环境NGO与公众的关系初探

张密生

(武汉大学马克思主义学院/资源与环境学院，武汉 430072)

环境NGO，是指那些以环境保护和环境治理为目标的非政府组织。环境NGO与其它各类非政府组织相比，环境NGO的历史使命就是解决环境污染问题和生态破坏问题，它是由公众自发组织和自愿参与，成为继政府、企业之后的又一环境治理主体，被称为环境治理的“第三力量”。

环境的公共性、环境问题的公害性和环境保护的公益性决定了环境保护需要公众的参与，而且环境保护正是在公众的推动下成长与发展起来的。中共十七大提出建设生态文明的新理念、新目标，生态文明建设离不开公众的积极参与，环境问题公众参与发展的程度，直接体现着一个国家生态文明的发展程度。公众参与环境保护的方式与参与的程度，将决定我国可持续发展目标实现的进程。重视培养和提高公众的环境保护意识，积极引导公众有组织地参加环境保护行动，是实现可持续发展和环境善治，建设生态文明的有效途径。环境NGO是公众参与环境保护的重要组织形式，探讨环境NGO与公众的关系，对于实现我国环境保护的合力和生态文明建设具有重要的理论意义和实践意义。

环境NGO与公众(公民)的关系是既对立又统一，二者相互联系、相互作用、相互依赖、相互制约。

1 环境NGO与公众的统一

环境NGO与公民之间存在着密切的联系，环境NGO的发展与公众的认可程度和参与程度呈正比关系，环境NGO来源于民，取信于民，服务于民，这正是环境NGO在行动社会得以迅猛发展的力量之所在，环境NGO与公众的联系主要体现在以下几个方面:

第一，环境NGO以公民社会和为公民服务为目的。市场、企业以追求利润为其目的，不会无缘无故地、主观能动地位公民服务。在“市场失灵”的情况下，市场、企业还会损害公民的利益、至少是损害部分公民的利益。政府在正常情况下以多数人的整体利益为目的，因而难免损害少数公民的利益。在“政府失灵”时甚至会损害多数公民的利益。环境NGO以保护公民环境权益为其活动宗旨，是公民环境权益的代表。

第二，环境NGO为公民社会提供了合适而又生命力的组织化形式。从世界环境保护的历史过程来看，环境NGO是伴随着公众参与环境保护的不断深入而发展壮大的，它是公众参与环保运动的组织保证和重要社会形式。世界环保事业的最初推动力量来自于公众，没有公众参与就没有环境运动，也就没有环境非政府组织。公众参与环境保护，必须是有秩序的、有效率的，最佳途径之一便是组织建立环境NGO或非政府群众组织，通过这类组织参与环境管理，开展环境保护活动。

环境NGO是实现公众参与的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式和组织制度，他们为解决“市场失灵”、“政府失灵”问题，建立公众参与的环境保护机制提供了新的可能。个人力量毕竟是十分有限的，通过NGO的制度安排可以凝聚多个公民个体的力量，以组织的形式参与国家或市场中的利益博弈，以实现公民利益的最大化，凭借NGO实现一定范围内或是普遍的互惠。这也是将外部成本内部化，从而实现帕累托的改进的过程。组织形式可以是自上而下的的环境NGO，也可以是自下而上的环境NGO。环境NGO作为新生事物具有最广泛的社会基础和民众根基，是公众参与最活跃、最有效和最具生命力的组织形式。

第三，环境NGO加强了公民之间的平等互动关系。环境NGO在建立组织和组织活动过程中为公民提供了沟通、交流的场所，这种沟通和交流促进了公民间新的人际纽带的形成和良性互动，产生了新的公共空间。环境NGO往往具有广泛的社会基础，一方面大量动员社区居民、在校学生和普通百姓积极参与各种形式的环境保护活动，形成广泛的社会参与、平等互动;另一方面往往能够汇集相当数量的专家资源，吸纳社会各界的人士，包括媒体记者、大学教授、法律工作者、社会名流等，从而形成专业化的支持体系与良好的社会公信基础。

第四，环境NGO培养了公民自我管理和社会管理的能力与热情。环境的公共性、环境问题的公害性和环境保护的公益性决定了环境保护需要公众的参与，公民在环境非政府组织内的活动、服务与管理也培养了公民的自我管理和参与社会管理的积极性、主动性、热情和能力。环境NGO组织的环境保护活动具有形式多样、喜闻乐见等特点，为公众参与环境保护提供了各种机会和手段，提高了公众自我管理和社会管理的能力和水平。公众在参与制止云南怒江建坝方案、南京紫金山建观光建筑、都江堰修建水库大坝等事件中都发挥了巨大作用，体现了公民自我管理和社会管理的能力与热情。

环境问题公众参与发展的程度，直接体现着一个国家生态文明的发展程度。我国的公众参与还只是刚刚起步，大多数公众没有环境参与的主动性，公众参与到与自己环境利益相关的公共管理渠道也非常有限。环境NGO在环境信息的提供、环境参与的渠道、环境决策民主化，保障公众的环境权益等方面，具有组织化的优势。环境NGO推动了公众参与的主动性、积极性，提高了公众参与环境管理的水平和能力。

2 环境NGO与公众的对立

第一，公信力是环境NGO生存和发展的生命线。环境NGO产生和发展的最重要基础就是公众的支持与信任，NGO具有公益使命，同时又依赖公众的支持进行组织运作，公信力是社会对它的认可及信任程度，体现了一个NGO存在的权威性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力。NGO的公信力基本包括两方面的内容，一是社会相信NGO将资源按照其宗旨使用，不会滥用到其它地方，二是社会相信NGO能够很好地利用资源提供公益服务。NGO能否严格遵循使命承诺，高效合理地利用公益资产，能否公开、透明财务管理状况，能否接受社会公众的监督就成了NGO是否具有公信力的根本要求。

NGO通过对社会的服务和奉献，得到政府、企业和公众的信任支持，获得高度的社会认知和社会认可，进而获得社会影响力和号召力以及重要的公益资源，公信力成为NGO生存的生命线。一个没有信誉的NGO无法获得公众的信任，也难以获得组织生存或发展所需要的资源。没有公信力的NGO终将失去生命力，被社会公众所抛弃。

第二，NGO失灵会使环境NGO失去广泛的社会基础和深厚的民众根基。市场失灵、政府失灵理论为NGO的产生和发展提供了相当有说服力的解释，但这些理论都有一个基本假设前提，就是认为NGO是独立于市场与政府之外的，是政府和市场失灵后的辅助性衍生物，政府、市场之短正是NGO之长。但是任何组织都存在着功能失灵，正如政府和市场不是万能的，NGO也同样不是万能的。NGO因其内在的天生局限性，也会产生NGO失灵(志愿失灵)，导致慈善不足、管理失策、非专业举措失误等问题。

公众对环境NGO的期待往往高于对政府和企业，当NGO慈善精神、志愿精神、公益精神弱化或公益资金使用不当而出现公益腐败、公益异化、公益私化时，公众的反映会非常迅速，他们就会产生对立感，环境NGO的公信力会严重受损。特别是当环境NGO严重偏离其价值目标时，必将影响到NGO的公信力和影响力，使其失去广泛的社会基础和深厚的民众根基。

环境NGO与公众是我国环境保护的多元合作治理主体力量之一，环境NGO与公众建立具有中国特色的和谐互动关系直接影响社会环境治理目标的实现，二者只有相互信任、相互支持、相互联系、相互依赖，开展多种契约性、制度性的联合，建立良性、友好的伙伴关系，才能实现环境善治和生态文明建设。

［1］若弘:中国NGO——非政府组织在中国.北京:人民出版社，2010年，第117页.

［2］曾宝强，曾丽珑.香港环境NGO的工作对推进内地公众参与环境保护的借鉴.环境保护，2005(6):75-78.