“枫桥经验”的创新与发展研究——五年来绍兴市坚持发展“枫桥经验”的实践与思考

马永定 戴大新

(中共绍兴市委政法委员会，浙江 绍兴312000)

1963年11月22日，毛泽东同志对在社会主义教育运动中诸暨枫桥干部群众创造的“在党的领导下，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”［1］101的经验，亲笔做出批示，“要各地仿效，经过试点，推广去做”［1］101。从此，“枫桥经验”成为全国政法综治战线的一面旗帜。50年来，绍兴各级党委、政府始终坚持“枫桥经验”的基本精神不动摇，并紧跟时代发展步伐，不断丰富和发展“枫桥经验”。50年的实践充分证明，“枫桥经验”是践行党的群众路线的鲜活“样本”，是预防化解社会矛盾的一颗“常青树”，是推动科学发展的一笔宝贵财富，使其在新时期愈发呈现出蓬勃的生机和旺盛的活力。

一、五年来创新发展“枫桥经验”实践及启示

近5年来，绍兴各级各部门以科学发展观为指导，立足实际，勇于探索，善于创新，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵，使之成为推进“平安绍兴”建设、预防、化解矛盾、维护社会稳定、推动经济发展的有力抓手。

(一)坚持贯彻上级重要指示精神，不断强化“发展是第一要务、稳定是第一责任”理念。中央和省委高度重视社会的稳定和谐，多次对坚持发展“枫桥经验”、推进平安建设提出明确要求。2008年11月，中共中央政治局常委、中央政法委书记、中央综治委主任周永康莅临绍兴出席纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”45周年大会，并作重要讲话。原任和现任省委书记赵洪祝、夏宝龙多次到绍兴调研考察，指出绍兴作为“枫桥经验”的发源地，要不断总结经验，坚持发展，扎实推进平安建设。五年来，绍兴坚决贯彻上级指示精神，秉持“枫桥经验”基本精神，立足“发展为先，力促稳定;民生为上、力促和谐”的基本宗旨，推进“平安绍兴”建设，形成“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”的工作新格局。诸暨市率先探索适应新时期特点的“分工负责，维稳责任具体化;分块实施，综合治理网格化;分层掌控，源头预防动态化;分级联动，矛盾化解即时化;分类管理，服务教育人本化”的“五分法”工作模式。绍兴县抓实基层维稳工作，确保县域和谐稳定的做法得到了中央维稳办的肯定，并在全国进行介绍推广。上虞市的社会稳定“三色”预警机制建设，在全省基层平安创建工作中被推为范例。

(二)坚持创新矛盾纠纷调解机制，不断提升预防化解社会矛盾能力。始终把预防化解矛盾作为创新发展“枫桥经验”、深入推进平安建设的主线。全面推广重大决策社会稳定风险评估，进一步从源头上预防和减少不稳定事件的产生;总结推广社会稳定“三色”预警机制，完善信息收集、研判和发布机制，推动维稳工作端口前移。深入推进“大调解”体系构建，健全完善大调解运行工作机制，建立矛盾纠纷联排联调的大调解工作平台。依托乡镇 (街道)综治工作中心平台，加强县、镇、村之间的沟通联系，形成上下贯通、条块结合的调处联动工作格局;有机整合调解资源，充分发挥调解资源的整体效应，推进“警调”、“诉调”、“检调”、“医调”衔接等工作;建立健全医患纠纷、劳动争议、涉校、交通事故等矛盾纠纷相对集中、多发领域的专业调解组织，全市118个乡镇 (街道)均已建立规范化的乡镇 (街道)劳动争议调解委员会，80%左右的劳动争议通过调解得到化解。

(三)坚持基层为先工作理念，不断夯实平安建设基础。坚持把平安建设的重点放在基层，大力弘扬“枫桥经验”专群结合的优良传统，既充分发挥政法综治部门的主力军作用，又注重整合社会各方力量，不断推进基层基础建设。集中力量抓综治基层基础规范化建设，配齐配强乡镇 (街道)综治委(办)主任，加大乡镇 (街道)综治工作中心规范化建设力度，构建集综合治理、平安建设、维护稳定、社会管理服务于一体的基础平台，推动工作网络和机制向基层末端延伸。全面加强基层综治办和“两所一庭”等建设;深入推进“网格化管理、组团式服务”工作，全市共划分网格9465个，共组建服务团队6955支，服务团队人数40984人，进一步提高基层服务管理水平。坚持抓乡镇带村居、抓街道带社区、抓系统带单位，开展以“平安村 (社区)”为重点的基层和行业平安创建活动。大力加强基层民主管理，总结推广绍兴县“夏履程序”、嵊州市“八郑规程”、上虞市“以奖代罚”、新昌县“乡村典章”等典型经验，组织、引导村民依法有序地参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，基层民主现实基础有效夯实。

(四)坚持服务发展大局，不断加强和创新社会管理。坚持把工作的着力点放在服务和推动经济社会发展上，切实转变社会管理理念，着力解决关系群众切身利益问题。专门成立流动人口服务管理局，全面推行了居住证制度，实施外来建设者安居工程，探索外来人口子女无差别入学政策，优化流动人口就业、居住、医疗卫生、子女教育等公共服务，加强了对全市180万流动人口的“教育、维权、服务、管理”工作。进一步强化区域协作，诸暨市“外警协管外口”、“老乡干部管老乡”等经验不断推广。全面加强学生法制教育工作，加强对社会闲散青少年、流浪儿童、进城务工青年的教育、管理和服务，有效预防和减少了青少年的违法犯罪活动。加强刑释解教人员的安置帮教，全面建立市、县、镇 (街)三级安置帮教组织，深化创新“牵手”工程，建立健全安置帮教工作排查监控、市场化安置、保障“三个机制”，有效减少了归正人员重新犯罪。不断完善“指挥统一、协调有序、运转高效”的公共安全应急管理体制，处置突发事件专业队伍建设和处置突发事件能力得到全面加强。

(五)坚持以群众工作统揽维稳工作，不断提高维护基层和谐稳定的能力和水平。着力构建民情收集大网，动态把握群众心声。全力畅通渠道，乡镇 (街道)基层党政班子采用“工作日门诊、不定期会诊、双休日出诊”的“三诊”工作法，构建民情“绿色通道”;强化综治工作中心功能，实现维稳、信访、司法、调解、流动人口等力量整合，使其成为收集社情民意的“窗口”;村村建立便民服务中心、综治工作站，方便群众反映社情民意;实现“网格化管理、组团式服务”，广泛收集民情、了解民意、倾听民声。建立健全领导联系基层和蹲点调研制度，着力完善领导下访和接访制度，坚持实施市、县领导接访日制度，每年选派年轻后备干部到村里担任指导员，开办12345市长专线电话、“市长信箱”，开辟“民情”新闻专栏，及时把握社会各阶层的所想所盼，有效疏导群众情绪，不断增进党群、干群关系。建立党代表工作室、党代表约谈、党代表参与重大事项决策、重要人事安排等，充分发挥其在了解民情、关注民生中的作用。创建基层社会管理信息系统，整合咨询求助、城镇管理、举报投诉、报警求助等功能，让群众可以通过电话、网络反映问题，为矛盾纠纷解决、做好群众工作打下坚实基础。

从五年来绍兴创新发展“枫桥经验”的实践来看，可以得到以下启示:

1.创新发展“枫桥经验”，必须把握党的领导这一前提。党的领导是我们最大的政治优势，也是做好一切工作的前提。“枫桥经验”从最初的诞生、推广，到后来的坚持、发展，每一个发展阶段和关键节点都是在党的领导下开展。毛泽东同志亲自批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，“枫桥经验”由此成为全国的一面旗帜。中央、省委及中央有关部门领导多次来绍兴、诸暨、枫桥开展调研、指导，有力地推动“枫桥经验”总结、提升和推广。绍兴广大干部群众在长期基层社会治理实践中，扎根乡土、勇于探索，促进“枫桥经验”深化、发展和创新。“枫桥经验”之所以长盛不衰，靠的是基层干部群众的努力实践，更得益于各级党委、政府的高度重视。党的领导始终是“枫桥经验”坚持、发展和创新的政治优势和主要推动力量。

2.创新发展“枫桥经验”，必须把握依靠群众这一主线。人民群众是社会的主人，也是实践的主体。“枫桥经验”是人民群众集体智慧的结晶，深深扎根于群众这片沃土，具有广泛的群众性。50年前，毛泽东同志批示推广“枫桥经验”，最看重的是依靠群众、发动群众，做好群众工作。“枫桥经验”发展历程表明，群众既是“枫桥经验”的受益者，更是“枫桥经验”的实践者。没有广大群众的实践和创造，离开广大群众的参与和支持，“枫桥经验”只能是无源之水、无本之木。正是因为一切相信群众、依靠群众，充分发挥群众的首创精神和主体作用，才使“枫桥经验”的内涵不断得到丰富和发展，始终保持旺盛的生机和活力。

3.创新发展“枫桥经验”，必须把握化解矛盾这一精髓。预防和化解矛盾是“枫桥经验”的精髓。毛泽东同志最早听取“枫桥经验”汇报时，就肯定“这叫矛盾不上交，就地解决”，是化解矛盾的经验。无论是诞生阶段作为调和阶级矛盾的经验，发展阶段作为化解社会治安领域矛盾的经验，还是新时期作为化解社会管理领域矛盾的经验，“枫桥经验”实质和功用都是预防化解矛盾，促进和谐。“枫桥经验”诞生于化解矛盾，服务于化解矛盾，又在化解矛盾中不断得到创新和发展。“枫桥经验”的战斗力和生命力，蕴藏于“化解矛盾”之中。

4.创新发展“枫桥经验”，必须把握基层基础这一关键。基层是社会的细胞，是平安建设的基础。“枫桥经验”追本溯源，就是一个如何加强基层基础的经验，它发端在基层，作用发挥在基层，反过来又指导基层的工作，并在基层得到坚持发展。基层强则工作强，基础实则基层稳。近年来，绍兴始终坚持基层基础不动摇，不断健全基层工作机制，不断探索筑牢基础之举，加强以党支部为核心的基层组织建设，紧紧依托村、社区等基层单元，组建社会服务管理中心等基础平台，健全群防群治网络，达到资源、力量、信息、功能整合，实现各方联动、群策群力，化解矛盾，维护稳定，推动发展。

5.创新发展“枫桥经验”，必须把握助推发展这一目标。发展是我们党执政兴国的第一要务，现阶段所有问题都要靠发展来解决。发展是目的，稳定是前提。“没有稳定的社会环境，什么都干不成”。“枫桥经验”是化解矛盾的典范。通过化解矛盾，促进社会和谐，维护社会稳定，从而推动经济发展。当前的社会矛盾，主要表现为不同群体或群体之间因利益诉求不同所产生的人民内部矛盾。这些矛盾必须依靠调和或化解来解决，在化解矛盾中保稳定、促和谐。新时期“枫桥经验”不仅是化解矛盾、维护稳定的经验，更是助推经济发展的经验。

二、新时期“枫桥经验”的新内涵及新特征

“枫桥经验”的核心是以人为本，落脚点是让群众得实惠。这与我们党“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线的本质要求是一脉相承的，与建设“平安中国”的根本目的是一致的。概括提炼新时期“枫桥经验”的新内涵，有两点必须提及。一是“一切为了群众”。“群众”是灵魂，是主线，无论是化解矛盾、维护稳定，还是建设平安、促进发展，其目的都是为了群众。二是“化解矛盾”。“化解矛盾”是精髓，更是本质。“枫桥经验”是化解矛盾的经验，初始时期是化解阶级矛盾，发展时期是调和人民内部矛盾，现阶段则主要是化解政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”建设过程中产生的矛盾。因此，挖掘新时期“枫桥经验”的新内涵，必须牢固确立“群众主体”这一根本，紧紧把握“化解矛盾”这一本质，根据时代变化特点，从剖析近五年来“枫桥经验”的理论和实践入手，认识和把握其发展规律，从中提炼出新时期“枫桥经验”的本质内涵。即，平安促发展，管理促服务，民生促稳定。“枫桥经验”的每一次发展历程，都是一个从实践到认识，再从认识到实践的反复实践、不断探索的过程，每一次发展创新，都紧扣不同时期的发展主题，并体现出鲜明的时代特征。

(一)民本化。“枫桥经验”是以人为本的经验，是人民群众集体智慧的结晶。一切为了群众，一切依靠群众是“枫桥经验”的出发点和落脚点。50年发展历程表明，“枫桥经验”是实践党的群众路线的鲜活样本，其基本精神和基本做法，蕴涵的是古代民本思想的精髓［2］15，体现的是我们党“一切依靠群众，一切为了群众”的本质。“枫桥经验”自诞生起，始终坚持“教育人、改造人、提高人”;新时期“枫桥经验”更是以稳定安民、发展富民为目标，发挥党的政治优势，广泛发动群众，组织群众，依靠群众化解矛盾、促进和谐，着力营造政通人和的良好局面。

(二)社会化。唯物辩证法告诉我们:矛盾无处不在，无时不有。我国现阶段的主要矛盾是人民内部矛盾，涉及经济社会生活各方面和改革发展稳定各领域。正确处理人民内部矛盾是我国政治生活中的一件大事。“枫桥经验”诞生于农村，发源于公安，肇始于化解矛盾，并在化解矛盾的实践中不断得到坚持和发展。其源于公安工作却跨越到综合治理、维护稳定，源于农村却拓展到城市、企业、学校等各个层面，源于化解阶级矛盾却发展成为正确处理社会各领域矛盾的经验。预防、化解矛盾这个“枫桥经验”的基本精神始终没有改变，在当前及今后相当长时间内仍具有普遍的指导意义。

(三)时代化。任何经验的产生都是基于一定的时代背景和当时的客观条件。经验如不因时代背景变化而变化、发展而发展，将随着客观条件的丧失而消失。“枫桥经验”历经50年而不衰，仍然具有强大的生命力，关键在于其具有“与时俱进”和“实事求是”两大品质。正因为“与时俱进”，才使其顺应时代发展潮流，随着形势的发展变化不断赋予新的内涵;正因为“实事求是”，才使“枫桥经验”迅速适应新环境，吸收鲜明的地域特色和新鲜“养分”，从而不断得到创新、丰富和发展。“枫桥经验”的时代性来自与时俱进，“枫桥经验”的普适性来自实事求是。与时俱进和实事求是“枫桥经验”永不褪色的灵魂，是其历久弥新的力量之源［3］19-20。

(四)信息化。信息化是科技发展带给人类社会的必然趋势和必由之路。信息已成为极重要的资源，在诸多领域都体现出强劲的推动作用并深刻改变着该领域的发展面貌，对“枫桥经验”来说也是如此。随着基层治理要素增多和治理难度增加，单靠传统手段和方法已经难以实现科学高效的社会治理，必须借助于信息化技术。新时期“枫桥经验”充分利用科技信息手段，打造“网格化管理、组团式服务”、“大数据民情通”信息平台，“96345“呼叫平台及网上服务中心等科技信息化载体，构建信息网络，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的综合信息系统，集中社会资源信息要素，提高信息共享，推进基层社会治理综合化、动态化和精细化。

(五)法治化。法治是治国理政的基本方式。法治化是现代社会发展的必然趋势。“枫桥经验”与法治建设有着密切的内在联系。“枫桥经验”的历史沿革、组织建设、工作机制等，客观展示了我国基层法治建设的过程。法治建设则为“枫桥经验”发展提供保障、指明方向，用法治来规范人们的行为，维护理性的社会秩序。新时期党和政府在基层社会治理过程中，始终贯彻法治精神和法治理念，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，依法出台制度规则、依法参与民主管理、依法化解社会矛盾、依法打击违法犯罪、依法维护社会稳定，把“枫桥经验”纳入法治化轨道，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的氛围。

三、进一步创新发展“枫桥经验”的思考

10月9日，习近平同志做出重要指示强调，要把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。这为下一步坚持发展“枫桥经验”指明了方向。“枫桥经验”是全国政法综治战线的一面旗帜，是预防化解社会矛盾、促进社会和谐的一棵“常青树”，更是新时期做好群众工作的“传家宝”。我们既要牢固坚持“枫桥经验”的核心内容和基本精神，又要根据形势和任务变化，赋予其新的时代内涵，不断形成新的实践成果、制度成果和理论成果，把这一“传家宝”紧紧抓在手上，使这个“老传统”历久弥新，让这棵“常青树”更加枝繁叶茂，努力在深化平安建设、促进民生改善、推动科学发展中发挥更大作用，以扎实成效回应群众对新时期“枫桥经验”的新期待。

(一)牢固树立群众观点，进一步贯彻群众路线。群众路线是我们党的根本工作路线和根本工作方法。贯彻群众路线，最主要的是提高各级领导干部新形势下做好群众工作的能力和水平。要探索新形势下群众工作的特点和规律，主动搭建平台，做到常抓常新，使群众工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。要带着真感情和使命感去做群众工作，情、理、法并用，把政策、法律、道理向群众讲清楚。要畅通民意表达和民情收集渠道，坚持领导干部下访、接访、约访等制度，力争第一时间掌握舆情、第一时间处理矛盾、第一时间疏导情绪。要强化对干部走访群众、化解矛盾、解决困难等实绩的量化考核，使群众工作由虚变实，责任由软变硬。

(二)切实维护社会稳定，进一步深化平安建设。平安不是单纯的社会治安，而是立足于经济、政治、文化、社会、生态五位一体的“平安”。要认真贯彻落实平安中国建设工作会议精神，牢固树立“大平安”理念，不断深化平安建设。围绕发展抓平安，把平安建设放到整个经济社会发展大局来谋划，坚持一手抓平安社会建设，一手抓经济转型发展。围绕民生抓平安，把人民群众满意作为衡量和检验平安建设成效的根本标准，切实维护人民群众利益，满足人民群众日益增长的需求。围绕创新抓平安，创新思路、手段和机制体制，保持常创常新，焕发创建活力，把平安建设持续向前推进，不断提升工作水平。

(三)善于运用法治思维，进一步推进法治建设。法治建设是平安建设的重要内容，也是实现社会公平、长治久安的根本保障。要以法治理念为指导，以法治的手段规范和推进平安建设;要依法规范公权力行使，推动各级政府和领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、谋划发展、化解矛盾、维护稳定;要严格公正文明司法，切实保障群众合法权益，依法查处各种违法行为;要深化开展法制宣传教育，努力形成尊重法律、崇尚法治的良好氛围;要增强法治建设的合力，善于整合相关法律资源，用好用足已有的法律法规，依法办事、依法严管、依法严究违法犯罪者责任。

(四)重心下移、固本强基，进一步夯实基层基础。“枫桥经验”源自基层，坚持发展的生命力也在基层。要加强基层组织建设，建立健全以村、社区党组织为核心，以村、社区自治组织为主体，村(居民)广泛参与的管理体系，把村、社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的生活共同体。要以深入推进“网格化管理、组团式服务”为抓手，扎实推进乡镇 (街道)社会服务管理中心建设，使其成为平安建设的重要平台，成为推进平安村、平安社区、平安企业、平安学校等“细胞工程”建设的重要阵地。要加强乡镇 (街道)、村 (社区)综治工作队伍、“两所一庭一室”等基层政法组织和队伍建设，筑牢维护稳定的第一道防线。

(五)坚持“管长远、管根本”，进一步健全长效机制。制度建设更具有根本性和长远性［4］31。坚持发展“枫桥经验”，必须从建立健全长效机制着手，使预防和化解矛盾、平安建设、维护稳定等工作走上规范化、制度化、法制化轨道。要建立健全源头预防矛盾机制，推广“村级民主程序”，推进重大决策社会稳定风险评估机制，坚持和完善社会稳定“三色”预警机制，从源头遏制矛盾的发生。要建立健全矛盾摸排机制，定期分析社会稳定形势，定期排查矛盾隐患;深化“大调解”体系，健全完善专业调解、行业调解，实现矛盾化解全覆盖。要建立健全应急处置机制，完善预案，加强演练，有效预防处置群体性突发事件。

［1］中共绍兴市委政法委员会、中共绍兴市委党校、绍兴市枫桥经验研究会编:《专家学者谈:坚持和发展“枫桥经验”》（内部印刷，2013年2月）.

［2］金伯中.论“枫桥经验”的时代特征和人本思想［J］.公安学刊（浙江公安高等专科学校学报），2004（5）.

［3］中共绍兴市委政法委课题组.“枫桥经验”是维护基层和谐稳定的法宝［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2008（6）.

［4］绍兴市纪念“枫桥经验”50周年领导小组办公室编:《领导同志论:坚持和发展“枫桥经验”》（内部印刷，2013年6月）.