“枫桥经验”演进逻辑与社会管理现代化

王 辉

(诸暨市委党校，浙江 诸暨311800)

一、“枫桥经验”50年的历史演进及经验启示

(一)发展历程

回顾过去50年，“枫桥经验”始终坚持在继承中发展，在发展中创新，经历了以下几个发展阶段。

1.诞生(1963年)：依靠群众就地教育改造“四类分子”的经验。“枫桥经验”起源于20世纪60年代改造“四类分子”(地、富、反、坏分子)的农村社会主义教育运动。1963年6月19日，浙江省委派出林乎加同志率领的社教工作队进驻诸暨县搞试点。工作队引导群众敞开思想讨论，形成了“武斗斗皮肉，外焦里不熟；文斗摆事实，讲道理，以理服人，才能斗倒敌人，擦亮社员眼睛”的一致看法。结果在斗争会上没有捕一个人，就把全部“四类分子”说服了。随后，浙江省公安厅将枫桥区的这一经验报告公安部。1963年10月下旬，时任公安部领导谢富治专门向毛泽东同志作了口头汇报。毛泽东同志当即指出：这叫矛盾不上交，就地解决。

1963年11月20日，毛泽东同志在《依靠广大群众，加强人民民主专政，把反动势力中的绝大多数改造成新人》的发言稿上批示：“此件看过，很好。讲过后，请你们考虑，是否可以发到县一级党委及县公安局，中央在文件前面写几句介绍的话，作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的好例子，要各地仿效，经过试点，推广去做。”11月22日，毛泽东同志在和当时的公安部领导汪东兴谈话时说，公安部日常的具体工作很多，但最重要的一条，是如何做群众工作，教育群众，组织群众，做一般性的公安工作。从诸暨的经验看，群众起来之后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众。至此，“枫桥经验”宣告正式诞生。

2.渐进(1964—1978年)：率先完成“四类分子”摘帽的经验。1964年1月14日，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成新人的指示》，同时转发公安部蹲点枫桥形成的《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》。同年2月，第13次全国公安会议提出在全国推广“枫桥经验”。

文革期间，“枫桥经验”受到冲击，曲折前行。1971年春的第15次全国公安会议上，周恩来总理亲自到会讲话，再次肯定“枫桥经验”是依靠群众专政的好典型。1973年，公安部到枫桥蹲点半年，形成《“枫桥经验”在前进》调查报告以及8个典型材料。1977年10月6日，公安部又蹲点调查14个月，总结出普及“枫桥经验”的6条标准。

文革结束后，枫桥区在全国率先给改造好的“四类分子”全部摘帽。1979年2月5日，《人民日报》就此发表《摘掉一顶帽，调动几代人》长篇通讯，全面介绍枫桥区给“四类分子”摘帽的经验。

3.发展(1978—1998年)：社会治安综合治理的经验。改革开放后，枫桥区将工作重心转向对违法犯罪人员的帮教改造上。1978年，枫桥率先制定《治安公约》，加强农村治保会建设，开展社会主义法治教育。20世纪80年代，率先提出社会治安综合治理的口号，创新了帮教改造违法犯罪人员制度，建立了以公社为单位的三级调解组织机制。1990年11月，中央政法委员会向全国推广“枫桥经验”。1993年“枫桥经验”30周年之际，中央政法委员会、公安部提出“枫桥经验”是社会治安综合治理的典范。1998年11月22日，“枫桥经验”35周年纪念大会指出其基本内容和精神实质是：坚持维护农村稳定与促进农村发展的辩证统一；坚持强化组织领导与依靠人民群众的有机结合；坚持注重预防化解与严厉打击犯罪的双管齐下；坚持扩大基层民主与严格依法办事的协调推进。

4.创新(1998—2010年)：党委政府领导下的维护社会和谐平安的经验。进入新世纪，“枫桥经验”坚持发展与稳定并重，创造了“四前工作法”、“四先四早”等工作机制，创新实施了“分工负责，维稳责任具体化；分块实施，综合治理网格化；分层掌控，源头预防动态化；分级联动，矛盾化解即时化；分类治理，服务教育人本化”的矛盾化解“五分法”，努力做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，形成了党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐的新格局。

2003年11月25日，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年暨创新“枫桥经验”大会上，时任中央综治委主任罗干作了重要讲话。中共浙江省委于2004年5月和2006年4月先后作出了建设“平安浙江”和“法治浙江”决定，强调要推广和创新“枫桥经验”。2008年11月24日，纪念“枫桥经验”45周年大会召开，周永康、孟建柱等中央领导专程视察枫桥，给予新时期“枫桥经验”高度评价。

5.转型(2010年至今)：以和美幸福的现代化社会为目标的社会治理创新经验。2010年8月，中央将诸暨列为全国社会治理创新综合试点单位。诸暨市抓住契机，牢牢把握“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总要求，从提升社会治理的针对性、科学性和实效性入手，加强前瞻性规划设计，大力推进基层基础、公共服务、民生福祉等建设，着力构建系统化社会治理组织、人本化社会治理服务、多元化社会矛盾化解、规范化社会公平法治等体系，形成了“环境好、发展好、生活好”的新局面。

在纪念“枫桥经验”50周年之际，习近平总书记作出重要指示，充分肯定“枫桥经验”的重大意义，强调要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。2013年10月11日，纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会在杭州召开，会议就如何贯彻落实党的十八大和习近平总书记重要指示精神作出重要部署。

(二)经验启示

“枫桥经验”历经50年风风雨雨，之所以能展示出越来越强大的生命力，显示出越来越重要的时代价值，留给我们诸多深刻启示：

1.党的领导、群众路线，是“枫桥经验”创新发展的根本保证。“枫桥经验”是群众工作基础性、经常性、根本性的集中体现。50年来，“枫桥经验”始终坚持“党政动手、依靠群众”这条生命线，从最早的依靠和发动群众改造“四类分子”，到后来维护农村治安，再到预防化解矛盾，直到现在以群众工作统领社会治理创新，都把党的领导和群众路线紧密结合起来。事实证明，“枫桥经验”的根基在人民，血脉在人民，力量在人民。

2.以人为本、服务为先，是“枫桥经验”创新发展的精神要义。把解决好人民群众最直接最现实的利益问题作为根本出发点和落脚点，紧紧扭住做好群众工作这条主线，关注民情、改善民生、发展民主、维护民安、促进民和，这有力提升了社会结构的韧性和延展性，扩大了社会张力，凝聚了党心，赢得了民心。

3.源头治理、重心下移，是“枫桥经验”创新发展的重要依托。“枫桥经验”始终把加强基层基础作为战略性、根本性的任务来抓，不断壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，构建了横向到边、纵向到底的社会治理新格局；始终坚持矛盾不上交，就地解决问题，降低了社会治理成本，稳固了社会治理基础。

4.整合资源、统筹发展，是“枫桥经验”创新发展的必然选择。坚持治本与抓源、眼前与长远、顶层与基层并重，注重发挥社会力量在社会治理中的作用，善于组织动员广大人民群众依法有序参与社会治理，积极整合各类资源；同时，又把平安创建放在全局中谋划，统筹推进“发展、稳定、管理”三大核心任务，以融合求提升，以聚力保平安。

5.与时俱进、务实创新，是“枫桥经验”创新发展的不竭动力。“枫桥经验”能始终站在时代前列和实践前沿，顺应时代性，把握规律性，富于创造性，不断推动理念创新、方式方法创新、技术创新、体制机制创新，不断形成新的实践成果、制度成果和理论成果，从而使生命之树常青。

6.底蕴深厚、禀性独特，是“枫桥经验”创新发展的内在活力。枫桥是千年古镇，理学大师朱熹和儒学大师陈寿都曾在枫桥讲学研习。枫桥人爱讼争和刚直侠义两种禀性交融，孕育滋养了“枫桥经验”说理斗争的基本内涵。枫桥也是较早接受和传播新思想新文化的地方，早在1939年，周恩来同志就到枫桥大庙发表了《团结抗日，一致对外》演讲。新时期枫桥人民致力于推动经济社会科学发展，赢得了“枫桥经验”的发展创新。

“枫桥经验”发展至今，尽管外部环境不断嬗变，工作理念不断更新，工作方法不断改进，但以人为本的核心理念始终没有变，“为了群众，依靠群众，发动群众”的根本方法始终没有变，“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地解决”的工作目标始终没有变，这笔财富无疑是我们共筑中国梦的信心与力量之源。

二、多维视角下的社会治理创新取向

党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标提出来，表明我们党对社会主义现代化的认识提升到了一个新的高度，这必将极大地推动我国的治理体系向着制度化、规范化、程序化、科学化迈进。从“管理”到“治理”，是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到民主参与的主体性变化的制度型塑，无论是从思想理念、方式方法，还是从技术手段上都对社会治理创新提出了全新的挑战与要求，需要我们从更宽广宏大的视野加以审视把握。

(一)从建设法治中国的视角看，要求社会治理以法为纲、依法治理。“国无法不治，民无法不立”。法治是立国之基、治国之本，是现代国家的重要特征，法治进步是社会文明的显著标志，法制健全是社会长治久安的根本保障，法治中国是实现“两个百年”的必然选择。面对经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，更要求我们重视法治的作用，善于运用法治思维和法治方式思考、处理问题，依靠法律制度来治理国家，把中国特色社会主义制度优势转化为治理国家的效能，建设既充满社会发展活力又保持社会和谐，既使社会安定有序又使人民安居乐业的法治中国。

(二)从古今比较的视角看，要求社会治理以史为鉴、古为今用。中国传统社会治理有四个特征：从治理架构看，从秦朝的“郡县制”，到汉朝的“分封制”，直到国民政府时期的“保甲制度”，政策的制定与实施都是围绕处理“国家—社会”关系展开的。从治理的基本方式看，历朝历代社会治理都是儒法兼用，既利用道德观念约束内在人性，又利用严刑峻法规范外在言行。从治理的核心内容看，由周代的“井田制”到魏晋隋唐时期的“均田制”，由春秋战国的“军功授爵制”到隋代以后的“科举取士制”，都把合理调整社会资源和社会机会作为核心内容。从历代社会治理的共同使命看，都是为了加强对社会各阶层的控制，强化政策的执行力度，达到“去乱求治”、“治乱兴衰”之目的。

(三)从中西比较的视角看，要求社会治理智慧借鉴、洋为中用。国外在社会治理模式上的探索成果显著，主要有：以美国为代表的市场取向型，以英国和瑞典为代表的福利国家取向型，以韩国和新加坡为代表的国家支配型。它们的共同点都是坚持自由、平等、公正、法治的价值取向，走出一条适合本国国情、独具魅力的社会治理路子。所以，一方面我们要借鉴世界文明的优秀成果，兼容并蓄；另一方面，必须因地制宜，加快建设法治中国，培育公民社会。

(四)从架构设计的视角看，要求社会治理着眼全局、统筹推进。人类社会结构包括三个层面：一是人们赖以生存的物质条件；二是人际关系、社会结构的制度规范；三是人们的精神气质和风貌。第一层为经济基础，二、三层为上层建筑，其中第二层为社会制度，顶层为意识形态。在社会制度方面，法治是最有效的手段；在意识形态方面，德治的作用最明显。所以，要统筹推进经济、法治与德治“三位一体”建设，夯实社会治理的物质基础、制度基础和精神基础。

(五)从率先基本实现现代化的视角看，要求社会治理先行先试、加速转型。率先基本实现现代化，是实现“中国梦”的内在要求。社会现代化作为社会发展、社会转型和区域社会竞赛的交集，具有长期性、曲折性、复杂性等特征。当前，社会治理创新总体上滞后于经济社会发展，特别是经济社会转型的叠加效应以及“先成长先烦恼”的现实境遇，使社会治理压力表现得更为突出。所以，要以追求整个社会治理系统运行成本的最小化和运行效率的最大化为根本目标，以治理功能的均衡发展和政策与民众行为的有效衔接为基本要求，以先进的科技信息技术为重要手段，积极稳妥推进社会治理的现代化。

三、社会治理现代化的路径选择

下一步创新基层社会治理，必须以党的十八届三中全会精神为指引，不断完善治理体系，提高治理能力，改进治理方式，实现社会治理现代化。

(一)方向愿景

深入推进中国特色社会主义在诸暨的实践，努力在推进治理体系和治理能力现代化上走在前列，再创体制机制新优势。到2017年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，社会关系更加协调，社会行为更加规范，社会秩序更加良好，社会大局更加和谐，为到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系打下坚实基础，成为基层社会治理的典范。

(二)基本框架

1.在构建安居乐业、文明祥和的社会生活共同体上，社会环境更加和美幸福。加快形成“社会安全”得以全面维护的“平安”环境，即社会矛盾得以化解，社会冲突得以调适，社会正义得以伸张，社会公平得以体现，社会富裕得以保障，社会和美得以实现，使以“安定”为基本目标的“治安”、“稳定”转向以“安康”为目标的“平安”、“和美”。

2.在健全法治体系、保障公平正义上，法治环境更加刚柔相济。加快推进法治化进程，创新社会治理体制，进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。将“以人为本”的理念融入“法治中国”的建设中，促进“法治”与“德治”、“法治+群众参与”相辅相成，实现依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新局面。

3.在强化富民惠民、夯实物质基础上，经济环境更加活力充沛。坚定“艰苦创业、幸福民生”理念，更加有力地推进改革开放和现代化建设，更加有效地增强发展的全面性、协调性、可持续性，切实把科学发展的成果转化为现实利益福祉，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

4.在构建人本化、综合性、宽领域的社会服务体系上，政务环境更加优质高效。坚持科学理政、服务优政、廉洁从政，在服务中坚持依法治理、科学治理和人性化治理，使社会治理程序更规范、方法更科学、过程更透明、节奏更快捷、效果更理想。坚持服务与治理并重、政府与民间合力，形成政府勤政务实、社会组织蓬勃发展、公众参与热情高涨的社会共治局面。

5.在以文化人、优化社会风尚上，人文环境更加理性平和。着力满足人的基本精神需求，进一步营造求真、向善、尚美的社会风尚，并使之成为主流价值观，与社会建设、经济发展实现良性互动、循环上升。高度重视社会主义核心价值体系建设、全社会道德水平提高和良好行为规范养成，着力构建开放包容、奋发进取、诚信友善的社会心态，形成讲秩序、守诚信、强责任、肯担当的文明风尚。

(三)路径举措

1.构建现代化的治理方式。坚持系统治理，加快推动治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变。正确处理政府和社会的关系，做到“社会可以做好的就交给社会”，进一步激发社会组织活力，创新社会组织培育扶持机制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。更加重视公众参与社会治理，拓宽公众参与渠道，健全公众参与机制。坚持依法治理，加快推动治理方式从管控规制向法制保障转变。大力弘扬法治精神，优化法治氛围，严格公正执法，努力把各项社会治理活动纳入法治轨道，最大限度维护公平正义，在全社会形成学法守法用法的良好风气。坚持综合治理，加快推动治理手段从单一向多样化转变。注重刚柔并举，努力变整治为疏导，变刚性为柔性；推行契约化和合作规制，努力变命令为协商，变指挥为指导；提供服务或社会福利，努力变监管为服务，变强制为利导；完善市场化和竞争机制，努力变官办为民营，变垄断为竞争；推行程序化和科技手段，努力变实体为程序，变“人控”为“机控”。

2.健全现代化的保障机制。全面实施创新驱动发展战略，着力推动新兴产业突破、现代服务业提速、现代化城市建设，做大民生蛋糕。深入实施城乡教育共同体建设，加快构建全域教育新格局。坚持把就业作为民生之本，形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制。坚持把社保作为民生之基，健全社会保障体系。坚持把安居作为民生之需，加大保障房、廉租房建设。深入推进食品药品放心工程和信用体系建设，加强流动人口和重点特殊人群服务管理，有效化解金融风险。大力推进民生工程、民主工程、民心工程建设，着力构建城乡社区服务新体系，实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，努力让人民群众生活更加富裕、安康、幸福。

3.创优现代化的和美环境。建立健全科学决策形成机制、社情民意调查制度和利益平等协商机制，统筹协调各方利益关系。深化“法治诸暨”建设，广泛开展政务、社会、企业诚信和司法公信建设，建设服务型、法治型、诚信型、阳光型政府。完善社会矛盾调解体系，更好地将维护公平正义、协调各方利益和应对新情况新问题三方面有机统筹起来。依法逐步建立“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。不断创优生态环境，精心打造宜居宜业的生态城市，让市民望得见山，看得见水，记得住乡愁。

4.打造现代化的精神高地。坚持以文育人、以文化人、以文塑人，不断提升城市的“精、气、神”。加强社会主义核心价值体系建设，开展城市文明指数测评，进一步提高全社会道德水平和文明程度，用民族精神、时代精神和地方人文精神构筑共有精神家园。深度挖掘本地区特色文化元素，加强名胜、名品的保护开发，延续城市充沛历史文脉。更加注重城市文化形成、城市生活方式变迁、现代城市思维培育和社会治理模式转变的“内化”过程，努力使城市文明的各种要素回归因人而设、为人服务、为人所用的本位。

5.筑牢现代化的社会根基。始终保持勇于实践、勇于变革、勇于创新的良好精神状态，进一步解放思想、进一步解放和发展社会生产力、进一步解放和增强社会活力。完善“三考合一”机制，科学构建“党员先锋指数”、“群众满意指数”和“社区和谐指数”的“三指数”考评体系，进一步落实“镇乡街道主体+责任领导，职能局办+分管领导，重大事项、群体性事件和特殊群体+信访联席会议制度，突发事件+应急处理机制”等工作机制，形成广泛参与、主动作为的社会治理新格局。以基层组织建设星级治理为抓手，持续推进“强基”工程建设，争做规矩型干部，争当先锋型党员，争创服务型组织。扎实开展以“为民、务实、清廉”为主要内容的群众路线教育活动，深入实际、深入基层、深入群众，一线开展服务、一线落实政策、一线解决问题、一线树立形象。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》编写组.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[2]中共中央宣传部理论局.理性看齐心办[M].北京：学习出版社 人民出版社，2013.

[3]万军.社会建设与社会管理创新[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[4]陆学艺.中国社会建设与社会管理：探索·发现[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[5]沈立江,马力宏等.社会管理新探[M].北京：中共中央党校出版社，2012.

[6]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京：国家行政学院出版社，2009.

[7]魏礼群.新形势下加强和创新社会管理研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[8]李强.建设物质富裕精神富有的现代化浙江[M].杭州:浙江人民出版社，2012.

[9]陈建国,杨宏翔,罗新阳等.2013年绍兴发展研究报告[M].北京:国家行政学院出版社，2013.

[10]赵义.枫桥经验 中国农村治理样板[M].杭州：浙江人民出版社，2008.

[11] 余钊飞.社会管理创新的“诸暨之路”[M].北京：中国法制出版社，2013.

[12] 汪世荣.枫桥经验 基层社会治理的实践[M].北京：法律出版社，2008.