“枫桥经验”与农村社区公共服务新模式

卢芳霞

(中共绍兴市委党校,浙江 绍兴312000)

“枫桥经验”自1963年诞生以来，一直致力于基层治理和矛盾化解，并随着时代转型、矛盾变化而不断创新发展。2003年，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”四十周年之际，总结推广了“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”。十年来，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”在全国政法战线和综治系统广为所知，俨然成为“枫桥经验”的代名词。2013年“枫桥经验”五十周年之际，“枫桥经验”将内容拓展到农村社区公共服务，形成“小事不出村，大事不出镇，服务提供在家门”的经验，这是新时期“枫桥经验”的实践创新和理论突破。

一、农村社区公共服务供给模式的发展

新中国成立以来，我国农村公共服务供给模式历经了人民公社时期的集体供给模式、家庭联产承包经营时期的个体供给模式和后税费改革时期尤其是农村社区建设以来的多元供给模式三个阶段。[1]梳理农村公共服务供给模式的演变过程，有助于全局性、历史性地审视农村公共服务供给模式创新的重要性。

(一)新中国建立后至人民公社时期的集体供给模式

这个阶段，人民公社是农村公共服务的主要供给者。“人民公社化时期，在‘三级所有、队为基础’的制度安排下，农村公共服务主要采取人民公社为主、国家补助的供给体制。”[2]人民公社对人、财、物有着绝对支配权和管理权，所以能够依靠大规模的政治动员和强制性的行政手段促进农村公共服务建设，保证农村公共服务的基本供给。据相关调查，建国以来30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元；农村社队集体办学，以集体负担为主、国家财政给予必要补助、个人负担少量学杂费；公社卫生院实行“社办公助”，主要依靠公社集体经济力量。[3]这种高度集中统一的集体供给机制尽管存在着缺陷，但由于当时农民在需求上具有高度同质性，使得公共服务的集中供给较为顺畅。[4]

(二)改革开放后至家庭联产承包经营时期的个体供给模式

家庭联产承包后，农户或农民个人成为主要供给主体，国家和集体对农村公共服务供给严重缺位。集体供给体系的全面瓦解和个人自我供给能力的不足，使得城乡二元分割的公共服务供给机制在这个阶段更加明显，农村公共服务面临供给总量不足和供给不均衡的问题。正如Nee and Frank指出，“1978年改革以后，在家庭承包制下，在劳动密集型公共项目的建设中，政府和村集体的动员远不如改革前见效了，农村公共产品生产成本的增加，从而造成了公共产品供给不足。”[5]与供给主体的变化相适应，供给模式也有了新的变化：一是私人(包括个人单独或多人合作)开始供给公共服务，如许多乡村出现了为数不少的卫生室、诊所，代替原来的村集体卫生室提供农村基本医疗卫生服务；二是出现了俱乐部供给方式，如出现了面向会员而非面向全体农户提供技术、信息等服务的农村专业协会；三是有些公共产品己经改变了属性，成为私人产品，如有些农村地区小型农田水利设施由私人承包或私人投资。[6]

(三)税费改革后至农村社区建设时期的多元供给模式

进入税费改革后，我国农村公共服务供给模式进入第三个阶段，即多元供给模式阶段。但这中间也有个过程，在税费改革初期，这种多元供给模式没有即刻形成。一直到2005年党的十六届五中全会提出新农村建设以后，我国农村公共服务多元供给机制才逐步形成。国家开始逐步加大对农村的财政投入，农村公共产品供给呈现多中心、多元化的供给局面。2006年10月，党的十六届六中全会首次提出“积极推进农村社区建设”。2007年10月，党的十七大报告中提出“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2008年中央一号文件首次提出“具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站”。当前，农村社区建设成为我国农村的一项重大工程，国家开始逐步加大对农村社区的财政投入，随之市场和社区也加大了对农村公共服务的供给，我国农村社区公共服务供给日益呈现多中心、多元化的态势。鉴于我国农村公共服务供给模式的第三个阶段正好与农村社区建设阶段交汇，故本文采用“农村社区公共服务”这个概念，以与国家倡导的“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体相楔合。

二、诸暨市创新农村社区公共服务模式

诸暨市是2007年民政部确定的全国农村社区建设实验县(市、区)之一，并于2010年被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”。近年来，诸暨市创新农村社区公共服务模式，形成市、镇、村三级联动的农村社区便民服务体系，达到便民服务全覆盖，努力实现群众办事“小事不出村，大事不出镇”的目标，这是新时期“枫桥经验”的创新发展。

(一)创新市级便民服务体系

诸暨市级便民服务体系主要以市公共服务中心为平台来搭建。市公共服务中心成立于2009年，通过整合原先分散在各部门和单位的行政职能和各种资源，分别构建了五个管理服务平台。其中，面向社会大众的是行政审批、应急指挥、社会服务三大平台，网络管理和效能监察两个平台则提供技术支撑和行政保障。

1.一站式行政审批服务平台。自2009年成立以来，通过“三集中、三到位”的行政审批制度改革，中心集中了全市90%以上的行政审批项目，集聚了40个行政审批服务窗口，集纳了30家配套服务的中介服务机构，集拢了300多名窗口工作人员。最终建成了“一站式审批、一条龙服务”的行政审批服务平台。2012年，中心向乡镇延伸审批网络：一是出台建设方案。制定下发了《关于全面推进乡镇行政服务中心建设构建便民服务体系的实施意见》，在全市乡镇分二级启动行政服务中心建设。二是开展指导协调。在做好店口、山下湖两试点镇工作的基础上，以指导函形式对全市其它乡镇中心建设标准、场所选择、窗口设置、人员选派、运行管理以及项目承接等提出意见。三是组织人员培训。指导乡镇选配工作人员，派驻窗口工作人员中正式在编人员必须占65%以上；组织部门开展业务培训，对不同类型的下放项目，按照委托、延伸和代办的不同工作要求分类进行业务培训；要求中心窗口提高服务水平，制定了工作人员学习、考勤、例会以及办事纪律等内部管理制度。四是充分授权，有效推进审批事项下放，提出《关于扩大乡镇(街道、管委会)行政审批权限的实施意见》，将市发改局等28个部门的152项审批权和19个部门的66项审批事项代办权下放到全市27个乡镇及4个管委会。

2.一体化应急联动指挥平台。为实现公共突发事件的统一指挥和日常应急工作的统一管理，“中心”整合了市政府应急管理办公室、公安“110”指挥中心和“119”、“112”、“120”等报警求救专线以及网络信息平台，将公安“110”提升为政府“110”，建立了以“110”为统一呼号，以应急联动指挥网络系统为依托的应急联动指挥平台。平台实行24小时工作制。在接警后，分头处置分类指派，属于警务类应急事件的，直接指派公安处置；对于非警务应急类事件，按照“谁主管、谁负责”的原则指派主管单位限时处置；对于公共突发事件，由中心协调联动处置，或按事件等级启动相应的应急预案进行处置；对于非应急类事件接转“96345”平台处置。为建立反应灵敏、处置高效的联动机制，平台建立了“数字应急”信息系统，实行应急预案、物资、队伍、专家库等数据的电子化管理。一体化应急联动指挥平台的建立，同时也方便了农村社区的应急需求，通过拨打110就可以获取应急服务。

3.综合性社会管理服务平台。为更好地开展社会管理服务工作，“中心”整合了分散在各市级机关部门的信息网络平台、服务热线和投诉电话，融合“网格化管理、组团式服务”信息系统，建立了以“96345”为统一呼号的社会管理服务平台。平台实行24小时工作制，对生活求助、城市管理、举报投诉等非应急类事件，实行统一受理、分类处理、限时办结、督查回访的工作机制，做到有问必答、有求必应。平台接电后，甄别分解，分类处理：对于公共类事务，根据事件性质和部门职能派遣任务，实行限时办结、跟踪督查、回访考评；对于生活类事务则派遣加盟企业上门服务，实行质量和满意度回访。为保证有效处置，中心建立了联动响应机制和检查考核制度。综合性社会管理服务平台已跟所有乡镇接通，会把农村居民的服务和投诉需求转发给乡镇，乡镇再转发给村居和驻在乡镇的站所，并汇总处理结果，按时反馈给综合性社会管理服务平台。

4.系统化信息网络管理平台。中心通过整合市政务网、公安网、“数字城管”信息系统和各部门的行政审批系统，建立了电子行政审批系统、应急联动指挥系统、社会管理服务系统和电子监察系统等四大专业信息系统。同时，构建横向到边、纵向到底的信息网络体系，信息网络横向拓展到各部门和街道社区，纵向延伸到各乡镇、站所和行政村，实现了网络互联、数据交换和信息共享。此外，中心对全市的电子政务建设实行统一管理、业务指导、技术服务、检查考核。

5.立体化行政效能监察平台。诸暨市纪委在中心设立“机关效能监察投诉中心”，与中心纪工委合署办公，建立行政审批、应急管理、社会服务、电子政务等监督管理体系和考核奖惩机制，对行政审批部门、办事窗口及工作人员和应急管理、社会管理、网络管理等联动单位的行风效能进行监督检查和考核评议、责任追究。2012年，根据乡镇行政中心建设实际，制定中心建设和管理考评的制度，并进行监督检查。

(二)创新镇级便民服务体系

诸暨市镇级便民服务体系主要依靠乡镇行政服务中心提供公共服务而形成。2012年初，诸暨市以深化行政审批制度改革为手段，按照“合法合理、高效便民”的原则，启动乡镇行政服务中心建设工作，其主要做法是：

1.建立服务机构，项目集中到位。在全市乡镇全面设立行政服务中心，统一名称为“诸暨市xx行政服务中心”，与镇政府机关一体化办公。实施乡镇行政服务中心分类建设，根据全市站办所的分布和乡镇经济社会发展需要，按前述权限建成9个一级乡镇行政服务中心，18个二级乡镇行政服务中心。一级行政服务中心主要办理市政府统一公布下放的所有委托、延伸、代办审批服务项目和乡镇经办的服务事项，二级行政服务中心主要办理市政府统一公布下放的乡镇承接的委托项目和延伸、代办审批服务项目及乡镇经办的服务事项。乡镇尚不能承办的，仍到原办理地点办理。下放的延伸项目，当地无站所的，到站所驻地所在乡镇中心办理。企业和群众可就近就便自愿选择所在乡镇中心或市中心办理下放委托项目。广电、邮政、电信等公共服务事项纳入行政服务中心，拓宽服务内容，增加服务功能，逐步形成综合性公共服务平台。

2.设立服务场所，配套设施到位。乡镇统筹规划行政服务中心区域位置，在方便企业和群众办事的地点开设标准化服务大厅，分类设置窗口，实行开放式集中办公。行政服务中心办事大厅按标准统一配置柜台和办公设备，提供等候场所和人性化服务设施，面积必须保证窗口设置需要。各窗口必须统一设置标志牌，标明部门名称，工作人员亮牌上岗。政务服务内容应在大厅按要求公开。

3.明确服务职责，人员进驻到位。乡镇行政服务中心承担本辖区内行政审批服务活动的组织、协调、监督、管理、服务职责，运用行政审批服务平台，集中受理、办理、咨询、代办与经济发展和人民群众生活密切相关的行政审批服务事项。设立一级行政服务中心的乡镇应根据委托、代办项目办理需要，从各职能办公室选派人员分类设立窗口。国土所、规划所、工商所、地税分局、派出所、环保所、房管站、执法中队(分局)、药监所、供电所、文化站、水务所等驻地站所必须选派人员设立窗口；驻地未设立上述站所的，原则上由原辖区站所选派人员设立窗口。派驻窗口工作人员中正式在编行政事业人员必须占65%以上，核准员必须为正式在编行政事业人员。设立二级行政服务中心的乡镇按“一窗多职、一人多岗”要求，从职能办公室选派正式在编行政事业人员设立综合办事窗口；驻地有站所的，选派专业业务人员设立窗口。

4.规范服务行为，运行机制到位。乡镇行政服务中心实行“一门受理、窗口办理、限时办结、统一收费、全程代理”的运行机制。同时应建立公开办事制、岗位责任制、首问责任制、AB岗工作制、一审一核制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制、无偿代理制、投诉举报制、责任追究制等规章制度。乡镇行政服务中心办事窗口办理行政审批服务事项时实行“五制”运作模式，即“简单事项直接办理制、复杂事项承诺办理制、联办事项牵头办理制、代办事项全程代理制、退办事项书面答复制”。

5.优化服务方式，电子监察到位。乡镇行政服务中心应积极推进网上审批服务，实现村级便民服务中心、乡镇行政服务中心、市行政服务中心三级网络连接，为服务对象提供审批事项网上代办、办事咨询、表格下载、办件情况查询等服务。乡镇行政服务中心统一使用市行政服务中心电子行政审批系统，实现受理、审核、发证和汇总、统计、建档、数据上报等一体化。审批过程纳入全市行政审批电子监察系统。

6.加强服务保障，管理权限到位。为保障正常运转，赋予设立一级行政服务中心的乡镇党委政府下列权限：一是人员管理权。中心有权对进驻人员实施日常管理。对不能胜任窗口工作的人员，中心有权要求换人；临时顶岗或换人，必须事先征得中心同意。二是业务协调权。有权协调相关单位共同审办重大事项；对窗口的审批流程和服务方式提出意见；要求窗口特事特办并报结备案。三是检查监督权。有权对各窗口的日常工作进行监督。开辟投诉渠道，设立监督举报电话和意见箱，处理举报投诉；开展民主评议，督查行风效能；对窗口工作人员违反规章制度和服务承诺的，有权责令其改正，并通报批评。四是考核评比权。中心有权制定窗口服务考核奖惩办法，定期对窗口和人员进行考核，将考核结果纳入乡镇本级考评和乡镇对部门的评议，并与奖罚挂钩。组织开展“优胜窗口”和“服务标兵”等评选活动，对优胜集体和个人予以表扬和奖励。设立二级行政服务中心的乡镇可参照赋予其相应权限。

(三)创新村级便民服务体系

2012年，诸暨市把村级便民服务中心提档升级列入市政府十大惠民实事工程之一，先进行试点，试点成功后又在全市全面推开。

1.明确规定建设目标。根据经济发展水平和人口数量的差异，在充分利用现有村级办公用房、办公设施的基础上，确定不同的建设标准。加强示范型、标准型便民服务中心创建，到2012年全市502个村级便民服务中心全面完成提档升级，其中三分之二的村(社区)建成示范型便民服务中心，其余达到标准型便民服务中心要求。

2.专门安排服务场地。把服务大厅(窗口)作为专门服务场地，便民服务大厅(窗口)原则上设在村(社区)办公楼一楼，面积保证群众办事需求，并提供柜台式服务。同时，办理事项、办事程序、管理制度、服务人员、联系方式、工作时间等在大厅(窗口)上墙公布，自觉接受群众监督。

3.科学设置服务内容。梳理出涉及民政、人力社保、国土资源、建设、规划、农办、农业、卫生、人口计生等部门70项服务事项，由村级代理村民去诸暨市公共服务中心或乡镇公共服务中心代办。村便民服务中心还专门在窗口设立了服务指南，把需要由村民自行提供证件和资料的10多项内容挂在墙上。按照当即可办的事项即受即办、既定代办的事项实行全程代办、不能办理的事项说明理由的原则，向群众提供信息服务、法律保障、政策引导、帮扶弱势群体等服务内容。

4.充分保障运行顺畅。加强人员配置，每村至少配备一名专职人员，户籍人口在2000人以上的村配备两名专职人员。专职人员由村(社区)聘任，乡镇审核，符合相关任职条件，可由村文书、村邮员、大学生村官等担任。专职人员按照“一人多岗、一岗多职”的要求，实行分类包干，提供综合代办服务。加大财政支持，对示范型便民服务中心给予1万元奖励补助，专职人员每人每年奖励补助1万元。

三、诸暨市农村社区公共服务新模式的启示

诸暨市作为全国社会管理创新试点单位和全国农村社区建设全覆盖示范单位，把本土经验“枫桥经验”应用到便民服务领域，不但创新了农村社区公共服务模式，而且形成了大平安建设思路，即通过改善民生从源头打造平安诸暨。诸暨市农村社区公共服务新模式可为各地带来多重启示：

(一)党政主导：农村社区公共服务的领导力量

“枫桥经验”一直是党政主导的经验，从最初的诞生、推广，到后来的创新发展，都是在党政推动下完成的。如果仅是自生自长，“枫桥经验”无法延续50年。新时期，诸暨市的农村社区公共服务模式也体现出党政主导性，通过组织领导、政策制定、人员配备和财政投入等多种方式加以推进。一在组织领导上，专门成立了由市委副书记任组长，39个部门为成员的城乡社区建设工作领导小组，加强对农村社区建设的规划指导、综合协调和督促检查。各乡镇(街道)也成立相应的组织，由主要领导任组长。二在政策制定上，出台了《关于全面推进乡镇行政服务中心建设构建便民服务体系的实施意见》、《关于扩大乡镇(街道、管委会)行政审批权限的实施意见》、《关于印发诸暨市村级便民服务中心考核办法的通知》等多个文件，促使镇(村)公共服务中心(便民服务中心)规范化运行。三在人员配备上，将大量机关干部配置到公共服务中心，并为农村社区便民中心配备一二名专职社工。四在财政投入上，每年通过财政补助、以奖代补，项目资金等形式加大对农村社区公共服务的投入。与山东诸城等地推行的“供销合作社主办、多方参与、市场运作”运营方式相比，诸暨市农村社区公共服务以福利性项目为主，体现出更为明显的党政主导性。

(二)村民参与：农村社区公共服务的群众基础

“枫桥经验”是“发动和依靠群众”的经验，最初毛泽东同志批示“枫桥经验”就是看重这个亮点，50年来“枫桥经验”一直坚持群众路线。新时期，诸暨市农村社区公共服务新模式也建立在群众基础上。一是村干部积极参与。诸暨市的村干部尤其是村主职干部，绝大多数是办企业或经商的，相对于经营性收入，村干部的工资显得非常少，但这些村干部仍然热心于镇村事务，每天轮流坐班，成为村级公共服务的主要提供者。二是党员和村民代表积极参与。党员和村民代表通过政策制定、民主议事、考核监督等方式参与村级公共事务，成为村级公共服务的骨干力量。三是志愿者队伍积极参与。志愿者如老年协会、老年体协、平安志愿者、文体爱好队等协助村干部在治安、卫生、调解、维权、文体、道德等方面开展了大量工作，成为农村社区公共服务的补充力量。诸暨市农村社区公共服务新模式紧扣“群众路线”，挖掘出丰富的乡村社会资本，回归了村民自治的本质。

(三)组织建设：农村社区公共服务的基层基础

“枫桥经验”一直以强大的基层组织网络为支撑，形成了较为扎实的基层基础。新时期，诸暨市农村社区公共服务模式也建立了较完善的组织网络，最具亮点的是三级联动的组织体系：一是市级层面，以诸暨市公共服务中心为平台，整合原先分散在各部门、各单位的行政职能和各种资源，形成市域内全方位、多层次、较快捷的大型公共服务组织。二是镇级层面，以乡镇行政服务中心为平台，把原来乡镇中的各个站所职能进行资源整合，形成镇域内一站式为农村居民提供公共服务的组织。三是村级层面，以村级便民服务中心为平台，把村干部、大学生村官、党员，村民代表等人调动起来，形成村域内为农村居民提供全程代理式的公共服务。诸暨市三级联动的农村社区便民服务组织，有效承接了从城市向农村延伸的基本公共服务，逐步改变了农村公共服务边缘化的问题，让本地村民、辖区企业和外来人口足不出村就可以办理相关证件和事项，日益享有像城里人一样的公共服务。

(四)组团服务：农村社区公共服务的优化路径

“枫桥经验”是善于整合资源、具有团队精神的经验。新时期，诸暨市农村社区公共服务模式利用“枫桥经验”，开展了组团式服务工作：一是市级服务团队。在市行政服务中心集聚了40个行政审批服务窗口和设立“96345”信息服务平台进行组团式服务。二是镇级服务团队。枫桥镇成立了文教卫生、应急救助、综治协管、综合抢修、村镇建设五支专业服务队，每支专业服务队由相关站所、单位的人员组成，镇党政领导班子成员按职责分工联系相应的专业服务队。三是村级服务团队。枫桥镇各村均成立了由村干部、镇机关干部(联村、包村)、派出所民警、社区医生、大学生村官等组成的网格区管理服务团队，有些在网格区管理服务团队下面还成立治安调解、村镇建设、社会事业等若干专业服务组。诸暨市农村社区公共服务新模式解决了原来服务主体单一、服务内容单调、服务方法落后等问题，从而呈现出服务总量增加、服务质量提高、服务满意度提升的多重效应。

四、余论

诸暨市形成了“小事不出村，大事不出镇，服务提供在家门”的农村社区公共服务新模式，这既是“枫桥经验”由社会治安领域向公共服务领域拓展的创举，也是矛盾调处机制由事后化解向源头预防转型的体现，是打造平安诸暨的重要内容。早在2002年，枫桥镇率先开展“平安乡镇”建设，2003年，诸暨市做出创建“枫桥式”平安乡镇的决定，这是我国平安建设的最早实践地之一。新时期，“平安建设”已由一个地方性实践上升为全国性做法。然而，到底如何推进平安中国建设？各地必须改变原来重“打击整治”、“事后化解”而轻“公共服务”、“源头预防”的思路，诸暨市通过重视农村社区公共服务从源头打造平安建设的做法，对平安中国建设有着思路革新和引领作用。

参考文献:

[1]卢芳霞.组团式服务：农村社区公共服务供给机制创新—基于枫桥镇的实证研究[J].浙江社会科学，2011(6).

[2]李华.中国农村：公共品供给与财政制度创新[M].北京：经济科学出版社，2005.

[3]胡洪曙.农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究[J].中南财经政法大学学报，2007(2).

[4]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京：中国财经出版社，2003.

[5]Nee Victor,and Frank W.Young,“peasant entrepreneurs in China’s ‘second economy’:an institutional analysis”[J].EconomicDevelopmentandCulturalChange,1990(39):293-310.

[6]陈朋.后税费时代农村公共产品供给模式与制度设计研究[D].湖北：华中师范大学,2007.