土地国有制与经济发展、社会平等和生态文明

李济广

共产主义及其初级阶段社会主义的基本特征是公有制，马克思主义公有制的典型形式是社会所有制，在存在国家的情况下，社会所有制的主要形式就是国有制。国有制当然包括全部土地，但土地国有制受到广泛忽视。如西方生态马克思主义大多只是重视自然资源的合理利用和分配，只有少数生态学马克思主义者主张实行生产资料的社会占有制①曾文婷:《生态学马克思主义的乌托邦社会主义理想》，《南京社会科学》2010年第3期。。万利、梅雪芹指出，真正的“马克思主义生态社会主义认为，土地国有化以及在此基础上的循环经济是恢复新陈代谢的根本途径”②万利、梅雪芹:《生态马克思主义述评》，《国外理论动态》2009年第2期。。我国农村土地和部分自然资源还属于非国有，而更多的主张是农村土地私有化，扩大农民产权的准私有化或坚持土地集体所有制。王慎刚提出，应积极研究城乡土地的统一国有化，其理由是，土地具有土地潜力的无限性、利用结果的“外部性”，土地资产天然形成的特点以及土地公有制有利于提高土地的配置效率和有序城市化③王慎刚:《土地资源公有的经济优势》，《经济管理》2006年第21期。。本文拟全面论述土地国有制的依据及其产权构建。

一、土地国有的历史追求

由于土地对于人类生存和社会稳定的极端重要性，在人类历史上土地从未像其它物质资料那样被充分地私有化。国家总是不同程度地扩大土地的国有性，进步思想家也往往主张土地应当具有不同形式的公有性和国有性。

(一)中国历史上对土地私有性的限制和对土地共同占有与国家所有的追求

中国历朝历代几乎都有抑制土地兼并、乃至宣布土地国有、平分土地并禁止土地转让的制度，这使土地的私有性受到不同程度的限制，并在一定程度上由国家掌握土地的所有权及最终支配权。朱义明指出，学者们比较一致的看法是，中国历史上历来不存在真正意义上的土地私有，皇帝是所有土地的最终所有者①朱义明:《传统中国与亚细亚生产方式》，《中南大学学报 (社会科学版)》2011年第4期。。夏商西周实行由原始氏族公社土地公有制演变而来的井田制，土地限制转让，在一定范围内对农民定期平均分配 (贵族占有的部分由别人代耕)。对井田制是否为当时的基本土地制度虽有争论，但“溥 (普)天之下，莫非王土”的土地所有权国有的制度则是无疑的。战国时代各国均按人授田，秦商鞅推行授田制，史学界一般认为就是土地国有制，而且史学界多认为，汉初继续实行国有形式的授田制，也有人认为汉初土地制度是私有基础上的限田制。至王莽时，明确宣布将全国土地收归国有，按井田制重新分配，禁止买卖，规定一家占有限额，有余田者分与九族乡党，违反者处死刑。三国期间大量屯田的土地均属国家所有。晋代实行占地制度，根据人们的性别年龄，分给一定数额的土地，且限制王公官吏的占有额。魏孝文帝开始推行均田制，断续推行达三百年之久，明显推动了北方经济的恢复和发展。隋唐尤其是唐推行租庸调制，即以均田制为基础的赋役制度，被认为有利于富国富民，但唐后期均田制逐渐瓦解。宋代仁宗颁布了限田政策，虽未完全奏效，但也不是全无作用。金朝女真族田地为国家所有，土地制度称为“牛具税地”，占地多少以耕牛、人口为依据，金熙宗时期开始实行“计口授田”，不过未能避免后来富有的贵族多占田地，贫困户将田地出卖而陷入贫困的问题。元、明都存在很多官田，直至明中叶后逐渐被私有化。明朝末年，政府也奉行抑制兼并政策，不过没有效果，广大农民流离失所，富者有良田千亩，贫者无立锥之地，经济崩溃，成为中国陷入了战乱的主要原因。清朝入关后，通过圈占方式拥有大量国有土地，分给旗人，雍正年间还实行了八旗井田制。清政府曾多次重申不许买卖旗田，多次严厉查处有关案件，但屡禁不止，直至1852年正式准许旗地可以买卖，即可以私有化。总体上，历代王朝对土地私有权的限制在不同程度上改变了土地集中的状况，为秦、汉、唐、明、清等一个个的“盛世”奠定了经济体制基础。相反，大凡在土地兼并严重时期，农民不堪贫困，甚至引发反抗和起义，给社会大众和统治者带来灭顶之灾。中国共产党领导的解放区土地改革运动，得到农民拥护，支持中国革命取得了胜利。全国的土地改革和合作化运动，真正解决了土地问题，推动农村经济得到了迅速的恢复和发展，为国家的工业化提供了物质基础。

在思想意识方面，《周礼》所述的平分耕地 (同时开放山林河湖，田地和居邑不得出卖)的观点与孟轲的井田观点，成为此后直到明清许多思想家研究土地问题时所经常援引的思想。在农民斗争方面，从黄巢的“天补均平”(唐朝后期改变了国家授田制度，使农民无法获得土地)、王小波、李顺和钟相、杨么的“均贫富”到李自成的“均田免粮”再到太平天国的“有田同耕”，中国人民的反抗斗争也日益指向土地问题。孙中山主张，“凡天然之富源，如煤铁、水利矿油等，及社会之恩惠，如城市之土地、交通之要点等，与夫一切垄断性质之事业，悉当归国家经营”②《孙中山全集》第二卷，中华书局1982年版，第135页。。在土地公有的意义上，孙中山认为民生主义就是社会主义和共产主义，或包括社会主义和共产主义。

(二)国外对土地制度私有性的限制及对土地国有公有的追求

关于国外古代，马克思和恩格斯认为古代东方不存在土地私有制，而实行土地国有制和公社的土地占有制。也有人认为，马克思观点是，亚细亚生产方式是土地所有制的公有制或者公有制向私有制过渡过程中的社会模式。在西方，古希腊和古罗马最早也实行土地公有制，土地分为氏族集体土地、公地与私人土地三种类型。在中世纪欧洲，帝王对土地拥有所有权，而层层的封臣只有使用权，理论上死后须归还，虽封君很少能够真正收回土地，但封臣需要尽义务。

现代各国都很重视对土地等自然土地的国家控制。美国土地的39%为公有①滕泰:《走出均地思维的怪圈——西方土地制度对中国的启示》，《中国企业家》2006年第4期。。英国自1066年以来，法律规定全部土地都归英王或国家所有，完全拥有土地权益的人可以是该土地的永久占有者。以苏联为首的苏东社会主义国家则实行土地完全国有化数十年。目前俄罗斯的土地所有制包括:联邦所有制、联邦主体所有制、市政所有制、公民所有制和法人所有制 (包括集体所有制和集体股份所有制)。截至2004年，前三种所有制形式 (总称为“公有”，实际是国有)占全国土地的92.4%，公民所有制和法人所有制 (总称为“私有”，实际包括中国所说的集体公有)占全国土地的7.6%②周建成:《路径选择、私有化与土地市场的演进——俄罗斯土地制度转型十五年的历程与进展》， 《上海经济研究》2007年第3期。。当今各国对私有土地也都实行政府控制或者限制私人产权。世界上有130多个国家和地区征收房产税，还有交易税、所得税和遗产税，加拿大房产税占地方财政54%，美国占29%，这等于是土地所有者成为租户向国家交纳土地租金。如果不交，或交不起，土地会被政府部分或全部没收，而购买土地交的一大笔钱，等于是押金。德国的土地有一部分属国家、州、市镇所有，绝大部分属于私有，但自1918年以来，德国就对农地自由交易实行控制。房屋出租税收为20%－49%，买卖房地产要缴纳15%的差价盈利税，房产税名义税率为3.5%。实行土地私有的日本也有一部分国有和公有的土地，对土地严格实行用途转移管制，奉行“耕者有其田”，直到2000年个人买卖土地才有了弹性。世界上很多国家实行土地用途管制制度，美国等国还经常规定开发者应对社区做出一定数量的土地贡献，用于建设学校、娱乐休闲场所等公益设施，或者交纳一定的款项替代土地贡献。总体上，西方国家一方面存在大量国有土地，另一方面对私有土地产权加以限制，土地的私有权没有完整实现，具有国有成分。

20世纪初以来，几乎所有拉美国家都颁布了土改法或其他调整土地关系的法令，但统治阶级本身就是大地主阶级，改革遇到政界的阻力而难有进展。不过一大批非洲和亚洲国家都进行了以耕者有其田为方向的土地制度改革，并取得很多进展，推动了经济发展。

在思想意识方面，从16世纪初托马斯·摩尔的《乌托邦》开始，西方的社会主义或共产主义思潮流行了几个世纪之久。西方的资产阶级理论家也在18世纪末提出了土地国有的问题，到19世纪初，土地国有论广泛传播。1848年约翰·穆勒的《经济学原理》，尖锐批评坐享地租不劳而获的地主阶级，要求土地增值以租税的形式交国家。1879年亨利·乔治在《进步与贫困》一书中，认为地价上涨是造成贫富不均的重要社会原因，提出所有的人都有使用土地的平等权利，认为国家单单征收土地税就可以装满国库，预防周期性经济危机，并增加工人和农民收入，实现“社会主义的理想”。他的这种思想主张在19世纪末期的西方世界风行一时。马克思主义则最科学地论述了包括土地在内的资源公有的理论根据。

二、土地国有的理论根据

(一)马克思恩格斯关于土地国有化的论证

马克思恩格斯把共产党的理论概括为一句话，就是消灭包括土地 (自然资源)在内的私有制。《共产党宣言》关于无产阶级夺取国家政权后的第一项纲领性措施就是“剥夺地产，把地租用于国家支出”。《资本论》在论述生产资料公有制必然性的结论时，特意强调生产资料包括“土地和其它生产资料”。一切离开公有制和国有制谈经济问题的做法都谈不上是马克思主义，不坚持公有制、主要是国有制，马克思主义就没有存在的必要。

马克思专门撰写过《论土地国有化》一文论证土地国有的优越性，其结尾概括了土地国有化的两大基本理由，即土地为全民或国家所占有，一方面将消灭阶级、消灭剥削，实现社会平等和人民民主，另一方面，把社会构建为自主联合劳动的共同体，将为合理地、有计划地组织全国生产奠定基础，从而有利于生产力的顺利发展和生态平衡。马克思写到:“土地国有化将彻底改变劳动和资本的关系……只有到那时，阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。靠他人的劳动而生活将成为往事。与社会相对立的政府或国家将不复存在!农业、矿业、工业，总之，一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础，这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动。这就是19世纪的伟大经济运动所追求的人道目标。”①《马克思恩格斯文集》第三卷，人民出版社2009年版，第233、231、231、231页。马克思在该文还论述道，通过国有化合理地、按共同的计划组织全国农业生产主要基于三个方面的考虑:一是农业的组织化生产和大机器生产、现代科技的发展，适合于国有化:“社会的经济发展，人口的增长和集中，迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况，正在使土地国有化越来越成为一种社会必然性。”“一切现代方法，如灌溉、排水、蒸汽犁、化学处理等等，应当在农业中广泛采用。但是，我们所具有的科学知识，我们所拥有的耕作技术手段，如机器等，如果不实行大规模的耕作，就不能有效地加以利用。”②《马克思恩格斯文集》第三卷，人民出版社2009年版，第233、231、231、231页。而当时为人推崇的法国小土地所有制，却资金短缺，土地难以改良，经常受到高利贷、赋税、司法等的剥夺。二是可以组织全国规模化统筹的生产，而全国性的规模化统筹生产有利于生产的发展:“大规模的耕作……既然证明比小块的和分散的土地耕作远为优越，那么，要是采用全国规模的耕作，难道不会更有力地推动生产吗?”③《马克思恩格斯文集》第三卷，人民出版社2009年版，第233、231、231、231页。三是可以防止自然土地低效消耗和滥用，保护土壤肥力，根据公共利益调节生产可以保证农业生产顺利增长:“要是让一小撮人随心所欲地按照他们的私人利益来调节生产，或者无知地消耗地力，就无法满足生产增长的各种需要。”“一旦土地的耕种由国家控制，为国家谋利益，农产品就自然不可能因个别人的滥用地力而减少。”④《马克思恩格斯文集》第三卷，人民出版社2009年版，第233、231、231、231页。

马克思还非常重视土地社会所有的公正性，他引述了赫伯特·斯宾塞的话抨击土地私有制:“公平不允许占有土地，否则其他人就只有靠别人容忍才能活在世上。”⑤《马克思恩格斯全集》第十二卷，人民出版社1998年版，第176页。

马克思恩格斯还多次从生态的角度论证土地 (自然资源)公有制的优越性。马克思在《资本论》中指出:“从一个较高级的社会经济形态的角度看，个别人对土地的私有权，和一个人对另一个人的私有权一样，是十分荒谬的。甚至整个社会，以至一切同时存在的社会加在一起，都不是土地的所有者。他们只是土地的占有者，土地的利用者，并且他们必须像好家长那样，把土地改良后传给后代。”⑥《马克思恩格斯全集》第二十五卷，人民出版社1974年版，第875页。马克思多次批判资本主义农业“滥用和破坏土地的自然力”⑦《马克思恩格斯文集》第七卷，人民出版社2009年版，第919页。，制造“无林化”⑧《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1995年版，第386页。，“对森林的破坏”⑨《马克思恩格斯文集》第六卷，人民出版社2009年版，第272页。，“破坏土地持久肥力的永恒的自然条件”[10]《马克思恩格斯文集》第五卷，人民出版社2009年版，第579页。。这些论述也是对土地公有的生态反证。最后需指出，马克思主义所说的公有是全社会所有，在一定条件下是国家所有，不包括集体所有和合作社所有，马克思、恩格斯、列宁虽然支持合作社，但认为合作社是走向社会主义的过渡形式。

(二)土地社会所有或国有的生态优越性

一般而言，公有制有利于均衡、顺利地发展生产力，能够消灭剥削、消除两极分化。同时还应注意到，站在土地的角度，公有制经济有利于生态平衡和生态文明发展。所以，土地应是人类共有的生产力，应是人类共同占有的社会财富。

国有制是最有利于生态平衡，最有利于生态文明建设的经济制度，其根本原因是国有 (全社会所有)制经济要求以满足人民的生活需要为目的，必将消除资本主义生产方式破坏生态的根源。名副其实的国有制经济必须有两条基本特征:一是在管理方面，社会所有制的内涵决定了国有制经济是人民决策的经济，如果企业需要核算利润，要是由人民大众来决策，也不会让企业利润的目标压过包括生态福利在内的社会总福利的目标。二是国有经济必须实行按劳分配，国有企业员工工资的参照物是社会平均工资水平或市场工资行情，不应是企业经济效益。如在西方成熟的市场经济中，薪酬不因企业利润率高低而有明显的不同，国企领导者更是如此。退一步讲，在国有制企业，企业组成人员尤其是企业领导的报酬，即使与经济效益有所挂钩，那也不如利润百分之百归企业主的私人企业利润冲动更大，何况还不应当与之挂钩——按劳分配和事业心完全能够调动积极性。如果个人收入基本不依利润率高低为转移，企业就不会为了追求利润而盲目扩张从而侵蚀社会生态福利。当然，不同范围的公有制企业其行为目标也会有所不同，集体公有的所有制实际是部分人的私有制，只有公有的范围直达全社会的公有制经济，其行为特征才会完全符合公有制的本性。

不以利润为目标而以全体社会成员的生活需要为目标的社会生产，必然把今日的需要与明日的需要联系起来予以计划平衡，合理规划土地的使用量和使用程度，作为决策者的全体人民没有必要为了今天的GDP而堵塞明天顺利发展的道路;必然不会以剩余价值挤压社会需求、并在盲目扩大农业生产与盲目减少投资之间循环，从而导致经济危机而浪费财富，也不需要刺激居民的加工农产品的异化消费即不必要的、奢侈的、畸形炫耀的、或超越生态许可的消费，并以异化消费刺激异化生产，科技的发展也不会成为刺激超常消费、掠夺土地的手段;必然会根据合理的计划在土地生态福利和经济福利之间寻找最佳的平衡，不会为了较小的经济利益而付出较大的生态福利。

包括土地在内的合格的财产国有制还必然消灭生态剥削和生态福利的严重分配不均。土地国有不仅可以防止少数人利用占有的较多的土地剥削他人，也当然可以避免部分人利用人类公有土地如土地的增值从其他社会成员手中转移财富;劳动者也可以与土地等生产资料比较均衡地结合;全国统一规划的经济不会允许以部分地域和农村的高污染换取城市的高经济生态利益，为生态福利均衡创造条件。

由上观之，国内外一些著述提出的土地公有的依据——土地对人类生存的重要性、使用的外部性 (某人活动对别人有不利影响)、天然生成性——并不构成公有的必然性。重要都是相对的，粮食、劳动力无比重要，但并不一定非得公有，不如土地重要的生产资料，也不一定不应当实行公有制。如私营企业大都具有负的外部性，但发明了外部性概念的资产阶级经济学家还是认为企业应当私营;外部性到处存在而不限于土地。虽然大部分土地是天然生成的，但人类的生态生产生成的土地财富也越来越多，所以，土地的天然性不能构成财富公有性的根据。

三、土地国有的现实问题讨论

(一)城市拆迁和农地征用中的国有土地权益问题

当前，围绕土地的主要矛盾冲突是城市拆迁和城市化农地征用。多年来，我国社会舆论一边倒，认为被拆迁户和被征地农户的权利得不到保障。不可否认，一些居民和农民在强势开发商面前，在受了开发商好处或急于搞政绩工程和面子工程的地方官面前，权益受到过侵害，但更多的问题，可能是人们对土地的所有权理解有偏差。那些片面为住户和农民鸣不平的人，实际上是认为住房是私人的，房主想卖多少钱就应当给多少钱，否则就别买;农村土地是农民的，政府要买就应当按市场价购买。这里的问题是，住房价格主要构成部分是土地的价格，而土地是国家的，因此，怎么能让土地使用权垄断者想卖多少钱国家就得给多少钱?土地私有化，城市建设效率极低。日美等一些国家私人在城市占有一小块地方，拒不按合理市场价格出让，致使土地资源得不到合理的利用，阻碍了经济建设和城市发展。我国城市开发速度惊人——虽然存在大量非科学决策——客观基础就是土地未归私人所有。这凸显了土地资源国有化的优越性。有人指责土地财政使地方政府成为房价高企的共谋者，这种说法缺乏基本常识。价格是由供求关系决定的，房子需求取决于货币收入、贷款利率、贷款宽松程度，购买限制、是否征收房产税、土地增值税、遗产税，是否允许存在闲置房等等，供给主要由土地供应量决定，也受原材料价格一定影响。地方政府的影响大小取决于给它多少金融财政政策制定权。

对于集体所有的土地，由于国家保留了征地权，这等于在事实上和法律上确立了国家对集体土地的最终所有权，而且土地增值是社会经济发展和国家社会投资带来的，其收益理应在被征收农民 (集体)和政府之间分享，或在保证个人居住和社保权益的基础上交给国家。有人指责政府获得征地差价收入缺乏正当性，只能说这种观点的资本主义意识比资本主义国家的意识更加资本主义化。在大批城市郊区，很多农民一家盖了几栋房子，房屋一拆迁就是几百万，如果不拆迁，房子增值也大赚其钱，另有耕地补偿百八十万。有的地方农民除了得到百万土地补偿金之外，还户均分配住房最低2—4套。这些增值的钱就是好几对夫妻一辈子也积攒不起来。其增值的钱，就是社会土地资源的利益为少数人所占有，而其价值是由其它领域劳动者创造而转移过来的。与此同时，属于城市户籍的人，和无地农民一样，也要自谋职业，却没有这样的高待遇。有些城郊居民甚至与具有农村户籍的人相邻而居。

正确的城市拆迁补偿政策应当是:每个居民在拆迁时只能确保其一户住宅和一定面积以下的住宅，在原地附近安置一户同样的住宅就是最佳方案;除个体户商业用房适当照顾外，超过一定面积以上住房的增值部分应主要归国家;新房应根据原旧房剩余土地使用权年限适当减少其土地使用权年限。按市场价补偿会使少数旧房、平房住户得不到有效安置，所以，只有在难以进行同类住房安置的情况下，才应实行货币化补偿。这些做法居民也不会吃亏，因为旧房换新房已经是很大的优惠。

正确的农地征用政策应当是:对失地农民除给予住房、纳入城镇社保体系外，耕地只能按未来农业收益的折现值给予相应的补偿而不能按城市化后的土地价格予以补偿;如果商业性用地由农户和企业谈判售地，则国家必须收缴高比例的增值税和所得税;如失业，可按原土地收入占社会平均收入的比重予以相应的生活补贴，同时注意解决好农民的发展能力问题。对农村的土地工业化占用同样如此。总之，只要农民所得利益大于损失就可以了。

(二)农村土地的所有制选择

土地国有化是农村土地制度改革的大方向和努力目标。当然，限于今天的生产力水平，农村土地还不能马上实现高层次的国有制，只能是国家掌握最终支配权和监控权、通过征收级差地租税来加大国家财政对农村社保和落后地区生产的支持，以体现所有制一定的社会公有性，并且根据条件向高层次的公有制比如国营农场和国有民 (村)租的方向发展。

农业土地朝着全民所有制的方向发展，根本道理是马克思主义原理早就解决了的。除前述理论根据外，在效率方面，土地国有还便于国家名正言顺地对全国土地进行总体规划、征收与监管，便于低成本地推进规模化经营，便于化解因土地及地表资源而发生的错综复杂的利益纠纷;全国一盘棋的农业生产 (信息时代容易实现)还可以使农业经济按合适的速度增长并有利于生产结构合理。在社会公正方面，农业基本生产资料归社会所占有，不仅消除了剥削，而且消除了两极分化的可能性，为农业生产者全社会范围的共同富裕奠定了制度基础。在生态方面，全社会所有的经济可以统筹解决好土地资源的有计划平衡利用;土地不为个人和小集团所有也为消除生态享用和污染承受上的不平等奠定了制度基础。

这些优越性不仅个体私营经济做不到，连集体经济也做不到。集体经济在微观是部分人的公有制，在宏观上是部分人共同所有的私有制，容易形成较大的集体间贫富差异，所以集体经济永远也不能实现社会范围的共同富裕;集体企业也有较大的盈利性追求，集体经营勿需考虑社会整体土地是否紧张，对集体企业来说，经济增长中经济利益归己而生态破坏由社会共同去承受，因而不利于生态文明的建设。

实行土地国有化，也不一定遇到很大阻力。目前法律和政策对农村土地的利用作出种种限制，国家具有征地权，说明农民只是享有土地的农业用途使用权，村集体组织也只有农业用途的一定管理权，在现实中村集体连管理权也微乎其微，在法律上农村土地最终所有权和重大管理权早已属于国家。如果宣布农业土地“国有国调村用民用、超额收益农民共享”，不会有多大阻力，反而会受到多数农民的欢迎。因为农民属于较低收入者，农业属于最重要行业，应当实行补贴，实行土地国有的目的并不是国家从农民身上瓜分利益，反而能更好地调节收入分配差距，还有助于提高效率，而提高效率又会增加农民的利益。

四、国有生态财富的产权构建与完善

(一)以公 (国)有为导向的多形式土地产权

国家所有或社会所有不等于国家直接占有直接经营，国家或社会所有的涵义主要在于获得收益权和最终支配权，以及必要的占有使用权和监督管理权。国有制的优越性发挥得如何，取决于“所有”的具体权能设置是否科学，也就是“产权”或所有制实现形式构建得如何。

依国家或人民与土地直接占有主体之间管理决策权划分比重和土地收益划分比重的不同，不同土地的国有性呈现不同的程度。例如，对于农业用地，在国有农场体制下，如果国家直接经营农场，国家对农场以及农场对职工实行按劳分配，在社会层面和农场内部实行充分的民主管理，那就是高层次的公有制经济。如果实行自主经营、自负盈亏，不上交利润，国家只掌握最终支配权和监督权，企业领导掌握日常支配权、分配权和一定的转让权，那就是以集体所有为主、国家所有和领导个人所有为辅的低层次的公有制经济。以上两种情况在管理权和收益比重上还可以有不同的划分。如果实行个人长期承包租赁，不上交地租，那就是国家掌握最终所有权的个体经济，如果平均承包租赁，则具有共有因素。只有农业剩余归社会，以及国家对农业用地的经营方向和土地环境保护有较大的制约，在一定期限及破坏严重或荒废时可以收回，才体现国有经济的性质。在国家征地的时候，依收益比重的划分和强制的程度，体现了不同比重的国有制性质。

由于国有制经济具有合理发展生产力、实现经济平等与社会平等、有利于生态文明等优越性，在可能的情况下，应当尽可能通过支配权和收益比重增强产权的国有性或全民性。但在不同的历史时期，社会管理能力、生产力的性质都有很大的不同，在同一时期，“所有”的对象其特性也各不相同，不同领域、不同地域的经济、生态状况也有所不同，因此，合理的产权设置需要具有不同的特点。在多种可能的产权组合选择中，能使用公有制程度高的，就应当采用公有制程度高的，否则就采用公有制程度较低的，甚至采取国家掌握最终支配权基础上的事实上的私有制。由此，土地产权设置应当多层次多形式。

例如对于城市的商业性用地，其建筑物应尽量转归国有，土地使用权转让和建筑物出租应尽量缩短租期，以防止国有土地增值收益严重流失。对工业土地和商品房土地使用权可到期重新调整，对商品房实施房产 (土地)税、遗产税，落实所得税和土地增值税，将土地增值收益大部分收归国有，以保证国家所有权的实现。

在产权设置过程中，要防止公有性的消解。例如我们不能同意农业土地可以在市场中自由流转的主张，因自由流转可能导致丧失土地的人受到聚集土地者的剥削或缺乏生活保障。我们反对“生不增，死不减”，“生不增，死不减”导致退出农业的人不退还土地而不合理地占有别人和国家的利益。

(二)公有土地的人民管理权

许多人对公有制和国有制持怀疑态度，因为迄今为止的公有制和国有制经济存在很多弊端，人们认为这些弊端是公有制带来的。但人们忽视的是，迄今为止的公有制都不是按公有制内涵进行管理的经济，至少是不合格的公有制经济。马克思和列宁都讲得十分清楚，公有制经济是由所有者劳动群众直接管理的经济，而在既往的公有制经济中，所有者人民群众都被排斥在管理、决策和监督的权力之外。领导任命制、官员决策制、个人决断制，与公有制的内涵格格不入。没有所有者的民主管理权，所有者丧失了应有的支配权、转让权、分配权、监督权，所有者应有的利益受到极大损害。中国农业经营中出现的生产成果被贪污，被特权侵占，损失浪费，土地转让中的农民和国家权益被侵蚀，环境被破坏，最重要的原因就是决策机制个人专断化，所有者所有权变得有名无实。

虽然众多的所有者必须把日常管理权和日常监督权委托给代理人，但如果不能使代理者在自己的严密监控之下开展工作，并对重要的事项亲自决策，则代理者罔顾所有者的利益而权力滥用就是不可避免的。仅就生态问题而言，土地环境损伤分摊在代理者本人身上的份额会比较小，代理者还可以通过私人环保措施、调动工作等办法回避环境污染给自己带来的损失，而其受贿金额和经济增长给个人带来的好处可能会比较大，因此所有者人民群众在权力上对代理者放任自流必使自己的环境利益受到损害。

很多人认为公有制经济管理者缺乏私有制经济管理者那样的关心企业财产的积极性。事实上，包括计划经济时期在内，公有制单位管理者从来不乏工作积极性;西方国有企业领导者挣的都是公务员的死工资;国有经济缺的只是有效的监督和制约，尤其是缺乏所有者人民群众的监督和制约。如果人民群众具有管理、监督、决策权，管理公有财产的积极性将更加不会缺乏，因为人民群众最有动力维护整个社会的利益。

所有者人民群众的权力分为宏观权力和微观权力。以土地而言，有关土地使用及其经营管理的制度、法律、政策的制定和重大项目决策，都要经过全社会的广泛讨论，最后在民意的基础上，由经全民选举产生的国有资产管理委员会或土地管理委员会及全国人大讨论通过。地区性决策同样如此。对于国有农业企业或农村集体经济，要成立由社会公众组成的所有者大会制约现行的股东大会，成立群众选举产生的由普通职工组成的职工委员会，制约并逐步取代董事会，由所有者大会、职工委员会或职工大会、以各级人大牵头的国有资产管理机关，三位一体决定企业的领导人选、规章制度和重大事项，并对日常工作进行严密的监督和制约。这是搞好公有制经济的唯一的途径。