环境保护的基本原则

夏 光

目前，修改《环境保护法》进入了人大审议阶段。作为环保领域的基础性法律，《环境保护法》应该反映国家在环境保护方面的基本态度和重大取向，其中，环境保护的基本原则是必须体现的内容。

环境保护的基本原则是指环境保护工作应该遵循的根本思路和基本方法，具有两个特点：一是宏观性，表述上比较抽象，体现《环境保护法》作为环境保护领域基本法律的定位；二是实用性，是针对环境保护领域中比较突出和重要的问题而提的，可通过具体条款而得到落实。

目前提交的环保法审议草案中，提出了环境保护应该遵循“保护优先，预防为主，综合治理，公众参与，污染者付费”等原则。经考虑，我认为这几条都不太合适。

一是“保护优先”并不是“环保优先”的意思。党的十八大提出的保护优先是针对事后治理而言的，意思是说相对于把环境破坏和污染了之后再来治理恢复而言，应该把保护好环境使之不被破坏和污染，放在更重要的位置。

二是“预防为主”、“综合治理”等是属于环境保护具体管理工作中的方法论，不符合宏观性和抽象性的要求。此外，这些原则在环境保护上的特色不够明显，把它们写在卫生防疫、安全生产、消防管理等领域也合适，它们是普适性的工作原则。

三是“公众参与”的提法对社会力量在环境保护的地位和作用定位过低，因为“参与”本身带有次要、辅助的含义，是指参与别人的事而不是办自己的事，没有体现社会力量（包括社会组织和公民等）作为环境保护主体力量之一的地位。

四是“污染者付费”似乎把《环境保护法》局限于污染防治法了，而这是在修改《环境保护法》中大家反复呼吁要避免的。《环境保护法》不是污染防治法，它应该覆盖污染防治、生态保护等较广的领域，环保法的基本原则应该对这些领域都有指导作用。

根据宏观性和实用性的要求，建议确定环境保护应该遵循“可持续发展”、“公平责任”、“全民行动”三项基本原则，即：

环境保护应坚持可持续发展原则。实行节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，推进生态文明建设，制定和实施以资源禀赋和环境承载力为基础的国土空间开发规划和经济社会发展规划，统筹全国区域平衡和资源配置，划定国家生态安全红线，维护和扩大原生生态系统规模，推动绿色、低碳、循环发展，使经济社会发展与环境保护相协调，增强国家可持续发展能力。

环境保护应坚持公平责任原则。任何组织和个体都有保护环境的义务，并应承担相应的道德和法律责任。国务院对全国环境保护和环境质量改善负总责并行使环境保护统一指挥权，各级人民政府对本辖区内环境保护和环境质量改善负责并行使相应权力。实行谁污染谁治理、谁受益谁负担的经济责任分担制度。在全球环境保护上坚持共同但有区别的责任原则。

环境保护应坚持全民行动原则。以政府管理为主导、环境权益为核心、市场利益为牵引、企业治理为主体、公正司法为保障、社会监督为支撑，综合运用经济、技术、法律、行政、社会等手段，覆盖污染防治、生态保护和核安全各领域，形成全国统一的环保法治体系和全民参与的社会行动格局。