地方政府生态责任解析

翟新明

(陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000)

近年来，生态环境事件频发和生态失衡，引起了社会各界对政府特别是地方政府生态责任的广泛关注。一般认为地方政府生态责任缺失是造成生态失衡的主要原因之一，正如国家环保总局副局长潘岳所言:“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因”［1］。因此，分析地方政府生态责任缺失表现在哪些方面，地方政府应当承担哪些生态责任等问题，都是现阶段生态文明建设迫切需要解决的理论与现实问题。

一、地方政府生态责任的缺失及其表现

在我国政府推进型生态文明建设中，中央政府在生态建设与环境资源保护方面的决心和力度很大，尤其是党的十八大，提出了政治、经济、文化、社会、生态五位一体的发展观。但是地方政府生态环境建设的内驱力和自觉性稍显不足，执行力不够，在履行生态责任方面做得不到位。经济学理论中的“木桶原理”表明:决定木桶容量的不是最长的木板，而是最短的木板。地方政府生态责任的缺失是我国目前生态文明建设最短的木板，成为制约我国政府生态责任实现的关键。黄爱宝教授认为，责任政府是由“政府的责任价值理念、责任制度安排和责任操作行为所构成的有机统一体”［2］11，借鉴这一分析思路来考量地方政府生态责任，其缺失主要表现在以下几个方面。

(一)生态责任理念缺失

1．对自身生态责任认知错位。地方政府习惯于认为自己是生态环境问题的监督管理者，而不是责任承担者。地方政府只是被动地监管，当发生生态环境问题时，依中央有关生态环境保护的法律、法规追究当事人的责任即履行了自己的职责，其本身对问题并不负责任。即认为具体生态环境事件的责任在企业、社会，保持整体生态系统平衡与和谐发展的责任在中央政府。这种强调地方政府生态环境监管职责，忽视其为本行政区域提供良好生态环境的公共服务和公共产品的狭隘生态责任理念，直接导致地方政府及其工作人员对生态问题的不重视，进而影响他们对生态环境保护的积极性。

2．地方政府官员生态责任意识的缺失。在当前强调GDP增长的泛经济化背景下，许多地方政府官员把发展经济作为第一要务常抓不懈，有意无意地淡化其生态责任。在政府内部，基于政府职能分工，生态责任一般被认为只与分管环保工作的领导和环保部门有关，而与其它官员和政府部门无关。官员生态责任意识的缺失往往导致地方政府或职能部门履行生态责任时的“缺位”和“越位”。即从地方或部门利益出发，对自身有利可图的，往往互相争夺审批、收费、处罚、解释等权力，甚至越权干预环境主管部门执法，纵容对生态环境的破坏;而无利可图的则往往互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞。其结果是一边环保部门在治理生态环境，另一边却是一些大型污染项目得以审批通过，对生态有严重破坏的项目得以顺利建成。生态平衡与协调发展是一项复杂的系统性工程，需要全社会的共同努力，寓于政府各项工作之中，需要各政府部门协力解决，决不仅仅是环保部门一家的责任。

3．忽视民众生态参与。生态环境问题根本上是人与自然的关系问题，这一问题的根本解决有赖于社会公众的积极广泛参与。但是地方政府在履行生态责任时，往往没有把社会公众纳入到生态环境保护的行列，重视生态环境的监管和服务，而忽视对社会公众进行正确的生态观念教育和养成绿色生活、绿色消费、绿色生产的自觉行动的引导;往往习惯于对社会民众的生态监管，而不愿接受社会民众的监督，不善于通过政府生态信息公开、收集并回应民众的生态环境需求等机制，鼓励、促进社会民众与政府的互动、合作，来共同担负保护生态环境的责任。

(二)生态环境保护的制度供给和制度创新不足

1．各级地方政府及其部门生态责任界定不明晰。我国中央政府与地方政府职责同构的情况在各级地方政府间同样存在。所谓职责同构“是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情”［3］102。职责同构导致省、市、县政府承担相同的生态环境责任，管理基本相同的生态环境事务。地方政府特别是省级政府缺乏在现有制度框架内，结合本省和各市、县生态环境实际明确各自生态责任的制度安排，结果是生态环境在各级地方政府都得不到有效的管理。

另一方面，地方政府各部门生态责任关系交叉、边界模糊。根据我国现行的生态环境管理体制，政府的生态环境保护职责由环保、发改、国土资源、农林、水利、建设、卫生、气象、海洋等部门分块承担［4］16，一般采用单项污染防治和单项资源要素保护的模式。由于环保部门之外的部门的第一职能并不是保护生态环境，而是通过开发利用自然资源创造经济社会效益，因此必然从地方利益、部门利益出发有意无意地淡化其生态保护责任，在环境保护方面不作为、慢作为，甚至干预执法，纵容对生态环境的破坏。这种将系统性很强的生态环保领域人为割裂开来地做法，不仅不利于对生态环境的全面监管和对资源的整体保护，还使环保部门在这些职能部门管辖领域行使职权时面临有责无权的问题。

2．地方生态立法的内驱力和积极性不足。目前我国中央层面的生态环境法律体系较为完备。但是，地方政府生态责任的履行不能完全依靠中央的法律政策保障。中央的法律政策一般着眼全局性、普遍性的问题，不可能考虑各地遇到的具体生态问题，往往较为粗略、原则、概括，缺乏具体的实施细则与明确的执行标准，操作性不强，许多环境法律责任条款，仅原则性地规定依法追究(承担)民事、行政或刑事责任，但对违法者在什么情况下，分别承担什么样的具体责任没有明确规定，留给地方较大的自由裁量空间。这些细节需要地方政府结合本地实际做细化规定和补充性规定，上位法在本地实施中的盲区需要地方政府运用新的方法和技术进行制度创新。同时，随着生态文明建设的不断深入，部分生态环境法律规范已不适应经济社会发展的需要，如重民事责任、行政责任，轻刑事责任;环境执法手段单一，惩戒力度小等。这些都为地方政府进行生态环境管理立法留下了较大的空间。但是，地方政府一般侧重于行政手段、经济手段等，生态环境管理立法的内驱力和积极性显得不足，结合本地生态环境问题和经济社会发展实际的立法和制度创新不够。这样不但自动放弃了一种有效的管理手段，而且使地方政府生态环境保护的法律保障机制不健全。

3．缺乏发展与环境的综合决策制度，产业结构调整的政策引导、扶持不够。建立发展与环境的综合决策机制是当今社会经济发展宏观决策的一个重要组成部分。但是，地方政府在经济社会发展的宏观决策中往往追求短期经济发展效应，忽视环境因素，缺乏生态保护参与决策的制度，决策前期无生态保护评估、咨询，决策过程中总是有意无意地绕开环保部门，决策实施后无生态环境评价。这种与环境保护要求相脱节的决策容易导致决策失误，在给本地带来经济效益的同时，也造成了生态破坏。地方政府为了达到解决本地就业或增加财政收入等目的，普遍乐于支持诸如房地产、自然资源开发等经济效益“立竿见影”的工程，对如何结合本地生态实际和现代科学技术的发展，调整产业结构和布局、转变经济增长方式、实现经济社会发展与生态文明建设良性互动的政策引导和扶持力度不够。

4．生态环境保护资金投入制度不健全，机制运转不畅。一方面，地方政府环保投入缺乏制度保障，投入有限且不稳定。由于生态环保的不易见性、长期性等因素，其绩效很难在短时间表现出来，环保投入缺乏制度保障，地方政府在生态环保上投入缺乏内在动力［5］61－62和外在压力。而且有限的投入往往分散于环保、土地、城建、农林、水利等部门，由各部门在各自负责的领域使用，缺乏统一的规划，系统性不够，也不利于集中解决突出的生态环境问题，资金使用效率低下。另一方面，由于缺乏持续稳定的环保投入，致使一些环保工程建设周期长，配套工程跟不上，后期运营困难。如一些流域治理建设项目系统性不够、相互脱节;一些地方污水管网和污水处理厂建成后，因运行经费短缺而停产［6］3－5。另一方面，缺乏吸纳社会资金投入生态环境保护的机制。如何在现有制度条件下，倡导和鼓励社会资金积极参与生态环境保护，是值得地方政府深入思考的问题。

(三)生态环境保护执行不力，监管不严

在经济目标主导下，许多地方政府往往把“以经济建设为中心”狭隘地理解为“以经济建设为唯一”，这种泛经济化的发展模式导致了地方政府在履行生态职责中市场准入上把关不严，放松或漠视环境监管，生态环境服务低效，生态问责不力等。

1．市场准入上重视经济效益而忽视生态环境保护。一些地方政府为了解决就业和实现GDP增长，在市场准入上把关不严，重视经济效益而忽视生态环境保护，甚至以高昂的生态代价求得经济发展。为了招商引资而把生态环境门槛放得很低或者没有什么门槛，只要有投资一概来者不拒，而且一路绿灯，绕过环境影响评估环节，或者对环境影响评估结论“睁一只眼闭一只眼”，置国家生态环境保护法律法规于不顾，不考虑是否符合本地产业结构和产业政策，不考虑本地生态环境承受能力。如在环太湖流域的快速发展过程中，发展之初许多的小造纸厂、小化工厂就是这样聚集在环太湖流域。研究显示，全国6000多个开发区有一半多是违反规定越权批建的，许多污染项目在地方政府的保护伞下得以纷纷出笼［7］61－63。

2．放松或漠视环境监管。地方政府往往偏重于考虑经济效益、社会稳定等因素，不但在市场准入上把关不严，而且放松或漠视环境监管职责，重视被动执法、轻视主动执法，对生态环境问题往往处于消极被动的应付局面，哪里出了问题，就到哪里处理，没有一个前瞻性的全局性的考虑。对破坏生态环境、不履行生态环境保护责任的市场主体难以“狠”下决心予以根治，甚至越权干预环境主管部门执法，纵容对生态环境的破坏。环境违法案件的处理也往往以远低于治污成本的罚款了事，处罚不严，缺乏威慑力，致使违法者宁愿交数量较少的罚款，而不愿意选择成本较高的防治污染。对跨界污染，地方政府更是对本地企业偏袒有加，抱着漠视甚至放任的态度。这样不但生态环境问题的存量没有减少，资源浪费和环境污染的增量还在不断增加，生态环境持续恶化。如鄱阳湖执法主体涉及全省农业、林业、水利、环保、国土、海事、公安、卫生等十多个职能部门，以及环湖的市、县人民政府，职能交叉重叠，而且市、县政府基于地方利益，往往与部门意见不一致，难以形成执法合力。

3．生态问责不力。现行《环境保护法》虽然规定了地方政府应当对本辖区的环境质量负责，但对具体如何负责，承担责任的范围和程度，由谁问责，问责程序，因政府生态责任缺失导致环境质量损坏后“地方政府及其监管部门、地方政府及其部门的领导人应承担何种责任并没有明文规定”［8］171，“特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定”［9］21。对地方政府在市场准入上把关不严，环境监管不力而导致生态破坏，环境质量下降的情况一般少有问津，只有在发生比较重大的生态环境事故时，迫于各方的压力仅追究有关负责人的责任，而很少追究地方政府、相关部门以及政府负责人的责任。制度化、规范化的约束机制和问责制度的缺失，使政府官员、特别是政府首长滋生了不受环境法律约束的官本位思想，没有压力强化生态环境责任，往往为经济发展和社会稳定等“硬”性责任而忽视甚至放弃生态责任。

地方政府生态责任缺失的现实，要求我们必须从理论上明晰什么是政府生态责任，以及地方政府应当承担哪些生态责任。

二、政府生态责任的概念界定

(一)学界关于政府生态责任的概念及评析

学界对政府生态责任的基本内涵从政治学、法学等多个方面进行了阐述和界定。政治学界多从政府责任角度引入政府生态责任的内涵解读:“政府生态责任指在民主和服务价值理念指导下，以追求和实现自然生态平衡和稳定或人与自然的和谐作为价值目标，在特定责任制度安排中，与特定机构和职位相联系的义务与职责”［2］11，“政府生态责任，即是政府在科学发展观的指导下，通过经济、行政、教育、法律等手段，积极地履行其在生态保护领域的应尽义务与法定职责，从而满足可持续发展的需要”［10］。

法学界多从对“责任”的法律解读切入，认为责任包含“法定义务和违反法定义务之后的法律责任”两个方面，据此，“政府环境责任，是指法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力(合称为政府第一性环境责任)以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果(简称政府环境法律责任，也称政府第二性环境责任)”［9］19，“政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域承担的第一性环境义务和第二性环境义务”［11］26。

二者都认可政府生态责任在保证生态平衡与协调发展方面的价值。政治学界多强调政府生态责任是政府责任的一种，是责任政府的一种制度安排，其价值目标不仅在于保护人类的生存环境，而在于保证包括人类在内的整个生态系统的平衡与协调发展，即只有以民主和服务理念为指导的责任政府才有可能真正追求和实现保证生态平衡与协调发展的价值目标。这对理解和界定政府生态责任的内涵是非常可取的。遗憾的是，他们多把责任理解为特定的义务和职责，则有所偏颇。责任包括份内应做的事(第一性义务)和因没有做好份内的事(第一性义务)而承担的不利后果(第二性义务)两方面［12］142。法学界虽然强调了责任的两个方面，但把政府的生态责任仅仅理解为法定义务和违反法定义务的法律后果，则有些狭隘。现代民主政府的责任并不限于法律明确规定的职责(法定职责)，对法律没有规定的但对社会有益的公民正当要求和期待，政府也应积极地回应、满足。政府责任意味着“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益”［13］76。行政法治原则强调“无法律即无行政”，旨在控制政府权力防止其滥用侵害公民的合法权益，但对于公民的经济、社会等积极性权利，要求政府积极行为以实现这些权利，提高人民福祉，而不仅仅是限制政府权力和行为［14］112。生态环境权作为公民的一种“积极性的权利”，生态环境作为一种公共产品，现代民主政府不但应积极履行生态环境保护的法定职责，还应在不违反法律公平正义等基本精神和禁止性规定的前提下，积极回应、满足公民有关生态环境方面的正当要求和期待，提供符合公众需要的生态环境这种公共服务和公共产品，这是其应尽义务，即角色责任。“现代环境行政的目标已不是单纯地进行管理制约，而是提供符合公众需要的环境质量这种公共产品”［15］39－40。此外，法律具有一定的滞后性和局限性，在生态环境领域，对法律没有明确规定而实际又紧迫需要政府积极作为的，政府必须对此作出回应而非坐等法律授权。因此，关于政府在保持整体生态系统平衡与和谐发展方面的责任，可能是法律明确规定的法定职责，也可能是法律无明确规定但由国家、政府的性质所决定的且符合法理、党的纲领、政策等社会所期待的角色责任。这样理解，可以防止政府以无法律规定而推脱相关责任。

(二)政府生态责任的概念

通过以上分析，本文认为政府生态责任应包含以下几个层次的含义:第一，政府生态责任实现的基础在于责任政府的建立;第二，政府生态责任是由国家、政府的性质与政策法规所确定的，具有一定的制度效力与法律效力;第三，政府生态责任的价值目标在于保证生态平衡与协调发展;第四，政府生态责任包括保证生态平衡与协调发展的角色责任和法定职责，以及因政府不履行或怠于履行生态环境职责、违法或不当行使职权而应承担的不利法律后果。

由此，政府生态责任应当是指在责任政府的背景下，由国家、政府的性质与政策法规所确定的，政府在保证生态平衡与协调发展方面的角色责任和法定职责，以及政府违反这些角色责任和法定职责的不利后果。政府生态角色责任作为一种社会期待、道义责任，一般由道德评价或者其他法律之外的手段来调整，如遭受社会舆论的谴责，政府公信力的下降等。政府违反生态法定职责的不利后果，原则上应当与生态法定职责相对应。否则，如果由于惩戒机制的缺失而使得义务不履行，得不到及时有效的评价反馈，就会最终导致生态环境法律的失灵。

政府生态责任作为政府责任的一种，可以从形式、内容等方面进行区分。从形式上可分为生态道德责任、生态政治责任、生态行政责任和生态法律责任;从内容上可分为生态教育、生态决策、生态执法监督和政府生态责任的追究等方面”［2］10－12。此外，在“中央政府”和“地方政府”的政府层级体制中，政府生态责任的总目标是统一的，需要“中央政府”和“地方政府”共同实现，但中央行政管理和地方行政管理在性质、内容和运行机制等方面是有区别的，因此，政府生态责任从责任主体上还应有“中央政府生态责任”和“地方政府生态责任”之分。

三、地方政府生态责任的内涵和基本内容

(一)地方政府生态责任的内涵

在我国单一制结构形式中，地方政府是两大政治委托人(中央政府与地方公众)的代理人，衔接中央政府和地方公众。地方政府既是国家利益在当地的代表和维护者，也是地方利益的代表和维护者;既要对中央政府负责，又要对地方人大负责。在责任政府的背景下，地方政府作为在本行政区域向中央政府和地方民众承担生态责任的第一责任主体，负有保证本行政区域生态平衡与协调发展的角色责任和法定职责，并对违反这些角色责任和法定职责承担相应的后果。对此，我国《环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府，应当对所辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，这在法律上明确了对地方生态环境负责的责任主体是地方政府。

(二)地方政府“共同但有区别”的生态责任及其基本内容

责任政府不应也不能成为全能政府。在政府生态责任体系中，政府生态责任主要在中央政府和地方政府之间进行配置。由于各地经济、社会和人文、自然条件的不同，生态环境问题的形成和表现各有特点，解决生态环境问题不可能在全国范围内套用一个模式，因此在生态责任方面中央政府与地方政府的侧重点有所不同。中央政府的生态责任具有宏观性、指导性、监督性和协调性，包括制定和实施有关生态环境保护的基本的且综合性的政策和措施、协调国家经济发展与环境保护、跨地区的环境保护等，还包括对地方政府承担的生态责任进行监督、给予地方政府履行生态责任过程中的支持与协助等。地方政府生态责任则具有具体性、执行性、区域性和层级性的特点，属于“共同但有区别的环境保护责任”［16］51，这种区别一方面是区域性的，即不同地方面临的生态环境问题不同，其生态责任也有所区别;另一方面是层级性的，地方政府本身还具有一定的层级性，各层级地方政府在政府能力方面存在巨大差异，所以在生态责任承担上应有所区别:省、市级政府是地方政府层级中的较高层次，具有较强的政府能力，应承担较多的生态责任，并侧重于制度供给与创新，协调、监管和监督，提供较充分的生态公共产品和公共服务等;县、乡政府是地方政府的主体，但绝大多数能力不强，其生态责任应主要限于生态监管和执法、必要的环境公共产品和公共服务提供等。就全局来看，地方政府生态责任主要体现在倡导和培养正确的生态观、完善生态制度、提供生态公共产品和服务、加强生态监管和执法以及生态行政问责等方面。

1．倡导和培养正确的生态观。倡导生态平衡与和谐发展的理念，教育辖区机关、企事业单位、社会组织及其工作人员和民众培养正确的生态观。

2．完善生态制度、进行制度创新。通过制定地方政府规章和政策，一方面就具体执行现行有关生态环境保护与建设的法律法规作出具体、细化规定，另一方面就中央生态环境保护与建设的法律法规在所在区域内施行的盲点、空白做出补充性的规定，并结合地方和区域特点，运用新的方法和技术进行制度创新，引导民众转变消费观念，促进企业转变生产方式、调整产业结构。

3．提供生态环境公共服务，满足民众的正当要求和期待。一是政府通过直接或间接的方式，为公众和企业提供诸如污水处理、废物和垃圾的收集与处理等生态公共服务和清洁优美的水体、空气、生活环境等生态公共产品;二是建立政府生态信息公开和民众正当生态要求与期待的回应机制，促进公众生态参与。

4．加强生态监管和执法。在行政审批、环保执法、环境监管和社会宣传等各方面，综合应用法律、行政、经济以及宣传教育等多种措施和手段，加强对生态环境治理事务进行控制和引导。

5．生态行政问责。政府及有关人员在生态环境保护方面不作为、干预执法及决策失误，或者地方政府所辖区的生态质量无法达标或者出现生态环境质量严重恶化时，追究政府及其有关人员的责任。