环境损害鉴定主体研究

吴宇欣

(中国环境监测总站，北京 100012)

2011年5月25日环境保护部下发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》【环发［2011］60号】(以下简称《意见》)。《意见》第11条提出“组建专业队伍。依托环境保护系统内现有科研技术单位的业务优势，组建环境污染损害鉴定评估管理与技术支撑队伍，明确职能定位。环境污染损害鉴定评估要与环境执法分离，保证其独立性及中立性。根据国家有关规定，推动环境污染损害鉴定评估队伍逐步纳入国家司法鉴定体系。”

《意见》为环境行政管理机关首次以规范性文件形式，提出建立环境损害鉴定队伍，无疑会对执法、司法实践中环境污染损害鉴定活动起到积极的推进作用。但是，如何建立环境损害鉴定队伍则是亟待解决的问题，有必要在司法鉴定理论框架下予以探讨和研究。

1 环境损害鉴定主体

环境损害鉴定是指鉴定人用科学技术或者专门知识对环境损害的专门性问题进行鉴别、判断并提出鉴定意见的活动。

可见，环境损害鉴定同其他鉴定活动一样，以鉴定对象为核心，始于主体并终于主体的法律活动。因此无论是环境损害鉴定理论研究还是规范制定，均应以环境损害鉴定主体理论研究为起点。

所谓环境损害鉴定主体是指具有法定环境损害鉴定资格，依法从事鉴定活动并为鉴定活动承担法律责任的机构、组织和个人。

1.1 环境损害鉴定主体范围

由于鉴定活动是特殊法律活动，这一特点决定了鉴定主体资格具有叠加性。即环境损害鉴定机构、组织与在环境鉴定机构、组织中从事环境损害鉴定的鉴定人均为具有鉴定资格的主体，鉴定机构、组织和鉴定人在环境损害鉴定活动中必须资格叠加，方可构成环境损害鉴定活动适格主体。即环境损害鉴定活动必须是在合法的环境损害鉴定机构中具有环境损害鉴定资格的鉴定人展开。因此，环境损害鉴定主体范围应当限定为环境损害鉴定机构、组织和环境损害鉴定人。

1.2 环境损害鉴定机构、组织

环境损害鉴定机构、组织是依法设立具有环境损害鉴定资质，从事环境损害鉴定的单位。环境损害鉴定机构、组织既是环境损害鉴定主体，也是环境损害鉴定人所属。环境损害鉴定机构、组织因设立方式不同分为内设环境损害鉴定机构和独立环境损害鉴定组织两种模式。

1.2.1 内设环境损害鉴定机构

内设环境损害鉴定机构是指环境行政管理机关根据环境行政管理需要，经司法行政管理机关批准，在环境行政管理机关内部设立，专门从事环境损害鉴定的机构。

1.2.2 独立环境损害鉴定组织

独立环境损害鉴定组织是经司法行政主管机关批准，依法设立于环境行政管理机关外，与环境行政管理机关没有隶属关系，独立从事环境损害鉴定活动的社会组织。

1.3 环境损害鉴定人

环境损害鉴定人是指具备法定从事环境损害鉴定条件，经申请登记，在合法环境损害鉴定机构、组织中从事环境损害鉴定活动的人。尽管环境损害鉴定人条件目前尚无法律明确、具体规定，但是其从业应当具备相应资格条件，在司法鉴定主体理论认识上没有分歧，待相应资格条件经过充分论证后即可用于指导实践，具有可操作性。

鉴于对鉴定人所应具备相应资格条件，随着对环境损害鉴定机构、组织理论阐述可以逐渐清晰和完善，限于字数，本文不做繁冗阐述，而将论述集中在环境损害鉴定机构、组织的探讨、研究上。

2 内设环境损害鉴定机构模式

2.1 内设环境损害鉴定机构法律属性

设置内设环境损害鉴定机构的法律基础在于环境行政管理机关行政执法活动、行政诉讼举证责任及合法行政基本原则。因此，依据行政执法需要而设立内设环境损害鉴定机构的目的是为环境行政执法提供证据支撑。但内设环境损害鉴定机构须由环境行政管理机关决定且经司法行政管理机关批准而设立。因此，法律有必要从其设立方式的法律建构上确定其与环境行政管理机构必然的、不可摆脱的隶属关系，成为环境行政管理机关组成部分。

2.2 内设环境损害鉴定机构法律表象

上述内设环境损害鉴定机构应然法律属性决定其法律表象应为:

2.2.1 内设环境损害鉴定机构法律形式

内设环境损害鉴定机构法律属性决定其法律表现形式应当为:内设环境损害鉴定机构在法律上以环境行政管理机关内设机构形式表现。在行政法理论中表述为内设环境损害鉴定机构与环境行政管理机关具有领导与被领导的行政隶属关系;鉴定活动与环境行政管理机关执法活动联系紧密，具有同源性;鉴定意见为环境行政管理机关行政执法活动证据材料。

2.2.2 内设环境损害鉴定机构活动展开依据

环境行政管理机关指示、指令是内设环境损害鉴定机构开展环境损害鉴定活动法律依据。内设环境损害鉴定机构所有环境损害鉴定活动，在法律设定上必须全部依据行政管理机关指示、指令而展开。法律应当确定内设环境损害鉴定机构依委托展开环境损害鉴定活动无效。其法理依据在于行政行为只因法律、法规授权而作为，法无授权不可为。

2.2.3 内设环境损害鉴定机构依据的法律限定

环境行政管理公权性决定了私权委托的绝对禁止是行政法应当遵循基本原则。因此，法律应当设定禁止内设环境损害鉴定机构接受私权委托。不仅如此，非环境行政管理机关即使以行政规章形式授权亦不得为。这是由于在行政法基础原理中，行政规章授权的本质是行政委托。因此，当法律应然规定内设环境损害鉴定机构委托禁止时，以规章授权为表象的委托必然被禁止，无效性必为应有之意。

2.3 内设环境损害鉴定机构的法理解析

2.3.1 内设环境损害鉴定机构鉴定活动仅限于指示、指令

内设环境损害鉴定机构设立方式决定了其对环境行政管理机关的从属性，其必然不能独立于所属机关展开活动，为法律应当规定其只能在设立机关的指示、指令下展开活动提供前提基础。内设环境损害鉴定机构不得成为委托鉴定主体，鉴定活动应当与环境行政管理、执法活动相关联，并作为行政执法活动证据材料来源，为环境行政管理机关管理活动提供支撑。其法理依据在于行政诉讼举证责任的法律规定。

2.3.2 内设环境损害鉴定机构不得接受鉴定委托

法律还应当规定内设环境损害鉴定机构不得接受鉴定委托，展开鉴定活动。这一规定理论依据在于内设环境损害鉴定机构为环境行政管理机关所设立，其职责是为环境行政管理、执法活动提供证据材料支撑，鉴定活动被法律规定须依据环境行政管理机关指示、指令而展开，与环境行政管理机关职权相匹配。

2.3.3 内设环境损害鉴定机构严格依法行政

内设环境损害鉴定机构是环境行政管理机关的内设机构，其活动受到行政法规所调整，理应遵守法无授权不可为的基本原则。该原则将内设环境损害鉴定的范围限定在指示、指令依据的范围内，禁止委托鉴定活动。因此，内设环境损害鉴定机构既不可在缺少法定授权情况下，擅自接受委托展开鉴定，也不可在法律明确规定情况下，违背指示、指令不作为。

3 独立环境损害鉴定组织模式

3.1 独立环境损害鉴定组织法律属性

由于独立环境损害鉴定组织从设立之始，便与环境行政管理机关相分离，游离于环境行政管理机关之外。这种设立方式的法律设计使其具有独立性法律特征，独立环境损害鉴定组织应然具有中立性，其环境损害鉴定活动不存在法律限制前提，相对于内设环境损害鉴定机构，鉴定活动有效范围扩大。

3.2 独立环境损害鉴定组织法律表象

3.2.1 独立环境损害鉴定组织法律表现形式

独立环境损害鉴定组织的鉴定活动具有独立性。由于独立环境损害鉴定组织的鉴定活动基于委托而产生。委托人与被委托人之间在法律地位上平等，排除了由隶属关系而导致诉讼关系不平衡，游离于诉讼法律关系之外具有独立性。独立环境损害鉴定机构应当只受法律规定和技术规范约束，不受任何行政机关指示命令拘束。相对于内设环境损害鉴定机构的鉴定行为具有独立性，成为诉讼法律关系之外中立的第三方，符合三方结构法理要求。

3.2.2 独立环境损害鉴定组织活动展开依据

独立环境损害鉴定组织鉴定活动展开依据为委托。法律应当确定独立环境损害鉴定组织鉴定依据为委托，独立环境损害鉴定组织为法定、唯一接受委托展开环境损害鉴定活动的鉴定组织。其所有鉴定活动均基于委托关系，即便是环境管理行政机关也只能对其委托而不能对其指令作出鉴定。委托是独立环境损害鉴定组织开展环境损害鉴定的法定、唯一依据。

环境损害鉴定委托人既可以是公民、法人，也可以是其他组织。只要委托人具备权利能力和行为能力，接受委托的环境损害鉴定组织合法，委托法律关有效。

环境损害鉴定受委托人为独立环境损害鉴定组织。内设环境损害鉴定机构不得接受委托开展鉴定活动。内设环境损害鉴定机构接受委托所作出的鉴定意见因违反法律禁止性规定而不具有法律效力。

3.2.3 独立环境损害鉴定组织活动应然范围

独立环境损害鉴定组织鉴定活动范围应当依法确定，法律不应以权利来源限制鉴定活动范围，以便尽可能使因不便、不能行使行政指示、指令而展开环境损害鉴定的受损权利得到有效救济。其法理基础在于独立环境损害鉴定组织独立于环境行政管理机关，与环境行政管理机关不存在隶属关系，具有中立性。这种特有性质，使独立环境损害鉴定组织与诉讼关系双方均不具有利害关系，鉴定活动具备公正性的前提。最大限度地保护诉讼当事人合法利益。同时，弥补了内设环境损害鉴定机构鉴定活动范围有限之不足，为诉讼提供有效证据材料的支撑。

3.3 独立环境损害鉴定组织的法理解析

3.3.1 独立环境损害鉴定组织及鉴定人回避应当具备法定条件

独立环境损害鉴定组织因依据委托开展鉴定活动，在鉴定活动展开前，对于委托双方而言，完全可以在委托合同中确认是否回避和哪位鉴定人回避。如果确认独立环境损害鉴定组织回避，那么委托合同就没有签订的必要和可能，更不具备生效的条件。如果委托合同是单方、双方或多方当事人单独或共同与独立环境损害鉴定组织签订，委托合同签订前对独立环境损害鉴定组织已经认可，不存在回避情形。

委托合同中可以写明鉴定人回避请求条款，并由委托人确认是否请求回避及请求哪位鉴定人回避。如果确认回避请求成立，独立环境损害鉴定组织就应当另行指派鉴定人展开鉴定，以保障鉴定活动的公正性。

当然，如果委托合同仅为一方当事人与独立环境损害鉴定组织签订，质证中委托合同以外的当事人提出回避申请被法庭所确认后，独立环境损害鉴定组织或鉴定人应当依法回避。已完成的鉴定活动归于无效，鉴定活动需依法定程序重新展开。

3.3.2 独立环境损害鉴定组织、鉴定人与当事人无利害关系

独立环境损害鉴定组织及鉴定人，其鉴定活动展开的前提是建立在回避情形绝对被排除基础上。鉴定活动从开始就已排除与当事人利害关系的存在。同时，独立环境损害鉴定组织及其鉴定人展开鉴定活动，还建立在依据一方或多方当事人的委托及环境损害鉴定组织指派的基础上，这一特征决定环境损害鉴定组织及鉴定人以委托人认同为前提条件，以委托人意识表示自由的方式，排除了与任何一方具有利害关系的可能性，使鉴定主体处于与诉讼当事人无利害关系超然的中立地位。鉴定活动在无倾向性的条件下展开，保障鉴定意见作为证据材料所应具有的公正性。因此，独立环境损害鉴定组织的鉴定活动全部基于委托而开展，独立环境损害鉴定组织及鉴定人具备法理意义上中立条件，符合了必要的三方结构。

3.3.3 独立环境损害鉴定组织、鉴定人为适格鉴定主体

符合法定条件的独立环境损害鉴定组织、鉴定人应为适格的鉴定主体。因其适格，故其所作鉴定意见，因为独立环境损害鉴定组织的独立性及鉴定活动的公正性，避免了倾向可能性;排除法律上的利害关系，具备证据材料的法律前提;经质证后，符合法律规定具有证明效力。因此独立环境损害鉴定组织、鉴定人应当为法律所明确规定为适格主体。

4 研究小结

目前我国环境损害鉴定基础理论尚属空白，理论研究不活跃，相关法律规定缺失，执法、司法实践匮乏，环境损害鉴定无论是在理论还是在立法、执法、司法实践尚处探索阶段。本文所述应为法律应然状态。2011年5月25日环境保护部下发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，为环境行政管理机关首次以规范性文件形式，提出建立环境损害鉴定队伍，无疑会对执法、司法实践中环境污染损害鉴定活动起到积极的推进作用。如何建立环境损害鉴定队伍成为摆在我国环境损害鉴定司法实践中亟待解决的问题。本文基于司法鉴定理论框架，从环境损害鉴定主体内涵入手，界定了环境损害鉴定主体范围为环境损害鉴定机构、组织和环境损害鉴定人，并进一步集中探讨环境损害鉴定机构、组织问题。综上所述，本文认为环境损害鉴定主体理论基础在于鉴定主体独立性、形成诉讼法律关系外的第三方的必要性及与当事人之间无利害关系超然性是环境损害鉴定主体适格的前提条件。

［1］《中华人民共和国民事诉讼法》［R］.

［2］《中华人民共和国刑事诉讼法》［R］.

［3］《中华人民共和国民事诉讼法》［R］.

［4］《中华人民共和国行政诉讼法》［R］.

［5］《中华人民共和国行政复议法》［R］.

［6］2012年5月25日环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》环境保护部官网［R］(索引号:?000014672/2011-00497).

［7］吴宇欣.环境诉讼和环境损害鉴定［J］.环境与可持续发展，2013，38(1):57-60.

［8］吴宇欣.环境权利与环境诉讼［J］.环境与可持续发展，2013，38(2):67-73.

［8］吴宇欣.环境损害鉴定探讨［J］.环境与可持续发展，2013，38(3):63-67.