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审视与重构矿业环境刑事责任

2013-04-12康纪田

环境与可持续发展 2013年4期
关键词:矿山企业矿业刑法

康纪田

(湖南娄底行政学院,湖南娄底 417000)

矿业环境,是指矿山企业在其开发利用过程中的所能影响的、与矿业社区居民互相使用的一定区域范围内生态资源要素。与其他行业利用环境相比较而言,矿业开发对环境的破坏与污染程度要超过其他任何行业,影响方式与后果等具有特殊性。矿业环境犯罪,是矿山企业以及其他人在对矿藏进行勘探和开采时,导致一定区域内环境资源的破坏和污染而应当承担刑事责任的行为,是环境犯罪中最典型、又特殊以及社会危害性最大的一类犯罪。我国矿业法律责任中关于矿业环境刑事责任的立法,没有根据矿业环境犯罪的特殊性而构建矿业环境刑事责任体系。

1 重新审视现行矿业环境刑事责任

矿业环境,是矿山行业必须合理利用的生态资源要素。“不合理的开发对我国生态环境造成了严重的破坏,可以说,我国矿山地质环境的保护和治理仍欠下沉重的历史债务”[1]。其严重性还在于,矿业开发对环境的污染和破坏不但没有得到遏制而且呈持续加重趋势,这与我国当前滞后的矿业环境刑事责任设置有直接关系。所谓矿业环境刑事责任,是不履行环境保护义务而必须承担的法律后果。而我国现行矿业法中,关于矿业环境保护的义务设定几乎是空白,这就明显导致相应刑事责任设置缺乏模式和方向。审视现有矿业环境刑事责任设置,还至少存在以下重大问题。

1.1 矿业环境刑事责任的行政从属性

直到上世纪90年代以前,我国仅在行政法中对环境违法行为作出限制性规定。直到上世纪末和本世纪初才开始有刑法关注,才将环境污染和破坏的制裁手段从行政法中分离出来,通过环境刑法来制裁污染和破坏环境的行为。但是,由于受计划经济的行政体制影响和制约,过去形成的政府强势难以转变管理角色。特别是在矿业领域,对于姗姗来迟的矿业环境刑事责任设置,并沒有创造具备完全独立于行政权力的条件,“将追究环境犯罪视为依附于环境行政执法和行政管理活动”。整个矿业法带有浓厚的计划经济色彩,其矿业环境刑事责任的从属性是行政权力配置的产物。因而,立法中即使存在矿业环境犯罪的规定,也具有行政性的显著特征:“环境犯罪能否成立,不仅取决于刑法、环境法中的相关规定,而且部分或者全部取决于行政法中的相关规定。几乎所有被认定为环境犯罪的行为都要求行为人首先违反了环境行政法规”。

在矿业环境犯罪的立法规定及司法实践中,刑事责任的行政从属性,突出地表现在评价客观事实方面的行政前置性。在立法方面, 《刑法》特别是《矿产资源法》关于现行矿业刑事法律责任设置,均把行政性的“责令停止”、“责令退回”和“责令赔偿”等措施作为构成刑事责任的前置要件。在事实处置方面也同样,大部分污染、破坏矿业环境的行为必须首先受到政府行政部门的评价和处置,只有当某一矿业违法行为明显地超出了国家行政规制手段的限度或者明确表示无能为力时,才会想到向司法机关移交。这种行政强势,使司法职责成为矿业环境行政管理的附属部分。行政行为前置,相当于是把矿业刑事法律责任作为行政执法程序的补充,这就足以表明两个基本事实:矿业环境行政执法已经成为矿业环境刑事司法不可缺少的前置程序;矿业环境刑法之所以存在,是为了维护矿业环境行政管理的秩序。这两个基本事实,导致矿业环境行政执法者的行政权排斥司法权,如此行政权力越位而使得矿业开发中形成严重的行政干预现象或地方保护主义;许多应受矿业环境刑事处罚的犯罪行为却被低违法成本的行政处罚所取代,因而弱化了矿业环境刑法的保护范围和防控力度;矿山企业的环境行为决策中趋向行政性罚款,从而忽视刑事制裁的震慑力。行政从属性的后果十分明显,不仅严重削弱了矿业环境刑事法律责任的独立性,更在于提高了入罪门槛的同时,加大了启动矿业环境刑事司法程序的打击难度和执法成本,导致许多非法采矿行为发生后刑事司法机关不能够有效介入,使更多的矿业环境犯罪阻隔在行政前置条件之外。

1.2 矿业环境刑事责任的经济性

我国《环境保护法》第2条规定: “本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物”等。该规定说明,自然资源只是环境的构成要素。而我国《刑法》将环境犯罪归类于第六章“妨害社会管理秩序罪”的第六节“破坏环境资源保护罪”之下。这种归类说明,在具体的环境刑事制度安排上将环境与资源并列,或者将资源视为环境,而不是将资源列为环境的要素。因此,学术界将环境犯罪区分为污染环境犯罪和破坏自然资源犯罪两类。如此并列区分,在法律逻辑上明显缺乏严谨性和科学性。

环境刑法主要是保护环境还是保护自然资源,关系到立法的价值取向。国有矿产资源,如果作为物权客体则具有经济价值,而作为环境权对象则具有生态价值,其生态价值与周围系列资源构成环境价值。设置矿业环境刑事责任时,应当取向保护其环境价值而不是物权的经济价值。然而,现行矿业环境刑事责任立法的宗旨取向保护矿产资源的经济价值,立足于经济性层面的判断。按这种取向,破坏矿产资源以及其他相关资源的犯罪行为,所侵害的客体不是环境权而是所有权。因此,在立法安排及司法实践中,构罪并给予刑事处罚的依据均以行为结果的严重程度去评价。而这种结果又是以行为损害客体经济价值的社会危害性进行判断。《矿产资源法》第39条、第40条以及《刑法》第343条就明确现定以造成矿产资源破坏达到严重的程度为构罪标准。最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,进一步将造成矿产资源损害的经济价值在5万元以上者构成“非法采矿罪”,造成矿产物权损害的经济价值达30万元以上者属于“严重破坏”而构成“破坏性采矿罪”。现行矿业环境刑事法律并非注重环境是否造成严重损害的后果,忽视生态效益上的刑法保护,这明显与矿业环境立法的初衷相背离。矿业环境刑事责任的经济性判断,源于市场经济增长主义的指导思想,忽视了经济发展与环境保护的相互依赖性。问题是,至今仍然顽固,“在现实情况下,有些环境的破坏是社会发展必须付出的代价,尽管有时这种代价是巨大的”。

1.3 矿业环境刑事责任的滞后性

关于矿业环境犯罪,不但未能建立一个罪名体系,且因罪名规制范围较窄而存在空白现象,罪名设置与矿业环境管理法所包含的环境要素未能对应。这在刑法保护方面,无法涵盖应当保护的矿业环境内容。尽管2011年的《刑法修正案(八)》降低了入罪门槛,2013年最高人民法院、最高人民检察院对《刑法修正案(八)》进行了更具体的明确。但只是针对环境污染而言,对于环境破坏方面仍然是空白。尽管环境破坏及其后果严重,但在现存法律中无法找到合适的罪名构成相关矿业环境犯罪。过窄甚至空白的罪名设置,致使矿业环境刑事治理与其他各项治理之间脱节,尤其是处于空白地带内的矿业环境管理行为因缺少必要的刑罚保障而导致行政效率降低,进而造成矿业环境治理机制的功能减弱。

我国刑法关于环境犯罪的全部规定中,没有一条适用死刑的刑法规定。学者对于这一刑法现象给予辨解,认为环境犯罪多数是为了经济利益的追求而侵犯了环境法益,那么经济利益的追求与人的终极价值即生命权相比,环境损害应属于次位性的。这是典型的受经济效率所支配,才得出环境犯罪不能适用死刑的结论。实质上,往往矿业环境破坏和污染对社会导致的后果远大于企业的经济收益。比如尾矿库溃坝、山体滑坡得事件导致数百人死亡的后果,不仅应当予以破坏环境定罪而且应当处以重刑。

2 重构矿业环境刑事责任的罪名体系

在环境犯罪中,矿业环境犯罪更具特殊性,具有后果特别严重、隐蔽而难以被人发现、科技性强以及经济发展的附属性等特性。其中,关键是合理构建矿业环境犯罪的罪名。除了污染环境罪与普通环境犯罪相同以外,其他方面应有独立的体系。

2.1 增设“破坏矿业环境罪”

根据矿业环境保护的需要,增设新的矿业环境犯罪的罪名,以此避免理性的矿业环境犯罪人选择实施未设立罪名的危害环境行为。

一般的矿山开发,均将从多个层面破坏环境:开采时掏空地下而引起地表面塌陷、道路和设施断裂、房屋开隙甚至倒塌等;开采时疏干排水,导致地下水位急剧下降而出现泉水干涸、河水断流、居民的饮用水困难等;露天开采时导致崩塌、滑坡、泥石流以及植被破坏等灾害;地面废弃物及尾矿库导致河道淤积、淹塞湖等。从2012年9月开始的不足4个月时间内,湖南涟源市伏口镇易家村相继发生地质灾害,其中农田塌陷形成“天坑”20多处、房屋开裂20多户、河流断裂多处等,塌陷原因是温泉煤矿的采掘破坏了地下水系。此类行为及其后果,如果不让其承担刑事责任而且适用严厉的刑罚,则不可能迫使矿山企业为避免犯罪而主动地形成保护矿业环境的动机。仅靠矿山企业承担行政责任或民事责任,显然是责任承担的成本太低而不足以遏制。但是,面对普遍而严重存在的矿业环境破坏现象却缺乏可适用的罪名。据此,必须增设“破坏矿业环境罪”。

专为矿业领域设立的破坏矿业环境罪,有其独立的犯罪构成要素。一是以侵犯“公民环境权”为犯罪客体。人们逐渐认识到“公民环境权”的内涵及其意义,学术界趋向将“公民环境权”作为环境犯罪的客体。这种趋向更符合矿业环境犯罪说。矿业环境具有多功能属性,其经济功能属性主要为矿山企业开发出矿产品所利用,其生态功能属性则主要为了满足矿业社区民众基本生存的社会性需要,即满足人权属性的“公民环境权”。矿山企业滥用经济性环境权则侵害了“公民环境权”。二是以破坏地质物理结构的违法行为视作犯罪的客观方面。破坏矿业环境罪,是指矿山企业违反矿业法律的规定,不合理开采而破坏了地质环境的物理结构状态,威胁矿业社区居民正常生活秩序的行为。与污染环境犯罪不同,污染环境犯罪是排放、弃置废物导致环境资源利用的化学性质改变而损坏环境价值;而矿坏矿业环境罪,则是开采导致地陷、地裂、泥石流等地质的物理原状改变而损坏环境价值。物理原状改变与化学性质改变,是这两个罪名之间的主要区别。同时,破坏矿业环境罪的必须达到严重的程度。其严重性,主要从危险状态、危害结果以及损害后果等方面表现出来。三是犯罪主观方面是间接故意与过失。矿业环境被破坏,无论承担何种责任形式,对企业来说都是成本。多数情况下,是在己经或应当遇见到的前提下,怀着侥幸可以避免的逐利心理,而最终发生了矿业环境事故。但在法定条件下,应适用无过错归责原则。四是犯罪主体多元化。凡对环境破坏负有直接责任者,都应成为犯罪主体。

2.2 设置危险犯

我国传统刑法入罪门槛设置较高,犯罪构成大多建立在数额、数量或情节等危害结果发生的基础之上,明显不利于预防犯罪。现代社会风险的普遍性存在,更需要突出刑罚的预防功能。这就要求,刑事立法阶段应侧重于一般预防,应当具有前瞻性,通过强化民众的规范意识而达到预防犯罪的效果。因此,“为预防犯罪,防止潜在的危险转化为现实,我国立法的切入点必须前移至危害行为造成的潜在危险状态”。立法设置“危险犯”,就在于将刑法防线纵向前移而起到预防犯罪的效果。危险犯,在国外环境犯罪中己被广泛运用。

在矿业开发方面,矿业环境被严重污染和破坏,一旦超过某个度就会造成不可逆转的严重后果。那么立法目的在于,让矿业开发者在环境污染和破坏达到某个度之前能主动采取措施,停止累积性的污染和破坏行为而保持矿业环境的原有状态,或者消除污染和破坏的危险,以阻止这种危险状态转化为实害结果。达到立法目的的途径是,当矿业环境被严重污染或破坏达到足以威胁不特定的人身安全或财产安全时,就构成矿业环境犯罪而承担刑事责任。通过将危险状态入刑的刑事威慑力去迫使矿山企业主动阻止或消除危险状态,既有利于矿山企业避免承担更为严重的法律后果,也为相关联民众的利益给予了刑法保护。

矿业环境危险犯是法益保护在时间上的纵向前移,是基于更为周延的法益保护而从结果犯转换为一种行为犯。危险犯对具有危险性的行为进行的一般性禁止,危险是行为的属性,在通常情况下将危险理解为行为的危险,行为状态本身所具有的对法益造成侵害的一种可能性。“危险犯作为合理分配社会风险的刑事政策工具,其功能性价值已经得到广泛认同,社会效果也得到普遍认可”。矿业环境犯罪属于一种具体危险犯,是一种需要司法人员在构罪中对危险程度进行具体判断的犯罪。“所谓具体危险犯,是指以行为本身已经对法益形成了具体的、现实的、紧迫性危险为犯罪成立条件的犯罪(不考虑犯罪预备),而抽象危险犯,是指行为和对象本身决定了实施一定的行为就具有某种抽象的、类型性危险的犯罪”。

2.3 整合现有罪名

矿业法的法定罪名只有“破坏性采矿罪”与“非法采矿罪”。这两个罪都未明确以环境法益为犯罪客体,但又与环境保护有着直接联系。既然时代已将生态文明建设提升到战略地位,那么,这些以经济性为评价标准的刑事责任应当予以整合或改造,尽可能明确以矿业社区的“公民环境权”为客体。

必须改造“破坏性采矿罪”。破坏性采矿罪设置于上世纪90年代中期,其犯罪客体为国有矿产物权,以破坏矿产价值为入罪标准。在罪名设置以后的十多年时间里,一直没有人适用而长期斌闲。这种尴尬局面源于破坏性采矿罪的犯罪构成包含于非法采矿罪之中,而非法采矿罪本身的适用也并不热门。对于这种“冰凉”局面,不是撤销破坏性采矿罪,而是将其改道后并入“破坏矿业环境罪”。当年设置破坏性采矿罪时就隐含了现代生态环境保护的动机,只是局限于当时倾向经济增长的背景下,其立法动机不能成为现实的法律条文。这种良好动机,可以从立法时使用“破坏性”这一方式得到证实。“破坏性”方式是针对特定生态环境的而不是针对矿产物权的,如果针对前者则毫无意义。“破坏性采矿罪不应仅仅关注行为对矿产资源本身造成的损害,更重要的是必须从环境保护的角度考虑行为人所使用的开采方法是否具有破坏性”。合理的矿产开采,在于保护包裹于地的矿产对地面固有的矿体支撑功能,而采取破坏性的方法开采必然因破坏矿体支撑功能引起矿业环境的破坏。所以,改造后破坏性采矿作为破坏矿业环境罪的一种方法性犯罪。

非法采矿罪倾向牵连环境犯罪。非法采矿罪的犯罪客体是,未取得采矿许可证擅自进入矿业市场而侵犯了国家的矿产开发管理制度。未经合法许可的秘密开采,是缺乏开发计划、缺乏地质信息、缺乏技术、缺乏设备的盲目开采,其后果是在盗取矿产资源的同时又严重破坏了矿业环境。因而,侵犯了国家矿业行政许可权的同时又侵犯了公民环境权,即构成破坏矿业环境罪。其犯罪形态属一种行为触犯多个罪名,适用牵连犯罪。事实上,非法采矿导致矿业环境的破坏后果比损失矿产资源的后果要严重得多,如果不按罪数理论评价非法采矿罪,则放纵了犯罪。

3 创新矿业环境犯罪的刑罚及适用原则

矿业环境刑事责任的立法设置,应跳出主要是保护国有矿产物权的经济圈子,以保护公民环境权为重要内容,立足于犯罪成本的合理性,并与矿业环境民事责任、行政责任一起构成矿业环境法律责任体系。为此,必须在其刑事责任承担的形式及其实现方面,突破传统刑法的规定而进行制度创新。

3.1 创新矿业环境刑事责任的非刑罚措施

我国承担刑事责任的非刑罚措施单调,适用范围很窄。“非刑罚方式过于单一,难以适应环境犯罪的实际”。特别对于矿业环境犯罪来说,更加显得不适应。所以“国外大多数国家在惩治环境犯罪的刑法中,规定了许多具有针对性的非刑罚方式”[13]。《巴西环境犯罪法》专章规定环境犯罪的非刑罚种类:包括责令社区服役、临时终止权利、全部终止权利、赔偿金以及家庭监禁等。

在我国在矿业环境犯罪方面,“必须考虑环境问题、环境犯罪的特殊性来选择合适的处罚措施,尤其是在刑罚运用基础上采取其他非刑罚措施或多样化措施作为辅助手段”。一是有利于社会利益。矿业环境刑事责任承担,不仅要对己经发生的违法行为进行责任追究,还可以通过未来发生的合法行为补偿社会。比如,违法者对己损矿业环境的修复与重建,就是一个补偿社会的利益创造过程,这样就能实现矿业环境刑法的兴利功能。为此,矿业环境刑罚既要重视对已然罪行的制裁,还要关注未来行为对矿业环境资源破损状态的复垦和复绿,以便于最大限度地消除犯罪行为的持续性危害而保护矿业环境的生态安全。惩罚与补偿手段相结合的刑法控制方式,有利于可持续发展的社会利益。二是有利于双方关系改善。矿业环境刑事责任关注矿业环境资源的修复与重建,关注矿业社区服役等,让矿业环境犯罪人认识其行为对社会所形成的危害,通过未来行为以恢复环境、为矿业社区服务等方式,来取得矿业社区居民的谅解和认同,有利于犯罪人再次融入矿业社区。同时,矿业社区的生态环境和其他利益得到恢复,矿业社区居民能继续享有安稳、舒适和方便生产的环境。三是更加有利于预防犯罪。尤其是临时、部分或全部终止矿山企业的开发权利,则能完全阻断行为人获得利益的机会。而矿业环境犯罪又是为了获利,如果能阻断获利的目的也就自然不得萌发犯罪的动机了。这就是说,传统刑罚无能力解决的问题,通过一定的非刑罚措施可以解决并效果良好。

可以认为,合理采取非刑罚化惩治措施是矿业环境刑事责任设置的必要方式。增设矿业环境犯罪的资格刑,改变我国刑法中仅有剥夺政治权利的单一性现状。矿山企业构成环境犯罪,可在一定期限内中止甚至永久性地剥夺犯罪者从事矿业开发活动的权利,或限制甚至禁止矿山企业在特定区域范围进行开发,或必须使用某种方法和计划开发等。这些都属于非正式刑罚,但又确实贴上矿业刑法的标签,因而与矿业行政处罚的暂停和吊销证照有根本区别。资格刑带给矿业环境犯罪人的预期惩罚成本较高,对长期且专用资本的矿山企业而言,一旦被司法判定中止或终止开发权,则威慑力将超过其他刑罚方法。对矿业环境犯罪适用资格刑,可以增加矿山企业犯罪的成本,降低甚至消灭犯罪的预期收益,迫使矿山企业从成本与收益方面通过权衡利益而放弃犯罪动机,矫正自己的行为而充分考量对矿业环境的影响,还能够降低国家的刑法执行成本。同时,资格刑对于其他潜在的同行业环境犯罪人的威慑力也大,使得其他企业的决策者在进行决策时充分考虑对矿业环境的保护,从而起到从源头具有遏制矿业环境犯罪的功效。

3.2 创新矿业环境刑事责任的刑罚适用原则

根据实证分析认为,对于矿山企业的单位犯罪难以处罚到位,主要原因是司法机关面临证明上的系列困难,导致司法成本高:一方面,矿山企业行为的隐蔽性。通常情况下,矿山企业为了自身的生存和利益,实施矿业环境的破坏和污染行为时非常谨慎和策略,会想方设法掩饰直接行为者与企业决策之间关联性。另一方面,信息不对称性。其掘进计划属于矿山企业决策层内部形成和掌控,通常以安全为由而不外泄;事前预知违法的掘进方案还会作出内外有别的应付样式;事故发生后,巷道垮蹋、水淹或地陷等,无法恢复现场的真实性。所有这些,矿山企业决策层清楚,但矿业社区民众、政府及司法成员难以明白。根据矿业环境犯罪的特点,可以尝试通过修正和创新矿业刑法制度加以解决,“若严格地依照传统刑法因果关系理论去证明环境危害行为与危害结果是否存在因果关系,可能会出现困难”。应在刑罚适用原则方面创新实行严格责任原则,目的是让犯罪的“预期成本”与“事实成本”接近。一是引入严格责任制度。国外环境犯罪尤其是英美刑法适用环境严格刑事责任制度。我国的矿业环境刑法应从宏观、整体角度考虑严格责任的合理性,对罪责原则确定为“法律有特别规定时适用严格责任原则”,为矿业法的修改提供方向。二是实现责任推定原则的法定化。“应在中国刑法中明确确立环境污染犯罪的因果关系推定原则”。但是,矿业环境刑法中适用因果关系推定原则,必须有明确的法律规定才能对矿业环境犯罪采用推定原则,来确定其因果关系和追究其刑事责任。

“环境犯罪与其他犯罪类型之间的一个重要不同点在于其与单位之间具有更为紧密的联系”。矿山企业决策机构或相关负责人在事前决定、事中默许以及事后认可等现象,形成了一种以单位直接控制为标志的单位集体行为;以矿山企业直接控制的犯罪行为,必须是单位意志支配下实施的行为,才能认为是单位犯罪而不是单位的个人犯罪。在多数情况下很难处罚单位犯罪,从而不能发挥环境保护的效果。这就要求扩大单位犯罪的适用主体范围而防止漏洞。2013年6月最高人民法院、最高人民检察院关于环境犯罪适用法律问题的司法解释,规定从严惩处单位犯罪,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚,并对单位判处罚金。根据矿业环境犯罪理论和实践,其中个人包括管理者、技术人员、提供地质资料信息的人以及当场值班员等;在相关的共同犯罪中,为矿山开采者提供爆炸物品、机械设施以及开发计划等主体。犯罪行为主体多样化趋势,可以在一定程度上缓解矿业环境犯罪中面临的难以证明的问题。单位犯罪扩大适用主体范围亦是世界趋势,《巴西环境犯罪法》第3条规定:“本法规定的犯罪是根据法人的法定代表或契约代表或者集体的决定,并为了该法人的理由而实施时,该法人要承担行政、民事和刑事方面的责任”。

4 结语

在环境影响的刑事处罚方面,虽然《刑法修正案(八)》对《刑法》第338条规定作了重大修改,最高人民法院、最高人民检察院在2013年对环境犯罪适用法律问题的司法解释进一步作出了具体的规定,但是矿业法律责任中关于矿业环境刑事责任的研究和立法不理想,既没有根据矿业环境犯罪的特殊性而构建矿业环境刑事责任体系,也没有跟上整体的严厉打击环境犯罪的步伐。

既然经济的收益是矿业环境犯罪的动因,就应该通过犯罪的成本去阻止犯罪的发生。以犯罪成本作为事前阻止犯罪的屏障,还能增强人们保护矿业环境的法律意识。增大违法成本以预防矿业环境犯罪,保护了矿业社区居民的权益和维护了社会可持续发展,但同时阻止了既得利益者习惯于牺牲环境而获得最大化的预期收益。保护环境以及保护民众利益,还面临着经济增长与环境权益之间的博弈。短期来看,保护环境势必牺牲某些效率,但从长计议的话,保护环境更利于社会效率。

现行的以保护国有矿产资源物权为主旨的财产性《矿产资源法》,不可能涵盖矿业环境的全面保护。应该迅速摆脱原苏联的立法模式,取向制定一部以保护社会公众利益为主旨的社会性《矿业管理法》或《矿业法》,才能在立法中专设“矿业环境保护”为一章,以便于全面规定矿业开发者的环境保护义务。设置了法定义务,才能对违反义务的行为设置相应的法律责任。

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