明代的监察制度

杨 娜

（中国政法大学，北京100088）

中国古代的监察制度是中国古代政治法律制度的重要组成部分。“在古代政治制度中，言谏和监察往往纠结在一起，如在一些王朝中，御史既有监察百官的责任，又有对朝政提出建议、批评的言责。”[1]可见，古代监察制度包含了御史监察系统和谏官言谏系统。但从制度设置的功能来看，两者还是有区别的。监察主要是指皇帝委派机构或人员对整个官僚系统实施监督，针对的是整个官僚系统；而言谏则具有咨议与立法监督的双重性质，其中咨议的成分更为主要，其对象为皇帝而非百官。在本文论述中，我们且广义地将明代的言谏系统纳入监察系统之中做统一论述。

中国古代的监察制度是一种依附于封建皇权统治并为皇权统治服务的政治制度。它“伴随封建专制主义中央集权的建立而诞生，又随着封建皇权专制的不断强化而发展。”[2]公元前221年，秦始皇统一六国，专制主义中央集权从此建立。秦在中央设置御史大夫，负责监察百官，在地方设置监御史，负责监察地方各郡工作。由此，秦开创了延续数代的中国古代监察制度。古代监察制度自秦汉正式形成制度化，后经过魏晋、隋唐不断发展成熟，到了明朝，已经形成了比较完备的体制和形态。[3]明代继承了传统的监察体系，并将御史台改为都察院，罢谏院，设六科给事中，作为六部的独立监察机构。在地方，设置十三道巡按御史和各省提刑按察使司，同时设督抚，形成了地方的三重监察网络。

一、明代的中央监察制度

明代中央监察机构的设置包括都察院和六科给事中。其中，都察院即为监察系统，而六科给事中是严格意义上的言谏系统。本文在此也将其列入广义上的监察系统统一论述。

（一）都察院

明朝的中央监察机构是都察院，是与六部平起平坐的独立机构。同吏部一起负责百官的考核。明代的监察机构所负的责任比较多，除了监察百官，与大理寺和刑部同理重大案件外，都察院下属有十三道监察御史。所以，都察院还要负责所辖御史的考核和管理。

都察院的长官为左、右都御史（正三品），与六部尚书并立，是为“七卿”，威权极重。长官以下设副左右都御史（正四品）和左右佥都御史（正五品），再下一级是主要的工作人员御史。御史是按地区划分的，共设十三道监察御史。其中，都御史的职责是处理本院及十三道的行政事务，同时也要行使监察和弹劾的职能。十三道监察御史，是明代监察制度中最具特色的部分，监察御史虽仅为正七品官员，是都御史下属，但却直接受命于皇帝，每道监察御史都有固定的监察对象，虽职级较低，但权力很大，从而强化了中央对百官的监察。

（二）六科给事中

六科给事中可作为笼统的监察系统中言谏系统的一部分。由于明朝没有门下省，也没有专门负责谏议的机构，六科就是谏官。六科与六部相对应，对应吏部的称吏部给事中，对应兵部的称兵部给事中，以此类推。六科给事中的主要职责：一是检查六部疏奏的缺失和遗漏；二是作为中枢处理经过御批下发的公文。此外，给事中还可以给皇帝提意见，弹劾违法的官员。只不过，在明代君权绝对化的环境之下，六科给事中向皇帝建言、提意见能否奏效，全取决于皇帝个人的意愿。

六科给事中与各道监察使合称为“科道”，明代实行科道并立。科道官员有建议政事的职权，六科给事中的建言多偏重于中央政事的兴革，而地方监察御史则侧重于地方政事的利弊得失。洪武三年，明太祖朱元璋设立六科给事中，以此钳制六部，也限制了都察院。与此同时，科道并立，六科给事中和御史之间还可以相互制衡，有利于皇权的加强。

二、明代的地方监察制度

明代不仅在中央设置了都察院和六科给事中，而且在地方上设置了巡按御史、提刑按察使司和督抚。它们三者是明朝地方的监察主体。

（一）巡按御史

明朝定制，每年都要派遣监察御史到各个省巡回考察，派到地方的御史称为“巡按”，每省一个。洪武二十四年，明太祖朱元璋敕“懿文太子巡抚陕西”，巡抚之制由此创立。“巡按御史制度是明朝中央派十三道监察御史，定期到地方巡回监察的一种制度。”[4]由于省区辽阔，事务繁多，巡查者往往得在地方上呆很长时间。为了防止御史地方化，跟地方官结成关系网，明朝政府规定巡查期为一年。事实上，巡按也被看做地方大员中的一个，虽然御史官阶七品，但是由于其“代天子巡狩”，所以有钦差的意味，三司和巡抚总督都要对其礼敬。巡按的监察事务范围非常广，包括地方上的教化推行、司法业务、税收业务、公共事务等。

（二）提刑按察使司

提刑按察使司是明代地方监察的主体，是地方最高监察机构，与布政使司和都指挥使司并称地方“三司”，相对于中央的都察院又被称为“外台”。提刑按察使司主管一省的刑名、诉讼事务，也是都察院在地方的分支机构，对地方官员行使监察权。提刑按察使司虽隶属于中央的都察院，但是行事有一定的自主权。“地方上凡纠举官邪、刑名、诉讼等均为按察使司掌管，一般情况下，按察使司均可独立行使职权。”[5]“每遇大事，先与其他二司一同议决，然后再告抚、按以听于部、院。”[6]明太祖洪武九年，全国除北、南直隶外，设置了十三个布政使司，统称为十三省，每省设提刑按察使司，掌管监察和司法。提刑按察使司简称按察司，设按察使一人，副使二至十六人，掌管一省刑名按劾之事。

（三）督抚

明代的行省实行三司分权，三司之间不互相统属，相互制约，加强了中央对地方的控制，但三者之间缺乏统一的协调机制，遇到紧急情况易导致相互推诿，事情不能得到有效解决。为弥补这一缺陷，明朝设立了巡抚制度，以此“巡行天下，安抚军民”。之后，由于巡抚制度广泛推行，又由此基础上产生了总督制度。

总督和巡抚并称为督抚，均属中央都察院，以中央督察员的身份巡视地方。这些巡视地方的监察官员，如无其他兼领事务，一般只称巡抚，但如兼领其他专项事务，则加以特殊的称号，如总督、提督等。明中期以后，因某种需要，这些特殊的官名，有些已发展为固定官职。至明代晚期，因战争频繁，总理军务的总督逐渐增多。宪宗五年，为平息两广起义，始设两广总督。宣宗宣德年间，在关中、江南等地专设巡抚成为定制。这样一来，总督、巡抚便由监察或临时督察专项事务的官员转变成为地方军政长官。

总而言之，明代监察制度无论在机构设置、人员安排，还是职权范围等方面，都在承继前代监察制度的基础上，有了进一步的规范和完备。一方面，它对整顿吏治、提高官员素质起到了积极作用；另一方面，明代监察制度毕竟是为王权的强化服务的，其皇权不受任何监督和制约。

[1]杨阳.中国政治制度史纲要[M].北京:中国政法大学出版社,200 1:205.

[2]王文吉.浅析明清监察制度的机构设置与运行特点[J].法制与社会,2008(4):198.

[3]邱永明.中国监察制度史[M].上海:华东师范大学出版社,1992:112-113.

[4][5]李丽.试论明代的监察制度[J].潍坊学院学报,2011(3):56.

[6]杨阳.中国政治制度史纲要[M].北京:中国政法大学出版社,200 1:241.