论政府在改善法制环境中的职能定位

李星洲

法制环境是一项社会系统工程，包括立法、司法、行政执法、法制宣传教育等方面。营造良好的法制环境，受各种因素的制约和控制，其中，政府的影响是最重要的。政府在法制环境的建设中起到表率和示范作用，政府的思想观念、职能转变、工作作风起着决定的作用。

优化法制环境，首先要解决这样一个基本问题，就是：哪些是政府应该有的、应得到强化的职能？哪些是不应有的、应予以遏制的行为？实际上就是政府职能如何科学定位问题。在市场经济条件下政府的作用是必要的、也是必须的，但是，我们既不能漠视政府的作用，也不能夸大政府的作用，以政府代替市场。

重新定位政府，就是要区分不同角色，属于市场的要还与市场，政府不能“错位”或“越位”：属于政府的要管到管好，不能“缺位”。政府的作用就是在宏观经济发展中掌好舵，而不是去划桨。政府职能应真正定位在五个方面：一是经济调节，二是社会管理，三是市场监督， 四是公共服务，五是国家安全与社会治安。换句话说，政府是经济运行过程的调节者、经济活动秩序的维护者、执行经济活动规则的仲裁者以及战略规划的制定者。政府行政职能的最优化模式应是新型的行政管理体制。即“小政府、大社会”。具体说，第一，机构规模小，政府行政机构和编制进一步精简、压缩，除了保留必要的机构外，取消多余的机构编制，减少管理层次和中间环节。第二， 管理范围小，简单地说，变多管事为少管事。行政管理体制改革的核心是转变职能，应把政府作为社会主义市场经济体制的建立者和维护者。第三，建立起直接的管理行政管理体制，减少中间环节，提高办事效率。第四， 社会变大， 简而言之，“大社会”指的是社会扩大，社会自治。把许多社会事务，例如由政府主办的大量社会组织及社会事务交给社会中的个人、企事业单位及其他社会组织，扩大社会自治权限。在政府的宏观调控下，社会组织独立自主地发挥作用， 自我组织、 自我管理、自我服务，最大限度地调动社会各方面的积极性，促进社会生产力的发展和社会进步。

一、制约经济发展的因素

在计划经济体制下，政府对所有的经济、社会事务实行高度集中的、全方位的管理，即企业的产供销、人财物要由政府决定，社会成员的生老病死要由政府负责，一切社会组织都被置于行政权力之中，一切社会关系都具有了行政内部上下级关系，一句话，事无巨细，全由政府包办。随着计划经济体制向市场经济体制转轨，我们先后经过“以计划调节为主、市场调节为辅”、“计划经济与市场调节相结合”、“有计划商品经济”、“社会主义市场经济”等不同阶段的探索，政府行为也相应地发生一些转变，特别是在建立社会主义市场经济体制过程中，提出让市场在资源配置中起基础作用，对政府行为的改造具有根本性意义。但是，从总体上看，政府行为仍然没有摆脱一靠红头文件、二靠政策手段、三靠保护垄断这样一种行政支配的行为模式。我们不少政府部门还习惯于直接干预企业的经济活动，行政管制还过多，审批制还在经济生活中起主要作用。所以，有人把中国经济形象地称之为“审批经济”或“政府管制型经济”。在现实经济运作过程中，存在着政府对市场的过度替代问题，一些应该由市场起作用的仍由政府包办，而一些应该由政府职能到位的却没有真正管得起来，严重影响了市场经济的进一步发展和完善，成为制约经济发展的最重要的因素。主要表现是：

l、政府职能转变滞后，政企不分政府机构林立，职能重迭，人浮于事，职责不清，互相推诿扯皮，许多政府部门权力过分集中，监督制约机制又相对弱化，从而导致经济发展的环境不够宽松。由于目前许多职能部门还掌握着很多重要的有形资源和无形资源，有形资源如土地、计划物资等，无形资源如经营特许权、项目审批权、房地产经营权、某些物品的进出口权、配额批准权、股票上市权等。许多领域市场化程度严重不足，市场在资源配置中所起的作用还受到很大制约，致使行政干预在许多生产要素的配置领域起着重要作用，最典型的问题是行政审批制。由于长期受计划经济时代传统管理模式的影响，许多地方的政府职能部门形成了诸如管理就是审批、管理就是收费的错误思维定势，上一个项目就要层层审批、多头审批，不仅周期长，而且每过一关都要“雁过拔毛”，层层收费，给企业和外来投资者造成不必要的负担和压力，不仅使许多项目在没完没了的审批中贻误了时机，而且增加了市场交易的成本，影响了投资环境，阻碍了经济发展，还为权力寻租与腐败提供了土壤。

2、行业垄断和地方保护主义严重

许多职能部门凭借着政府赋予的权力，在本应开放的市场领域搞垄断经营，排斥其他行业和外来资本、民间资本参与竞争，有的甚至将“政府权力部门化，部门权力利益化”，攫取行业垄断利益。这利行政垄断行为，导致了企业和资源运用低效率，阻碍了各种经济成分平等竞争，扼杀了经济的创新与活力。不少地方政府受地方利益的驱使，人为地设置市场壁垒，甚至通过出台地方性的政策和法规，限制市场准入，如限制外地劳动力和产品的流入，阻挠本地“经济人”到外地去投资，唯恐“肥水流入外人田”；有的用行政手段保护本地落后产品，甚至对生产和销售假冒伪劣产品的行为也不管不问，致使“地下经济”滋生蔓延；当外来投资者与本地企业发生纠纷时，地方司法机构和中介服务组织受地方政府的影响，往往会偏袒本地企业，使外来投资者蒙受损失。凡此种种，都严重违背了市场准入原则，不利于建立统一、开放的市场，影响经济的快速健康发展。

3、法制不完善

市场经济是法制经济，市场经济的运行和发展离不开法制建设。与市场经济相适应的、健全的法制，不仅可以为经济发展创造良好的外部环境和条件，而且可以直接渗透到经济发展的各个环节，规范各种经济行为，调节各种利益关系。目前我国还没有完全建立起与现代市场经济相适应的、完备的法律体系，尤其是规范政府行为、维护市场秩序、保护平等竞争的法律法规尚不健全。主要表现：一是无法可依。由于经济立法跟不上，合作双方出现经济纠纷缺乏处理矛盾的具体法规，主要是反垄断和公平竞争等方面的具体法规。二是有法不依。许多地方不能坚持依法行政，政出多门，管理经济的随意性比较大，政府职能部门与企业之间经济信用失常的现象比较严重。

4、政府工作缺乏透明度

目前由于开放力度与水平的限制，政府信息公开还存在一些障碍，在吸引外商投资的政策上，我们的法规体系缺乏透明度。近年来中国在涉外税收、外汇管制、加工贸易等方面的政策调整频繁，但政策制定程序、法律体系和金融制度往往缺管透明度。例如，一些政策的出台，事先未向企业披露，甚至由于缺少信息渠道，外商投资企业在经营中遇到了问题才得知有关政策、法规已经改变。另外，有些法规和政策在各地执行时不统一，给投资者造成疑虑。这是与WT0规则不相符合的，也不符合市场发展规律。

二、转变政府职能的工作重点

要优化法制环境，必须切实转变政府职能，变“无限政府”为“有限政府”，变无所不为的政府为有所不为的政府，真正按市场经济的要求转变政府管理经济的方式。要实现这个目标，近期可供选择的工作重点是：

1、加强法律和业务培训，提高执法人员的整体素质

切实纠正执法中执法不严的现象，坚决清除执法中的腐败现象。一是要加强法律法规的学习培训，提高执法人员的法律素质。作为执法人员，本身应该知法、懂法、守法，不懂法，决不能执法。执法机关要强化法律的培训考核，把法律培训考核的结果作为晋升、晋级的生要依据，对于不学法、不懂法、不守法、乱执法造成严重后果的，要严肃处理；二是要定期进行业务培训，不断提高自身的业务素质；三是要加强执法人员的廉政建设。要在执法人员中经常性地开展反腐倡廉的宣传教育活动，增强执法人员廉洁自律的自觉性：要充分认识到执法不严是执法中最大的腐败，执法不严等于是放纵违法犯罪，给社会造成不安定因素；要经常性地开展执法检查和讲评活动，不断地总结经验，发现问题、纠正错误。

2、完善法规，营造良好的市场秩序与法制环境市场经济首先是法制经济，是否有一个规范的市场秩序和法制环境是一个政府职能优劣的重要标志。我们应从制度及法规的创新和落实抓起，规范市场经济秩序，加强法制建设，形成公平、公正的竞争环境。第一，进一步清理规范性文件，凡是不符合市场经济和WT0规则要求，阻碍经济发展的文件坚决予以废止。第二，根据经济和社会发展的新情况，及时制定修改完善法律法规，既要从实际情况出发并认真总结自己的经验教训，也要借鉴国外的经验。

3、按照职能定位，转变政府职能

市场经济条件下，政府的作用在于搞好宏观经济调控和创造良好的市场，环境，不直接干预企业正常的生产经营活动，只限于弥补市场的不足，而决不是取市场而代之。政府只能按社会分工集中精力干好本职工作，最大限度地减少地方政府对经济行为的介入。对市场自身能够调节的，应当由市场调节，政府不应过分干预。尤其是要把政府不该管的事明确出来，划定政府部门的服务职能，把属于企业和民众的自主权利还给他们。如不干预企业主要经营者的任免，不在幕后操纵企业与执法部门的正常法律事务，不操纵银行与企业之间的借贷，不利用政府的权力和影响要求金融机构对政府项目融资等，也不滥用政府信誉，为企业的融资活动提供担保或变相担保，更不能干预司法或纵容包庇逃避债务的活动。如果什么都由政府来管，不但管不好，还有可能出现很多问题。

转变政府职能还应该对政府应该管的事情要敢管并且管好。政府在经济方面的职能只有两项：一是为经济活动（主要是市场经济活动）提供行为规范、市场规则和法律框架；二是为经济发展提供必要的公共设施和基础服务。具体来说就是强化政府的监管职能，弱化直接管理职能；加快政府审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，强化监督机制：取消对企业的补贴和不合理的政府支持措施，尽可能减少乃至取消行政干预；不断改善和优化管理服务环境，提高政府工作效率；大力培育各类行业协会，健全和规范社会中介组织，转移政府承担的社会职能。

转变政府职能还应加大力度，改革审批制度。改革审批制度，从内容上看，就是要对不符合市场经济条件下政府职能定位的审批事项，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及难以有效发挥作用的行政审批事项，坚决予以取消。凡是可以用市场机制代替的，都要通过市场机制运作，尽可能把行政审批减少到最低限度。对于确需保留的审批事项要尽可能地上升为法律法规，最终让审批快起来，把关严起来，服务优起来。

4、全面推进政府信息公开，加大政府工作的透明度政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息公开是指政府主动或被动地将其掌握的政府信息予以公开。政府主动公开信息，指政府主动地在有关的公开出版物和网站上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。政府被动公开信息，指允许申请人通过查询、阅读、复制、下载、摘录、收听、观看的形式，依法利用政府部门所掌握的政府信息；或者应申请将政府信息以通告、告示、布告、公告等方式予以公开。通过这些方式，政府将其掌握的信息全面、真实、准确地展现给公众，人们可以根据掌握的政府信息适时安排调整自己的生活并可以将政府的工作行为置于公众的监督之下，这对于政府树立诚信形象和增强公众对政府的信任感将起到举足轻重的作用。

政府信息公开是政府对公众应当履行的一项基本职责。然而现实中，由于我国尚没有一部统一的《政府信息公开法》，有关行政机关信息公开的制度散见于一大批相关法律、法规之中，缺乏明确而具体的规定。因此，在一些地方，政府信息公开的落实情况却不尽人意。据统计，我国60%的经济信息都由政府掌握，但由于缺少统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关， 民间很难得到和利用， 目前政府信息公开存在的问题主要有：

①政府信息公开的思想观念障碍。有些行政机关工作人员受官本位思想影响较深，缺乏为公众提供政府信息的服务意识，不愿主动公开政府信息，仍然热衷于“暗箱操作”。

②政府信息公开的内容有限。当前我国政府信息公开呈现以下特点：形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则公开多，具体内容公开少；“正面”信息公开多，“负面”信息公开少，特别是政府工作失误、不足及造成重大影响的 恶性事件公开的少。

○3政府信息公开的渠道狭窄。政府信息公开的手段仅局限为政府公报、红头文件、党报、党刊、电视台、电台等，公开方式比较单一。这些问题的存在都会降低政府行为的公信度，从而影响政府信用。

我国近年来在政府信息公开方面取得了一定的进展，各地先后推出了诸如政务公开、公开招考、公开招标等公开措施，呈现了政府信息公开的趋势。但是，适应我国入世后新的要求，我国信息公开还需要进一步加强，应该着重解决以下问题：

一是扩大政府信息公开范围，促进政府与社会公众的信息互动。政府信息公开的范围必须加以扩展，应打破原有的时间和空间限制，打破过去政府信息公开的自上而下的逐级下传模式，实现政府信息公开的网络化模式，提高政府内外沟通的效率。凡是社会公众想了解的政府信息，只要不违反《保密法》、《政府信息公开条例》等法律、法规的规定，政府就有义务提供；凡政府掌握的对决策产生影响的社会公众信息，也应主动公开。

二是拓宽政府信息公开的渠道，以多种形式实现政府信息公开，赋予公民和企业政府信息请求权。努力拓宽公开渠道，以公众及时、明确了解为目标，凡是可以利用的形式、方法、渠道都可利用。比如，可以通过召开会议，发布文件，印发办事指南、宣传卡片、设立公开专栏、电子查询系统等，也可以通过电视、广播、报刊、电话、 以及计算机网络等形式和渠道予以公开，使全体公民可以平等地行使知情权，促进政府信息公开制度化、规范化。

三是建立健全政务公开制度。推行政务公开，必须从建章立制入手，涉及的各个单位和部门，都必须建立、完善一系列相应的制度，通过制度的建立和执行，形成一整套强有力的内部约束和外部监督机制。另外，对一些重要事项建立一些专项制度，如建设工程项目招投标制度、政府采购制度、产权交易制度， 以及土地使用权出让招标拍卖制度等。总之，通过制度的形式加以确定，凡是能用市场机制代替政府行为的都必须通过市场机制来处理，实现“阳光作业”。

5、改善执法环境，提高执法水平

行政机关和行政执法人员行使法律所赋予的行政职权，代表国家依法对社会的政治、经济、文化、教育、科技等各方面实施管理，其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到法律是否能够很好的实施，关系到国家的形象，关系到人民群众合法权益的实现。因此行政机关执法人员在执法过程中必须全面推进依法行政，消除有法不依、执法不严、违法不究的现象，正确有效地行使法律赋予的职权，准确地在具体行政行为中适用法律。据统计，国家制定的全部法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和大量的规章当中，70%以上都是由行政机关执行的。执行这些法律、规章所涉及的领域范围更是宽泛无比。由此可见，行政机关依法行政对优化法制环境的重要性。

一是行政机关及其工作人员必须严格地依据法律规定的内容行使自己的职权，依法管理社会事务，做到人民政府为人民。行政权具有一种扩张的本能，必须严格规范行政权的行使，使之权限合法化。否则，依法行政将成为一句空谈。因此，行使行政权必须严格按照“法无明文规定不得为之“的原则，即法律有规定的，行政机关必须严格遵守，并依照法律的内容去行使权力，行政机关不得推定自己具有该项权力而去行使。

二是行政机关及其工作人员必须严格地依据法律规定的程序行使自己的职权。程序是法律的生命。依法行政不仅要求行政机关实施的行政行为在内容上合法，而且要求其行为在程序上也要合法。行政机关在从事行政立法、行政许可、行政惩戒、行政处罚、行政调解、行政征收、行政强制和行政救济行为时都必须有严格的法定程序。比如，针对当前乱收费现象，要制定出对收费管理制度的严格程序，对收费的权限、标准、支出、管理及违反程序的责任等等，都要有可操作性的具体规定。

三是要建立健全执法责任制，实行错案责任追究制度。所谓行政执法责任制，就是把法律、法规、规章规定的行政机关的职责和履行法定职责的管理目标用责任制的形式加以规定和落实，并依照法定程序严格管理、严格考核，保证行政执法制度化、规范化运行。实行行政执法责任制，应当做到主体明、依据准、关系顺、责任实。这项制度的关键是要明确行政机关负责人的责任，并将执法责任层层分解，具体落到每一个执法岗位上。要在采取措施协调理顺行政法机关的职责的同时，建立相应的具体的便于操作执行的行政执法责任制和评议考核制，定期组织有人大、政协、社会团体以及广大行政相对人代表组成的行政执法考核评议人员，根据制定的行政执法责任制的要求、目标，逐项评审考核，评出优秀、 良好、合格和不合格等级，列入行政执法人员档案，作为奖惩和升降的依据，并对优秀者给予奖励和表彰，对不合格者调离行政执法机关。要建立健全错案责任追究制，对个别执法人员在执法过程中的执法犯法，不严格执法，造成严重后

果的，必须严肃处理。同时，根据“国家赔偿法“的要求，对执法过程中造成损害的要赔偿，有直接责任的执法人员或主管人员要负责赔偿，并由监督机关监督赔偿执行情况。只有这样，才能将执法效果落到实处。

6、强化法律监督，维护正常的经济秩序

行政执法监督是促进行政机关依法行政的有效手段，是保证行政执法合法和适当的必要途径。为确保全面执行有法必依，执法必严，违法必究，必须建立强有力的、有效的法律监督体系，同时健全司法机关和行政机关的内部监督体制，并创造条件，为社会提供大量的法律服务，维护正常的经济秩序。

一要强化内部监督制约机制。内部监督是指执法机关对执法人员执法活动的监督。要建立健全内部监督的一系列法规及保证措施，诸如监督的内容、层次、方法、手段以及处理程序，把分散的政工、纪检、法制、信访等监督部门的监督职能相对集中起来，形成完善有力的监督机制。要把经常性的执法检查与突击性的检查监督结合起来，把执法过程中的各个环节都纳入到监督制约之中。

二要加强外部监督。包括权力机关的监督，检察机关的监督和上级机关的监督，以及新闻舆论、人民群众的监督等等。具体来讲就是要加强各级人大对执法机关的监督力度，把监督放在与立法、执法同等重要的地位，一旦发现执法犯法、徇私舞弊、贪赃枉法等问题，一定要一查到底。人民检察院是国家的法律监督机关，要全面履行法律监督职责，完善有关的监督制度，发现执法中的违法行为，要依法敢于碰硬，严肃查处；上级机关要加强对下级机关的领导、指导和监督，有效地制止和纠正违法现象，通过审查和复议等多种形式加大监督职能；新闻舆论及人民群众要配合监督机关，通过揭露、曝光以及举报等，使执法人员能够自觉地依法办事。

（作者单位：中国管理科学研究院）