城市建设投资公司发展风险及对策分析——以绍兴市为例

吕 丙

(绍兴市城市建设投资集团有限公司，浙江 绍兴312000)

随着我国城市化进程不断加快，城市基础设施和公共设施需求增长强劲，地方政府作为主要投资主体在很长一段时间内承担了大量的城市建设和投资任务.很多地方政府在自身财力不够的情况下四处举债，承受了巨大的资金压力和还贷风险.为了扼制这种势头，进入新世纪尤其是2002年以后，国家出台了一系列的政策法规，特别是《预算法》中明文规定，不允许地方政府直接举债和提供担保.在这种大趋势下，作为地方政府对外政策性投融资平台的各类城市建设投资公司(下称城投公司)应运而生.

城投公司的出现可以说是时代的产物，顺应了城市化发展的趋势.作为国家投融资体制改革的产物，城投公司在城市开发建设过程中，发挥的重要作用不容否认.有专家指出，城市建设开发未来几十年投资需求依然强劲，城投公司仍面临难得的发展机遇.与此同时，城投公司如何更好更快发展，如何更好参与城市开发建设工作，也成为众多城市的政府和城投公司领导所关心的问题.由于角色定位模糊、相关政策规定不到位等原因，在快速增长的过程中，城投公司也积聚了一定的风险.

1 城投公司面临的发展风险和原因

城投企业之所以面临较大金融风险，究其原因主要有两点[1]：

一是地方基础设施建设一般投入较大，建设周期较长.基础设施建设的周期一般为5至8年，甚至更长.但同时，商业银行考虑资产与负债的期限配置，通常贷款期限不超过3年.而周期过长，也使得建设过程中不可控的因素较多，融资环节的任何疏漏都有可能影响资金周转进而影响工程建设.

二是城投企业还面临政策性风险.这包括税收基数和税率变化、土地政策调整、地方政府换届、政府财政收支的透明度低、管理部门制订新要求新标准等.

上述这些因素都导致城投企业的资金运行经常捉襟见肘，处于“借新债还老债”的模式下，很多公司的负债率不断攀升.而另一方面，随着城市的不断发展，待开发的显性资源越来越少；一些产权清晰、收益较好、容易争取的资产已经陆续注入，后期能够注入的资源越来越少；有些城投公司较难获得更多的财政资金支持，政策在越来越多的方面做出了规定；注册资本中，类似道路、桥梁等不能带来收益，而仅仅能优化资产负债表的资产占到了很大的比例；政府对于银行业的监管越来越严格，土地抵押借款存在诸多的限制；土地财政吃紧，在土地出让出现问题的情况下，平台现金流持续恶化，偿债资金来源堪忧.

2 城投公司发展对策

国内城投公司发展到一定阶段之后，不安全、不稳定、不可持续的瓶颈愈加突显.加上政府发展智慧城市的决策，使得城市经营主体的城投公司必然选择追求自身的转型和品质的提升.这种转型是国内城投公司在不利环境之下的被动转型，但也是对过去发展过程中沉淀问题的主动解决.

城投公司转型升级这一大方向，已经越来越受到接受与肯定.国内大多数城市的城投公司纷纷踏入探索转型的起步阶段，结合自身实际，在探索中找出路，在历练中求发展.从具体措施来看，现阶段城投公司的探索方向，主要集中在以下三个方面.

2.1 走“四轮驱动”之路

即抓政府指定项目，抓城投自营项目，抓投资，抓利润.

政府指定项目是城投的先天基础，立足之本.做好政府指定性的项目有利于城投提高自身的社会影响，并且占有完成项目的品牌价值.虽然存在着诸如时间与工作要求高、需要有强劲的融资能力做保障等困难，但总的来说，做政府制定项目城投存在优势，如果操作得当完全可以做好.

自营项目之轮是城投的方向所在，发展之本.自营项目对保证企业的独立性、可持续性至关重要.自营板块大的企业一定是好企业.自营板块的开发，可以利用指定项目开发形成的无形资产及特殊资源，起步快；自营项目自主性大，可以实现效益最大化；自营项目更容易利用资本市场开展经营活动，让员工快速实现财富增加.就目前来看，一般的城投公司大多选择金融板块，城市商业区开发板块，房地产板块，建材矿产板块，城市土地区块开发板块，广告开发板块，城市水、电、燃气、公交等公用设施营运板块作为发展方向.只有真正把自营板块做大做强，城投才可以说是有实力，有影响力，是可持续发展的.

建设投资之轮是最根本的内容.没有投资就没有产出，没有效益.城投公司，顾名思义最核心的就是投资.任何城市要进行基础设施建设及扩大城市建设有效投资，必须有一个实施主体，政府赋予城投公司担当了城市建设主力军这个角色.只有投资才能使城投由小变大，由弱变强.城投的使命和优势在建设投资，城投的利益在建设投资，城市建设是所有城投公司的核心经营业务.

利润效益之轮是工作的落脚点之一.市场主体必须讲效率，讲利润.企业作为市场经济的主体，必须遵循市场规律.城投公司作为国有独资企业，和一般企业的生存规律一致，也必须主动参与市场竞争，接受优胜劣汰的考验，走自主经营、自负盈亏、自担风险的道路.城投没有利润、没有效益，同样会遭遇资不抵债和破产倒闭的风险.

2.2 积极争取城市资源

城市资源是城投公司取之不尽、用之不竭的宝藏,是城投依赖生存之根本，是城投能够实现可持续发展之前提.城市资源主要包括政府性资产和土地、城市广告资源、区域一级开发权限等.思想无禁区，发展无框框，积极争取城市资源，开创全新经营领域，才能积小胜为大胜.

争取政府性资产的注入，争当盘活政府资源的主体.国内城投公司成立之初，基本都是由当地政府划拨土地，注入资产形成规模.城投公司的资产规模，关系到融资的成本和经营的利润，因此大多数城投公司都相当重视资产的注入，努力将政府性资产的注入政策化、流程化、固定化，并且花大力气做好已注入资产的管理工作和经营工作，确保资产保值增值，确保经营能够盈利.

争取政府土地资源，争当城市土地储备开发的主体.资产注入的益处，主要在于融资，在于盈利.而土地的注入，带来的是更深层次和更长远的发展可能.土地可以拍卖，可以经营，可以自主开发.通过注入或者拍卖增加土地资产后，国内城投公司主要是将土地资产用于经营与自营开发，创造新的利润增长点.

争取城市广告资源，争当城市广告营运管理的主体.广告本身依附在道路与大型公共建筑上，城投是第一个投资者.确立城投的广告资源开发主体地位，既便于对城市广告资源做统一规划和集中经营，又能提升城投的品牌效应，是国内城投公司经营形象、树立品牌的绝好机会.国内的一些城市如天津、武汉等地，城市的广告权统一由各市城投公司经营，规划、城管部门作为行政管理部门负责行政许可和管理.每个城市都有各自不同的规划定位、城市风格和不同的历史渊源，城市的广告开发集中经营，统一设计，可以把城市的人文理念更好地加以提炼，使城市的个性和特色充分突显.比如像上海，要着重体现国际大都市的现代风格，绍兴主要体现古城水乡特色，做好水文化、桥文化、酒文化、石文化的文章.

争取区域一级开发权限，争当城市区域一级开发的主体.纵观国内城投公司，要做到真正有地位、有形象，无一不是通过城市区块的一级开发实现的.有了一级开发权限，更容易打造有影响的城市地标，更容易打理好自己的经营盘子，减少来自各方的制约，提升发展的层次.

2.3 建立城投商业模式[2]

整合与集成建筑经济.城投公司把政府对基本建设的法规、政策内化于心，把项目前期、设计、施工、监理、项目验收、财务决算等阶段加以整合与集成.城投未来的经济模式应是建筑经济集成之路.

发挥代建规模和品牌优势.城投公司代建的优势已经形成.城投公司是政府唯一指定的国有企业，是富有实力的专业团队，对政府性资产有较强运作能力；善于进行投资优化，不超概算；管理成本低，并且在廉政建设和安全生产方面都有切实保证.

增强资金市场的融资能力.做大融资规模，做强融资团队是城投的重要工作.融资能力强，资金成本低，市场竞争力就强.

自营开发城市有关地块.城投未来的关键利润增长点，一定在于做商业区开发、房地产开发、以及其它物业开发上面.

3 案例分析

绍兴市城市建设投资集团有限公司(以下简称绍兴城投)，是绍兴市重大项目建设主体、基础设施投融资主体、市政公用设施运营主体，2011年5月由绍兴市委市政府发文组建，2011年11月18日正式挂牌.成立以来，绍兴城投一直以经营城市和建设城市为己任，求生存谋发展，积极转型.在市委市政府的坚强领导下，认真贯彻新型城市化战略，实施“中心崛起、三片融合”方针以及“企业转型年、工程推进年、精细管理年”的发展思路，在各个方面都取得了优异的成绩，迈出了坚实的步伐.

绍兴城投在高速发展的同时，挑战和困难也一直随行.就目前的发展现状来看，绍兴城投在发展过程中面临的最主要困难有以下几点：第一，工程任务重，但缺少相应的资金平衡方案，建设资金很大程度上需要城投融资解决.第二，资产规模较小，缺少优质资产，融资成本较高.第三，自身造血功能偏弱，经营能力、盈利水平不高.第四，城市资源相对分散.城投承担城市基础设施的主要建设任务，应该同时享有市区各类城市经营性资源.而这也是国内相当一部分城投公司或多或少存在的通病.

针对上述困境，绍兴城投对外积极争取政府支持，对内主动创新发展方式，走出了一条以项目和融资为基础、以资产和经营为助力的两翼发展道路，并且初显成效.

项目方面，去年绍兴城投克服重重困难，多项措施并举，通过抓工程前期、领导干部挂牌、工程“百日攻坚”等有效手段，在确保工程质量的前提下，基本完成工程建设计划，并在安全生产、文明施工等方面取得了切实成效.此外，绍兴城投在经营管理中注重沟通协调，注重预算管理，注重责任落实，切实推进工程建设顺利进行.

融资方面，绍兴城投直面困难，克服困难.吸取2012年的成功经验，不断拓宽融资渠道，转变融资思路，更加注重政策性银行融资与直接融资.例如，抓好二期城投债的发行，积极申报发行中期票据、短期融资券、定向私募债券等，积极争取保障性住房贷款政策，积极争取资产注入，扩大资产规模等.

资产与经营方面，目前城投集团的资产经营主要集中在房屋拍卖、房屋出租、广告经营、房产开发等几个方面，虽有一定成效，但层面不够宽，挖掘不够深，走得不够远.加强盈利能力，转变发展模式，创造新的赢利点，投入更多的精力在资产经营管理上，积极占有城市资源，探索适合自己的商业模式.

纵观国内城投的普遍发展模式，结合绍兴城投的自身实践，笔者认为，城投公司在未来的发展道路上要苦练基本功，提高把握市场经济的能力.土地房产盘活能力要成为城投的看家本领，项目前期筹划能力要成为城投的独门绝技，资金市场把控能力要成为城投的坚实基础，项目核算能力要成为城投的企业标志，规范高效廉政能力要成为城投的信誉来源.

参考文献：

[1] 朱娅琼.城投公司向何处去[J].中国投资，2007(11):36-38.

[2] 佚名.城投公司出路[J].金融世界，2011(7):58-59.