关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考

柴发合 云雅如 王淑兰

(中国环境科学研究院，北京 100012)

改革开放以来，随着我国城市化和工业化进程的不断加快，工业结构的日益复杂，导致我国环境空气污染特征发生了显著的变化，污染物排放种类从单一污染源向多污染源转变，污染物类别由无机污染物向常规与有机转变，污染类型由一次污染向一次与二次污染复合转变，污染影响范围从局地向区域不断扩大，这种一次污染和二次污染、常规污染和有机污染、城市污染和区域污染共同存在的复合型污染，在大气环流的扰动下，造成城市间污染物相互影响逐渐加深，已成为我国许多城市空气质量进一步改善的主要障碍，给大气污染控制决策和管理带来严峻的挑战。目前大家已经建立和形成广泛共识，即面对现阶段我国大气污染特征和现状，仅凭单个城市自身的力量、各自为政的环境管理方式已无法有效解决问题，为此，突破行政边界，合理统筹环境资源，严格落实治污责任，统一协调各部门职责，建立有效的监督机制，才是形成治污合力的关键所在。但是如何建立行之有效的机制，推动和促进联防联控行动在我国大气污染控制中长期稳定的发挥作用，确实值得深思。

1 区域联防联控机制的提出和建立

我国的大气污染防治与研究工作始于上个世纪70年代，经过40年的发展，我国先后推行了“环境保护目标责任制”、“城市环境保护综合定量考核”、“环境影响评价”、 “三同时”、 “排污申报登记”、 “排污收费”、“限期治理”和“污染集中治理”等措施和制度。90年代末期，随着我国酸雨污染的日益严重，《大气污染防治法》依据气象、地形、土壤等自然条件，将已经产生和可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区，即“两控区”，至此我国大气污染区域控制的概念形成。与此同时，“六五”以来延续至今的总量控制策略，随着二氧化硫和氮氧化物排放总量控制工作的开展及成果的逐渐显现，其在我国大气污染控制中的地位逐步确立。所谓总量控制，即指将某一控制区域(如行政区、流域、环境功能区等)作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域的污染物总量控制在一定数量内，以满足该区域环境质量要求或环境管理要求。长期以来，我国的总量控制制度以省、市为单元，进行控制指标的逐级拆解和下放，并最终落实到县和重点污染源。这对于单纯的点源局部性污染类型具有很好的控制效果，但是我国现阶段的大气污染已经突破这一阶段，呈现出快速蔓延性、污染综合性和影响区域性等具有明显区域性大气污染特征的趋势，简单的以行政区为单位的总量控制凸显乏力。与此同时，我国的《大气污染防治法》1987年颁布，1995年和2000年经过两次修订，但是长期以来大气污染单因子监管以及行政条块化监管模式一直延续至今，该法中区域性大气污染责任主体的缺失直接导致了我国在区域性大气污染方面“无监管、无措施、无责任人”的状态。在这样的背景下，有关区域联防联控的研究和实践应运而生。区域联防联控是指以解决区域性、复合型大气污染问题为目标，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内各省、市从区域整体需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的。

2010年5月11日，环境保护部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(以下简称《意见》)，《意见》在充分吸收国内外环境管理经验的基础上，指出了“解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施”的思路，并提出“到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少，区域空气质量大幅改善”的工作目标。同时，在指导思想里明确指出“以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制”。

2012年12月5日，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(以下简称《规划》)在北京发布， 《规划》目标以质量改善为核心，对区域空气质量管理的机制与政策进行了具有突破性意义的创新，提出了包括“联席会议制度”、“联合执法监管机制”、“环境影响评价会商机制”、“信息共享机制”、“预警应急机制”等在内的一个系列、五项新机制，为推动各省、市、区迅速有效的开展“联动”提供了政策保障。

2013年6月14日，国务院出台大气污染防治“国十条”，将“建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市PM2.5治理，…”作为单独一条措施列出，并指出要治理好大气污染，当前必须“突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务”的工作方针。“国十条”的出台，进一步明确了区域联防联控在我国大气污染防治工作中的地位，也为我国现阶段加快推进区域联防联控机制的建立和实施提供了一个新的起点和契机。

《指导意见》的颁布为总量控制与区域污染防治的有效结合提供了政策保障。《国家环境保护“十二五”规划》确立了总量控制与质量控制相结合的道路。而“国十条”的出台，正式标志着我国大气污染控制目前已形成总量控制与质量控制相结合、空气质量城市管理和区域联防联控相结合的大气污染管理模式。

2 国内外区域联防联控行动和效果概述

区域联防联控机制早在20世纪70年代就已在美国和欧洲的大气污染控制管理中运行起来，并取得了显著的效果，典型的实践包括南加州海岸空气质量管理(SCAQMD)、臭氧污染区域管理(OTR)、能见度保护与区域灰霾管理、东北部各州协调大气利用管理组织(Northeast Statesfor Coordinated Air Use Management，NESCAUM)，以及包括《长距离越界空气污染公约》(CLRTAP)在内的欧洲八大国际公约和相关指令。

我国最具代表性的区域联防联控实践包括北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等大型活动空气质量保障行动，这些实战演练在短时间内有效解决大气污染问题，改善环境质量的同时，也为我国联防联控相关政策和管理机制的构建奠定了基础。

2.1 统一规划协同部署，共促奥运蓝天

环境问题一直是北京奥运会的热点问题。 《北京2008年奥运会申办报告》中提出“2008年奥运会期间，北京将会有良好的空气质量，达到国家标准和世界卫生组织指导值。同时，北京市政府将继续致力于提高全年的空气质量”。2007年年初，经国务院批准，环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东等6省区市政府以及解放军有关部门共同成立了奥运会空气质量保障工作协调小组，并在科学研究、充分论证的基础上，联合制定并组织实施了《奥运会残奥会北京空气质量保障措施》。决定在实施第十四阶段控制大气污染措施的基础上，借鉴国际奥运会城市在举办期间保障空气质量的做法，在7月20日至9月20日期间，通过实施包括“加强机动车管理，倡导绿色出行”、“停止施工工地部分作业，强化道路清扫保洁”、“重点污染企业停产和限产”、“燃煤设施污染减排”、“减少有机废气排放”和“实施极端不利气象条件下的污染控制应急措施”等六大类措施，对6省市分别有针对性的进行燃煤锅炉高效脱硫除尘技术改造，清洁能源替代，机动车升级换代，提前实施机动车Ⅳ排放标准，淘汰小锅炉、小水泥、小钢铁，储油库和油罐车的油气回收改造等，以减少奥运期间大气污染物排放，保障北京市空气质量。同时，环境管理主管部门会同6省区市政府统一行动，加大执法监察力度，对临时减排措施落实情况进行全面检查，对重点企业严防死守。有效的控制措施、严格的管理以及区域间通力合作有效的降低了大气污染物排放总量，据估算，奥运会残奥会期间大气污染物排放量与2007年同比下降70%左右。全部赛事期间，空气中的二氧化硫、可吸入颗粒物、一氧化碳、二氧化氮等主要污染物浓度平均下降了50%左右，完全兑现了奥运会空气质量承诺，并创造了近10年来北京市空气质量的历史最好水平。

2.2 统一监测预警联动，齐保世博晴空

上海地处长江三角洲地区，是我国经济总量规模最大、经济发展速度最快、最具有发展潜力的经济圈，同时也是人口密集、能源消耗和污染排放强度高、区域性复合型大气污染较为突出的地区之一。为最大限度地确保世博会期间空气质量达标，全方位向世界展示中国改革开放的成就，2009年12月环保部会同与上海、江苏、浙江等地有关部门联合举办了“上海世博会空气质量保障工作座谈会”，在详细评估上海市环境空气质量现状的基础上，提出了加快解决大气污染防治重点和难点问题，加快老旧黄标车淘汰和治理进程，全力做好机动车环保标志管理，继续加大工业污染防治力度，加快推进加油站油气回收工作，彻底解决秸秆禁烧的问题，大力控制施工工地扬尘和VOC污染等具体措施。2010年4月26日，由江浙沪9个重点城市监测部门共同开发的上海世博会长三角区域空气质量预警联动系统正式投入运行，该系统依托于现有空气质量监测网络资源，实现了监测数据共享，可实时监控长三角区域空气质量，科学预测空气污染的发生和变化趋势，及时启动高污染预警，为应急联动减排措施的实施提供依据。世博期间，在该系统的支持下，共形成199份长三角日报和预报，进行区域会商50多次，在上海市及区域范围启动预警联动5次，在城市和区域范围内通过采取有针对性的减排措施，促使超标污染物排放量大幅削减，污染物浓度显著下降，空气质量明显好转，全程确保世博会空气质量目标的实现。

2.3 统一评估有的放矢，同助亚运苍穹

2010年年初，为保障广州亚运会期间的环境空气质量达标，并以此为契机，扭转珠三角地区空气污染状况，让亚运会空气整治成果惠及民众。广东省制定实施了《珠三角清洁空气行动计划》，在充分肯定近年来大气污染防治措施到位，煤烟型污染基本得到控制的基础上，指出灰霾、光化学雾和细颗粒物是珠三角地区环境空气质量改善的首要问题，也是大气整治的长期任务，并拟通过火电厂污染治理工程、大气环境监测预警项目、大气治理科技支撑保障项目等八大工程，实现空气质量好转。同年，广州市成立“亚运会空气质量保障工作协调小组”，制订了《2010年第16届亚运会广州空气质量保障研究框架方案》和工作计划，突破以单一城市和常规污染物末端治理为主的控制思路，在统一评估的基础上，推进防、控、管、治多方面结合的大气复合污染综合控制策略。同时依据珠三角各城市环境空气质量状况和主要致污因素，及污染物在城市间的相互传输通量，明确各城市的主攻对象，包括深圳市的电厂氮氧化物控制，佛山小火电、陶瓷、水泥等行业的升级改造和VOC控制，中山市强化机动车尾气管理，以及其他城市严格环境准入、加大减排力度和加快淘汰落后产能的进一步深化等。前期工作到位，《行动计划》得力，促使2010年广州市空气质量优良率达97.81%，超过亚运空气质量保障设定全年达到96%的目标，其中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物浓度分别下降57.1%、27.4%和 30.3%。

3 现阶段区域联防联控行动落实及保障机制存在的问题

奥运会、世博会和亚运会空气质量保障工作的顺利开展，充分证明了区域联防联控举措在解决区域性大气污染，保障环境空气质量改善方面的成效。但是，由于缺乏区域联防联控行动持续开展的配套保障机制，使得以往几次重要的区域联防联控行动都成为在一定时期即重要活动期间的短期行为，而这种短期行为治标不治本，难以维系空气质量的持续改善。例如，北京奥运会以后，奥运会同期监测结果显示，北京及周边地区一次污染物除二氧化硫以外均出现了较大幅度的反弹。2013年1月连续多次的大气重污染过程覆盖我国中东部地区，华北、华中等地多个城市空气质量监测达到历史最高，其中北京、石家庄和济南等城市PM2.5瞬时最大浓度均出现超过800微克的情况，对城市环境空气质量、大气能见度、居民人体健康等造成巨大影响。而为世博会顺利召开提供了重要保障的长三角联席机制也在会后停止运行，搁浅至今。上述事实无不表明，短期保障行动的成功受特殊社会历史意义的影响，往往会掩盖其经验不足、跨省和跨行政区域协调不力、机制不完善等问题，使其缺乏延伸性和持续性。而短期行动后续工作跟进不足，未能充分利用重大实践带来的契机进行进一步完善，进而导致区域联防联控昙花一现甚至成为一纸空谈。因此，现阶段要从根本上改变我国环境空气质量整体较差的局面，必须直面剖析问题，找到关键症结，并加以解决。

第一，基础研究不足，建制缺乏坚实的科学支撑。国内外环境科学研究和管理表明，环境污染事件是环境科学研究发展的起因和动力，相关环境政策措施和法律的出台则以科学研究为基础，以解决特定的环境问题为目的，并实现环境管理体系的丰富和完善。我国区域性大气复合污染问题的凸显，促使该领域成为研究热点，并得到长足发展，但现有研究成果仍不足以全面支撑区域大气污染控制特别是联防联控的需求。因此，尽管《指导意见》已于3年前出台，但由于区域性污染机理不清，区域污染监测、传输和影响评估报综合平台等尚未构建，导致我国的区域联防联控机制根基尚浅，无法在短期内实现制定之初的美好夙愿。

第二，有《意见》，少指导，区域联防联控更多流于形式，缺乏持之以恒的行动力。《指导意见》高屋建瓴，为我国环境空气质量改善指明了方向，相应的技术指南，尽管对相关条目做出详细、具体的解释和说明，但其指导意义仅局限于规划的编制，对具体的行动尚显乏力。

第三，配套软、硬件准备不足，几个统一没有落实的支撑。区域空气质量监测网络和评价系统尚未启动;区域污染排放底数不清，导致区域联防联控规划编制时带有浓重的“各自为政”的特点，缺乏从区域角度整体的考量;而执行过程中，对于如何结合自身实际情况，构建联防联控机制又显得无所适从，从而无法实现科学化、目标化和定量化的区域联防联控管理目标。

第四，缺少相应政策、法律支撑，协作不利，相互推诿。《指导意见》出台后，尽管各地区都在逐步推进各自的区域联防联控工作，但是相应的法律、法规、政策和标准的研究却十分滞后，而我国现行的环境相关法律和标准体系由于主要针对单纯煤烟型大气污染末端控制所制定，在解决我国现阶段不断向区域性、复杂化转变的大气污染问题，显得异常乏力，难以应付。而政策法律的漏洞和缺失会导致区域联防联控政策在执行过程中缺乏主体思维，没有形成相应的约束力，省市之间的协作举步维艰，面对问题相互推诿。

第五，环保部门一肩挑，其他部门看热闹，难以形成治污合力。在我国，环境问题由环保部门负责的固有思想已经深入人心，近年来随着污染的日趋严重，我国环境教育和宣传的相对滞后，公众参与意识的薄弱，甚至使环保部门成为了环境污染的“罪魁祸首”，环保工作受到诸多质疑。究其原因，我国的行政体制呈金字塔形态，形成以纵向垂直与横向并列相结合的结构模式，各部门各自为政，独立完成工作，部门间合作较少。而环境保护不同其他，所涉及领域和行业众多，几乎渗透到社会发展的方方面面，但环保部门目前所拥有的权限却并不足以支撑其工作，导致环保工作目前仅能停滞在规划、监测和监督方面，在规范环境相关行为的同时，却拥有很少的处罚权，使一些措施如“纸上谈兵”，难以落到实处，环保工作推进并不顺畅。尽管十八大以来“生态文明，美丽中国”为环保打开了新纪元，但环保意识的深入和渗透，环保地位的提升仍需经历一个长期而艰难的蜕变，任重道远。

4 落实区域联防联控的出路—支撑机制的建立

机制是指以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使其协调运行而发挥作用，该词最早源于希腊文，后被引申到不同的领域，进而产生了不同的机制，例如生态机制、社会机制、管理机制等。其中，管理机制由于其普适性的特点，使其在多个领域的具体实践中均发挥了重要的作用。就区域联防联控而言，国内外的实践经验证明，该举措是应对区域性大气污染的“一把利刃”，同时，我国的实践结果也表明，现阶段，建立合理、健全、可持续并不断自我完善的管理机制才是保障其长期有效运行的关键。因此，我国应该从构建‘自上而下’的‘一核多区’的机制设置、‘协同控制’的政策架构、‘共同但有区别’的监管和规划、‘多主体的协同责任’以及系统的科技支撑体系等角度出发，建立我国大气污染联防联控的监管体系，以此来全面实现区域污染联防联控的‘统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调’五个统一目标的机制。

首先，设定明确的指导思想。结合各区域经济发展水平、环境空气质量现状和环境管理水平等要素，针对重点城市群、新兴城市群以及潜在城市群等进行分类指导和管理，重点在环境质量目标和达标时限上制定差别化的区域联防联控规划。在区域统一监管、统一执法的前提下，还应针对重点区域实施特别限值规定，实现区域的差别化监管，构建我国‘共同但有区别’的大气污染联防联控监管和规划体系。

其次，成立联防联控管理委员会或相关组织机构。成立由国务院、环境保护部、相关部门与区域内各省级政府组成的国家大气污染联防联控工作委员会，下设各区域联防联控委员分会(由不同区域主管省级领导、地方环保局及相关部门组成)。国家大气污染联防联控工作委员会负责制定国家大气污染联防联控工作机制，区域联防联控工作委会负责制定区域大气污染联防联控工作机制。委员会具有高于行政单元环境管理的权责，能够直接调动相关各部门和企业力量，采取统一行动，确保实现区域内污染物减排和空气质量改善目标。同时，提供公平对话的平台，敦促和监督相关各省市在达成共识的基础上，开展相关工作。

第三，建立明晰的层级划分。构建“国家级—大区域级—重点区域级—地市级”四级一体，横纵结合，多维立体，多层嵌套的区域联防联控机制。其中，第一层级和第二层级以解决涉及到全国性的环境问题或大区域内的环境问题为主要工作目标，进行全国层面的有效调控，实现“全国一盘棋”的总体构架;第三层级主要针对重点区域，涉及京津冀、长三角、珠三角以及其他十个城市群。这些区域以PM2.5和臭氧为代表的二次污染日趋严重，已成为空气质量进一步改善，社会民生发展的主要障碍，针对该层级的协调全力集中在针对PM2.5的污染和臭氧的污染控制方面;第四层级则需要在前三个层级的统领下开展具体工作，并将重点集中在强化对大气管理的协调职能方面。地市级环保部门作为真正的环保实践部门，应从根本上改变现阶段软硬件薄弱的境遇，加大人力、物力、科研和人才培养的投入，从而更好的投入到我国区域大气污染联防联控机制的建设和实践中。

第四，建立和运行科学研究中心。以现有环境空气质量监测网为骨架，建立独立于省级和市级监测网络的监测点位，作为构建区域大气复合污染科学观测网络体系的必要补充，实现对区域大气复合污染的实时综合监控与研究，同时独立站点所获得的数据能够更加公平公正的反映客观情况。以此为标尺开展的区域复合型大气污染专项研究，将形成公正、公开、公平的成果和产出，从而最终理清区域性重污染机理，构建区域污染优化控制技术体系，架构区域大气污染监测、预报和预警机制，开发源头和过程控制新技术，并探索区域大气污染多行业、多污染物协同控制技术和控制机制。同时，开展相关法律、法规、政策和标准研究，为区域联防联控机制的推行提供运行保障。

第五，在京津冀及其周边地区先行。京津冀及其周边地区包含一区(内蒙古)、两市(北京、天津)、三省(山东、山西、河北)，在我国兼具特殊的政治、经济和社会地位。近年来该区域大气复合污染日益严重，在该区域率先开展区域联防联控机制的构架和实践，特别是针对重污染事件的预警预报及区域联合行动的开展，将能够有效减少重污染事件发生频率，缩短重污染事件持续时间，降低重污染事件中污染物浓度水平，从而改善京津冀及其周边地区大气环境问题，提高该区域人居环境，同时还可以为我国典型城市群及大中城市联防联控工作的有效开展提供模版和范例。其研究和实践成果还将为该机制在全国范围内的推广提供多方位支撑。

5 研究小结

党中央、国务院对区域大气污染防治高度重视，作出了一系列重要部署。尤其2013年6月14日，国务院出台大气污染防治“国十条”，将“建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制”作为单独一条措施列出，进一步明确了区域联防联控在我国大气污染防治工作中的地位，也为我国现阶段加快推进区域联防联控机制的建立和实施提供了一个新的起点和契机。

本文在总结国内外区域大气污染联防联控行动及管理机制发展现状的基础上，研究指出我国现阶段大气污染区域联防联控机制存在着基础研究不足、缺乏实际行动、缺少相应的政策法律支撑以及部门之间协调不足等问题。为此，我国应该从构建“自上而下”的“一核多区”的机制设置、“协同控制”的政策架构、“共同但有区别”的监管和规划、“多主体的协同责任”以及系统的科技支撑体系等角度出发，建立我国大气污染联防联控的监管体系，以此来全面实现区域污染联防联控的“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”五个统一目标的机制。为更有效落实联防联控行动和管理机制，首先，设定明确的指导思想;其次，成立联防联控管理委员会或相关组织机构;第三，建立明晰的层级划分;第四，建立和运行科学研究中心;第五，在京津冀及其周边地区先行。

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