战之后，以西蒙为代表的一些行为主义行政学家呼吁，应该将20世纪20年代维也纳学派创立的逻辑实证主义引入公共行政学的研究，并将价值中立为作为传统公共行政模式的基本原则。在其影响下，公共政策分析更加沉醉于运用量化分析手段对政策现象进行精确刻画，使得其与政治学的学科分野愈加清晰，学科发展日臻趋于技术理性。可以说，公共政策分析从诞生之日发展至今，就始终与量化分析融为一体。

社会流动、城市化、交通堵塞、经济犯罪、大气污染、群体性事件等各种公共问题日益凸显，信息化带来了人类生活的虚拟空间，也带来了公共管理未曾预料到的各种困惑。面对日益复杂的社会环境，如何利用最小的政策成本实现政策效益最大化，如何利用各种政策工具稳定控制和引导社会并防患于未然，是非常严峻的政策课题。人类已经进入可以追求精确描述一般政治生活特征的时代，公共政策分析也必须以精确化的规范来应对。仅靠哲学层面的思辨推论不足以达到精细化的政策效果，在公共治理层面必须借助公共政策量化分析才能对各种政策现象进行精细而深入的研究。将公共政策过程进行量的抽象并预测未来，是公共政策分析学科迈向一门真正的政策科学的标志之一。从政策实践来看，公共政策分析在很大程度上依赖于运筹学、系统分析、数学、统计学、计量经济学等原理与方法的运用。没有量化分析工具，就没有公共政策分析，更不会有成熟的政策科学。长期以来，由于历史的原因，对政策现象进行精确的量化研究没有成为一种政策研究的必需，在计算机普及之前，国内还缺乏必备的软件教育与计算技术的普及。在这样的学科生态中发展起来的公共政策分析，往往形成以思辩为特征，注重抽象的哲学推论而不注重量化分析的传统。

表现在科研方面，我国公共政策量化分析的现状可以用匮乏二字来形容。陈振明等对国内外博士论文进行了质量抽检和比较研究，认为国外的博士论文“部分经验性较强的政策研究集中在政策分析领域，更为强调统计分析等定量技术，极少有纯对策性的研究”。国内博士论文则“较大部分集中在对策性的管理方法研究，而理论探索、检验和论证等基础性研究工作较少有论文涉及”[2]。傅广宛等对SSCI期刊发表的相关论文进行了抽样调查并指出，“长期以来,我国的公共政策分析以政治学的政策理论研究为主,研究方法则以规范研究方法和描述分类研究方法为主”[3]。董建新等用数据表明了我国公共行政学研究方法的结构性失衡，认为“我国行政学者主要还是从理论演绎的角度来论证自己的课题，少有实证方面的方法论拓展”[4]。何艳玲则指出我国行政学论文“有94%的论文无统计运用；即便有统计，一般是描述统计，其他统计方法运用较少”[5]。颜海娜、蔡立辉更尖锐地指出，中国公共行政学“研究方法极不严谨……资料分析的方法也比较单调，大多是采用文献定性分析方法，而采用实地调查定性分析方法、统计文献分析方法以及简单统计分析、中高级统计分析或二次分析方法的论文非常少”[6]。按照我国的学科划分标准，公共政策分析学科隶属于行政管理学(公共行政学)，因此，学术界对公共政策分析学科发展的评价蕴含在对公共行政学的评价之中。

技术理性虽然不能够包办一切，但在以思辨为主的我国公共政策分析中得到弘扬是学科发展的必需。把对于技术理性的尊重转化成对于实证主义量化分析方法的偏好，应成为公共政策分析的价值取向之一。方法论制约着对于公共政策过程研究的深度、逻辑的指向和结果的判断，最终影响着对公共政策过程客观规律的揭示。由于对于技术理性尊重不够，我国的公共政策研究出现了不少谬误。一些实证研究缺乏对于因果机制的探讨，也没有兴趣构建新的理论框架。更多的实证研究结论缺乏经验事实的支持，研究者甚至根本就没有进行理论检验的意识。研究方法尤其是量化分析的贫困带来了我国公共政策分析知识增长的质量困惑。我国公共政策分析学科发展30多年，成果数量可观，增长速度明显，但成果质量却常常不能尽如人意。陈振明认为，公共政策分析“是一门‘硬知识’。‘工欲善其事，必先利其器’，必须在研究方法及分析技术的开发上下苦功，特别注意研制和引入新的研究方法及分析技术”[7]。这种观点在相当大的程度上指明了我国公共政策量化分析的发展方向。

二、公共政策量化分析匮乏的成因

教育模式功利化的导向效应。随着科举制度的产生，中国从此开始了源远流长的应试教育，迄今这种情况仍然没有得到根本改善。从高中开始，学生实行文理分班教育，就是这种应试教育的体现，也是公共政策量化分析不足的成因之一。“文科班级”与“理科班级”分开教学。文科偏重于学习政治、语文、历史等课程，“理科则偏重于学习数学、物理、化学等课程，以便与高考内容相呼应。这种以提升升学率为目的的功利化教育制度带来的负面影响是不容置疑的。学习理科的学生对人文社会科学不十分关注，造成自然科学素质与人文社会科学素质的发展不平衡；学习文科的学生对理科课程不十分关注，致使形象思维发达而逻辑思维孱弱。当学生进入大学阶段后，过于狭窄的专业背景使学生在选择专业时大受限制，知识面愈加狭隘，自身的科学素质和人文素质进一步不均衡。现代社会里，任何学科都具有一定的综合知识基础。公共政策分析更具有兼容并包、文理相融的学科特点，而学习公共政策分析的学生大部分是文科出身，自然科学的相关知识的基础并不扎实，这就必然导致在公共政策分析中很少使用量化方法。

政策分析学科发展的滞后效应。作为一门学科，公共政策分析自从上世纪50年代诞生以来，也仅仅只有60余年的发展历史，学科分化程度很不成熟，许多分支学科如公共政策量化分析和定性分析等尚未独立，致使对量化分析方法和技术的运用还难以十分到位。相关学术期刊中关于公共政策量化分析的讨论如凤毛麟角，既反映了公共政策量化分析的匮乏，也制约了新的分析技术的产生和应用，在总体上干预了量化分析方法在公共政策研究中的介入程度。政治学是公共政策分析的主要学科基础之一。政治学发展的滞后肯定会在公共政策分析的学科发展中有所反映，公共政策量化分析方面的匮乏，正是其表现之一。由于在历史上中断了几十年的直接原因，中国政治学要实现与国际学术水平的接轨，首先要解决的问题是转换研究范式。但这种缓慢的范式转换过程，稀释了政治学解决中国现实问题的功效，导致政治学研究的“学术性与现实性严重脱节乃至相互冲突，造成论点武断、缺乏严密精巧的理论论证”[8]，增添了以政治学为基础的公共政策分析学科研究范式转换的阻力，同时也限制了公共政策量化分析的发展[9]。

公共决策非科学化的昭示效应。无论是奉公还是逐利，政府的一切行为都会对全社会产生比任何其他治理主体都更强烈的昭示作用。公共决策非科学化的过程对于公共政策量化分析的影响更是如此。目前，至少在地方政府的层面上，公共决策过程鲜见引入量化分析，量化分析的结果在政府规范性文件中很少得到体现。这种现象同文件起草者缺乏量化分析意识及不熟悉量化分析工具不无关系。目前国内各级各类政府部门中规范性文件起草者的专业背景偏重于文史哲，理工科背景的文件起草者为数寥寥。毋庸讳言，一些上级领导者对规范性文件的要求本来就不注重量化分析，也是不容忽视的重要因素。根据自上而下分析途径的认识，下级的不重视，首先是来自于上级的不重视。而且即便是重视，就目前文件起草者的学科背景，也很难实现领导者的意图。公共决策非科学化昭示效应的另一个问题，是政府绩效评估过程模糊化。政府过程在许多情况下的确难以利用刚性的办法直接考量，其工作过程的绩效评价自然存在一定的模糊性，但并不是不可以利用量化分析去精确评估。为了从简，不少地方政府部门有意识地将评估指标尽可能设计为定性指标和宏观指标，而回避精确化的、微观的量化指标，评估工具也尽量因陋就简。政府绩效评估的模糊化，导致绩效评估的结果也在准确性方面大打折扣。一些潜在的影响因素，如对潜规则的遵从和对上级领导不良意图的领会等，都有可能导致量化分析不能客观反映政府部门的真实的绩效。如果政府绩效评估真正实现科学化与规范化，将会引发对于量化分析技术的需求和开发，有效促进公共政策量化分析的进步与发展。

三、强化公共政策量化分析的对策

革新教育模式。具有全面知识背景的学生有利于涌现出更多的公共政策量化分析人才。既然教育模式是导致我国公共政策量化分析匮乏的重要原因，那么改变匮乏状况的重要步骤之一就是革新教育模式。现有教育模式由于其功利主义的价值取向而饱受诟病。文理分家所导致的科学素养不足一定会反过来导致人文情怀的缺失，最终降低民族的整体素质。在这种教育模式的主导下，行政管理专业学生的知识结构失衡，知识面狭窄，不仅影响对于量化分析技术的理解，还会影响学生对于政策问题建构结果的取舍，影响对于政策过程分析结果的理解，影响对于新的政策规划的价值判断。但是我国30多年来的文理分科，已经形成了一种思维定势，存在的问题不可能一蹴而就地得到解决。应该逐步理顺高中文理分科与具有全面知识基础的人才培养的关系，从教育制度、授课艺术、课程结构、传授内容、测评技术等方面进行配套改革，才能水到渠成。在解决文理分家的政策问题构建上，应该充分认识到行政管理专业学生在知识结构方面的缺陷，不仅仅是文理分家造成的，其真正的根源在于应试教育体制。解决文理分家问题，应该从解决应试教育体制入手。

在本科阶段，方法类课程是培养抽象思维、理性思维的重要载体，科学的理性思维在日后的研究过程中会潜移默化地发挥重要作用；缜密的抽象思维能够提供科学的思考方式；必须下大力气增设方法类课程，有利于培养严谨的科学精神，有利于实现公共政策量化分析的规范化。行政管理学科的教材群由管理学类、政治学类、法学类、经济学类等组成。数十年的使用实践证明，行政管理学科的教材群存在结构性缺陷。在这种学科框架里，公共政策研究的方法论课程基本没有。方法论在相当大程度上决定了包括公共政策分析学科在内的行政管理学科的研究视野、研究层次与研究深度。从学科发展规律来讲，方法论的完善程度与一门学科的成熟程度正相关，因此，方法论的课程尤其是量化分析的课程比重必须加大。国内公共政策分析教材中关于量化方法的介绍，在我国公共政策量化分析的开创初期非常注意在介绍量化方法时联系公共政策的实际，一些成果在国内率先实现了量化分析方法与公共政策内容的有机结合[10]。目前有一些关于量化分析方法介绍文献，与包括公共政策分析在内的行政管理专业的实际并没有密切结合，存在两张皮的现象，学生学而不懂，更不能学以致用。教材是量化分析方法传播的主要载体，当前编写教材的努力方向，应该借鉴我国早期公共政策分析的教材，密切联系行政管理的实际，并加以丰富和发展。

坚持国际视野。随着全球化趋势加剧，我国公共政策分析学术机构必须扩大与国外同行的交流，吸取国外先进技术与经验。张康之认为：“在全球化的大趋势下，世界各国相互学习和借鉴则会变得越来越经常化，特别是在方法和技术的层面上，可以说，完整的借鉴都是有意义的。在这种条件下，只有采取一种开放的心态，才能跟上现实、服务于现实和满足现实的需要。”[11]就借鉴的方法来说，大规模地进行集中培训或送到国外去学习并不现实。开设相关讲座是一种可行的办法。目前，公共政策分析学科以非量化分析为内容的讲座很多，但以量化分析为内容的讲座占比重不大。发达国家的公共政策量化分析处于领先地位，更多地邀请知名学者进行以量化分析技术为主题的学术讲座，能够促进我国公共政策量化分析的发展。国外学者有自己的量化分析表达方式，也会有不同行政管理背景下的政策研究实践，通过讲座式的交流，能够扩大国内学者的学术视野。我国公共政策量化分析技术经过十余年的发展，也积累了不少成功的经验。科学没有国界，作为量化分析手段，我国的成功经验与其他国家也可以进行有益的互动，共同促进公共政策量化分析技术的发展。

提高公共决策的科学化水平。公共决策科学化水平的提高，是减少决策失误的重要前提，而公共政策量化分析的应用，则是公共决策科学化水平提高的一个重要前提。公共政策量化分析的应用有许多途径可以选择，着力完善包括公共政策评估在内的政府绩效评估制度就是其中之一。公共政策评估能够有效反映政府决策的科学化水平和促进公共政策分析中量化分析方法的应用。完善政府绩效评估制度是提高政府决策科学化水平的有效途径，其动力之一在于加强决策失误的责任追究制度。当真正把责任追究落实到行政首长个人时，盲目决策、草率决策的现象才能大大减少。加强政府决策科学化的法制建设,是深化行政体制改革的需要，也是提高公共政策绩效的必然要求。为了提高政府绩效评估结果的权威性，应在法律上确立政府绩效评估的地位。“可以在修改政府组织法时将‘政府绩效和政策评价’内容纳入其中或专门制定《政府绩效和政策评价法》，让绩效评估成为对政府机构的法定要求”[12]。同时，明确绩效评估中量化评估的规范和程序，使量化的绩效评估过程有章可循，不以个人意志为转移。也是值得选择的措施。

优化政府政策研究部门的人员结构。公共政策制定的参谋人员不是完全同质的和完全理性的，其知识背景差异对公共政策方案选择的影响不言而喻。决策者认知公共政策基础的知识结构和价值观，不仅可以影响研究者对相关信息的理解，甚至还可以决定研究者对公共政策备选方案优劣顺序的偏好。所以，研究人员知识背景的多元化，有利于从不同角度全面衡量公共政策问题，制定科学的公共政策。对于政府政策研究部门，在研究人员的专业背景上应尽量实现多元化。多元化的专业背景不仅可以应对不同种类的政策问题，而且自然科学背景的研究者还可以运用理工科的分析技术推动政策分析的科学化进程。此外，可以请政府体制外的专家全程参与政策制定，提倡“谋”与“断”进行适当分离[13]。实践证明，虽然专家参与“谋”的过程利大于弊。但“断”也不是简单地一蹴而就，也要涉及广泛的专业知识、复杂的定性和定量关系，也要面对大量的信息变化和不确定因素的干扰。正因如此，行政首长也需要了解一些量化分析技术，才能更好地进行决断。同时，专业人士在决策过程中的深入参与，还可以更有效地促进决断系统对公共政策量化分析的理解。

[1]谢俊贵.关于社会现象定量研究的简要评析[J].湖南师范大学社会科学学报，2000(4).

[2]陈振明,李德国.我国公共行政学博士学位论文的质量评估与比较分析[J].公共行政评论，2009(2).

[3]傅广宛，等.量化方法在我国公共政策分析中的应用进展研究——以最近六年来的进展为研究对象[J].中国行政管理，2009(4).

[4]董建新，等.中国行政学方法论分析:2000—2004[J].上海行政学院学报，2005(2).

[5]何艳玲.问题与方法:近十年来中国行政学研究评估(1995-2005)[J].政治学研究，2007(1).

[6]颜海娜.蔡立辉.公共行政学研究方法：问题与反思[J].公共管理学报，2008(4).

[7]陈振明.寻求政策科学发展的新突破——中国公共政策学研究三十年的回顾与展望[J].中国行政管理，2012(4).

[8]肖唐镖.经验研究方法在我国政治学研究中应用的现状分析[J].政治学研究，2003(1).

[9]王义保，等.中国政治学新兴学科30年：回顾与思考[J].探索，2011(2).

[10]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：115-177.

[11]张康之.论行政学研究中的学术自觉[J].理论与改革，2006(3).

[12]中国行政管理学会联合课题组.政府机关工作效率标准研究报告[J].中国行政管理，2003(3).

[13]张润君.公共政策科学研究中的“问题”范式[J].西北师范大学学报(社会科学版)，2012(5).

[责任编辑孙景峰]

TheLackofQuantitativeAnalysisofPublicPolicy:CausesandCountermeasures

FU Yu-fei

(Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

the utilitarian orientation effect of education mode, the hysteresis effect of policy analysis development, and the shows effect of the public decision non-scientific are the three main reasons for the formation of the lack of public policy quantitative analysis in our country. Turn the respect to technical rationality into the preference for the positivist quantitative analysis method should become one of the value orientation of public policy analysis method. Adjusting the education mode and course structure, focusing the forefront of international academic, optimizing the personnel structure of the policy research in public sector, developing the civil servants' inner needs during policy making with scientific method and so on are the necessary way for changing the situation of the scarcity of quantitative analysis in public policy.

public policy；quantitative；analysis；lack；causes；countermeasures

D523

A

1000-2359(2013)04-0006-05

傅雨飞(1986-)，女，湖北武汉人，华中师范大学公共管理学院博士生，主要从事地方政府与公共政策量化分析研究。

2012-12-26