论公租房的功能与住房保障对象——以上海公租房为例

顾书桂

（上海社会科学院 部门经济研究所，上海 200020）

1998年中国城镇住房体制改革以来，商品房价一路上涨，越来越脱离一般消费者的购买力，导致地方政府提供住房保障的重要性和必要性日益显现。公租房与廉租房、经适房一样，都是地方政府提供住房保障的重要手段和工具。上海作为中国最大和最重要的经济中心城市，无论是商品房价格水平的抬升，还是政府提供住房保障的具体措施，在全国都具有指标性意义。本文拟以上海公租房为例，从住房保障的基本原理出发，阐述公租房的市场定位，从而为矫正当前公租房市场发展的不良倾向提供一点借鉴意见。

一、住房保障与财政补贴

住房保障是市场经济条件下普通住宅商品价格超出一般消费者市场支付能力的产物。在标准的住宅市场供给模型中，住宅供给分普通住宅供给和优质住宅供给。普通住宅供给弹性较大，市场价格基本稳定在生产价格水平附近；优质住宅供给弹性较小，市场价格随市场竞购能力的变化而变化。这意味着：（1）在完全竞争的住宅市场上，普通住宅而不是优质住宅构成住房保障的物质基础，优质住宅数量有限，普通住宅供给量大，只有普通住宅才能满足所有人的居住需求；（2）由于住房保障的时间与普通住宅的存续时间通常是不一致的，因此一般消费者缺乏市场支付能力的普通住宅商品价格不仅仅是指普通住宅商品所有权价格，还包括普通住宅商品租赁权价格即市场租金，如果一般消费者能够支付普通商品住宅的租赁权价格，还不足以催生住房保障这一政府职能；（3）一般消费者的生存与发展需求包含但不局限于居住需求，因此一般消费者的市场支付能力不足不仅指自有支付能力的不足，还指总体的、长期的支付能力不足，即一般消费者不排斥通过借债或挪用其他消费支出可以暂时性地满足居住需求；（4）如果普通住宅供给弹性因为人为原因变小，导致普通住宅市场价格非正常地高于生产价格，这将使住房保障人群规模扩大，并且由于住房需求弹性较大，住房保障人群规模扩大的程度将高于普通住宅市场价格上涨的程度。[1]

至于普通消费者支付能力不足的原因，人们一般可以从三个方面寻找原因。（1）根据生产要素分配理论，在市场经济条件下，不同的消费者拥有的生产要素无论是种类、质量还是数量都是不同的，这决定了这些消费者在获取收入时必然存在差异，收入较低的消费者在住宅市场上就会出现支付能力不足的现象。（2）即使不考虑消费者拥有生产要素的差异，市场机制本身也有收入分配两极分化的功能。当市场条件不一样时，拥有相同生产要素的消费者一样会产生收入差别，于是收入较低的消费者还是会出现住宅市场支付能力不足的现象。（3）从劳动力顺利再生产的角度看，普通消费者的收入基本取决于其劳动力价值的实现程度，然而即便劳动力价值全部实现，也不意味着普通消费者能够支付普通住宅的市场租金，因为普通住宅市场租金中包含的绝对地租并不属于劳动力价值的范畴。[2]当普通住宅商品价格内含的绝对地租以垄断地租的形式出现，而不是竞争性地趋向于零时，普通消费者支付能力不足就表现得更为明显了。综合考虑上述三方面的作用因素，一般消费者在住宅市场的支付能力不足是一种非常普遍的现象。

因为居住需求是一种刚性需求，是维持普通消费者生存与发展的基本需求，必须予以满足，当消费者面对市场形成的普通住宅商品价格出现支付能力不足时，政府提供住房保障的基本内容就只能是弥补这种不足。政府可以在不改变普通住宅市场价格的前提下弥补消费者的支付能力不足，这是明补，如租金补贴；政府也可以直接降低消费者的租赁价格以弥补消费者支付能力的不足，这是暗补，如提供经适房或廉租房。然而无论是哪一种住房保障方式，只要它确实发挥了住房保障的作用，通过财政补贴帮助消费者克服住房市场的价格障碍就成为政府提供住房保障的基本内容，区别仅仅在于不同的住房保障形式，财政补贴程度可能存在差异。

二、公租房是住房保障的最佳方式

从公平的角度出发，政府提供住房保障不能出现溢出效应，即获得住房保障的消费者不能因为保障性住房的价值增值得到好处。从效率的角度出发，政府提供住房保障不能影响住宅资源的市场化配置，即市场能履行的职能应该交给市场去完成。这意味着政府提供的保障性住房，不但要局限于普通住宅，而且不能具有价值属性，换句话说，政府提供住房保障，仅仅是满足消费者对住房使用价值的追求，必须与住房的财产权无关，并且必须得到保障性住宅普通化的制度维护。由此观之，公租房应该是一种政府提供住房保障的最佳方式。

与廉租房相比较，公租房最大的优点是覆盖面广。租金低廉甚至为零是廉租房的基本特征。廉租房之所以将租金定得很低，与消费者极低的收入水平有关。消费者极低的收入水平，可能不是源于市场机制的作用，而是源于消费者根本不拥有任何生产要素（包括劳动力），如脑力或体力上的残疾人、孤儿、被遗弃儿童、一贫如洗以及丧失劳动能力的老年人等。这些消费者的收入水平可能连最基本的吃、穿需求都满足不了，居住需求就更不可能在住宅市场上得到满足。在这种情况下，政府提供廉租房保障，租金自然就不可能定得很高，而只能根据他们的支付能力来确定，即有多大的支付能力，确定多高的租金水平，当完全没有支付能力时，租金水平就为零。然而，廉租房极低的租金水平，丝毫也不意味着廉租房的再生产成本很低甚至为零。事实上，廉租房的再生产成本与公租房并没有什么差别，这也就是说，廉租房保障，对政府而言是一种净支出，而且可能是一种负担非常沉重的净支出。廉租房的保障规模越大，政府的净支出规模越大，相对于有限的政府财力而言，廉租房的保障规模势必要受到严格的限制，这也是廉租房之所以通常局限在完全不具有劳动能力且收入水平极低的少数消费者身上的重要原因。与廉租房相比，公租房的覆盖范围要宽广得多，可以说，凡是买不起商品房但又不符合廉租房保障要求的消费者，都可以是公租房的保障对象。这是因为，与廉租房保障对象不同，公租房保障对象都是具有基本生产要素特别是劳动力的消费者。劳动力价值的内在规定决定了，既然居住需求是劳动力顺利再生产的基本需求，则满足居住需求的居住支出就应该构成消费者工资的基本组成部分。鉴于普通住宅商品价格中的绝对地租是一个不定量，而且在市场充分竞争条件下趋于零，这意味着劳动力价值的内在规定虽然不能使消费者有足够支付能力支付商品化住宅的市场价格，却可以确保消费者的工资足以支付劳动力再生产期间公租房的再生产成本（即农业地租、土地投资、建筑成本与平均利润之和，不包含绝对地租）。[3]公租房的再生产成本得到弥补，则公租房的供给限制相对于廉租房在很大程度上就得到解除，这是公租房覆盖的消费者规模比廉租房覆盖的消费者规模大得多的基本原因。同时，尽管公租房覆盖的消费者规模很大，但这些消费者的购买力都不足以购买包含绝对地租的商品化普通住宅，更不足以竞购包含级差地租的商品化优质住宅，因此政府提供公租房保障并不会影响住宅资源的市场化配置。

与经适房相比较，公租房最大的优点是可以避免溢出效应。市场经济条件下，经适房与公租房一样，都是一种暗的财政补贴，甚至两者最初的补贴程度有可能相同。然而与公租房不同的是，经适房赋予消费者不同程度的产权，程度高的是完全产权，程度低的是部分产权或共有产权。由于商品化住宅的市场价格随着时间的推移有可能发生变化，普通住宅升级为优质住宅时，商品化住宅的市场价格会上升，反之亦然，这意味着将住房保障和住房产权捆绑在一起的经适房极可能给消费者带来不应有的溢出效应。当经适房上市价格上升时，经适房会给消费者带来财产收入；当经适房上市价格下跌时，经适房会给消费者带来财产损失。问题在于，无论是财产收入还是财产损失，都违背政府提供住房保障的初衷。因为正的财富效应，违背政府提供住房保障的公平原则；负的财富效应，让消费者的经济状况雪上加霜，政府的住房保障不但没有一劳永逸，反而负担有可能加重。与产权脱钩的公租房则能够在相当程度上克服经适房的这一弊端。公租房固然赋予消费者一定时期的使用权，公租房上市价格上升固然也可能带来一笔相当丰厚的财产收入，但因为消费者的使用权期限掌握在政府手里，公租房的所有权、上市权和收益权也掌握在政府手里，一旦公租房的上市收益可观到足以让政府有积极性变现并提供新的公租房，则消费者的使用权也就到期终结了。这不仅保证了政府始终将住房保障建立在普通住宅的基础上，而且保证了政府始终将公租房租金确定在再生产成本的基础上。因此从这个角度看，公租房无疑又优于经适房。

三、租金市场化与公租房无效供给

租金确定在再生产成本的水平上是公租房的基本特征。一方面，参照公租房再生产成本确定的公租房租金是一般消费者能够支付房租的最高限。毋庸讳言，一般消费者的收入渠道可以有很多，但其支付能力总体上受制于以工资为表现形式的劳动力价值。从支出构成看，消费者的工资总有一部分固定地以房租的形式支出，这部分房租支出就是一般消费者能够支付房租的最高限额。尽管一般消费者可以以借债或挪用其他支出的形式偶然性、暂时性地增加房租支出，但从长远看，从劳动力再生产的整体过程看，消费者能够支付房租的最高限额只能是隶属于工资的这部分房租支出，受劳动力价值内在规定的影响，它与公租房的再生产成本正好是大致相等的。另一方面，参照公租房再生产成本确定的公租房租金也是一般消费者必须支付房租的最低限。住房保障是政府出于社会公平对住宅市场的一种干预，它建立在弥补消费者支付能力不足的基础上，住房保障不能给消费者带来溢出效应。既然一般消费者依据劳动力价值都能支付与公租房再生产成本对应的公租房租金，则公租房租金确定在低于公租房再生产成本的水平上，对不能进入公租房保障体系的消费者来说显然是一种不公平。因此与公租房再生产成本对应的公租房租金又构成一般消费者支付公租房租金的最低限额。一些消费者由于拥有劳动力之外的生产要素，或者由于实现劳动力价值的市场条件特别好，实际收入大大超过一般消费者实现劳动力价值的平均水平，从而有足够支付能力购买商品化住宅，包括优质住宅，他们能够脱离住房保障体系，获取住宅的享受效用和投资效用，但这部分消费者毕竟是少数，是特殊群体。从这个角度讲，公租房覆盖的消费者群体规模应该是很大的，只要不能获得廉租房或进入商品房市场，就可以进入公租房保障体系，完善的公租房制度根本不会存在所谓的夹心层。[4]当然，商品化住宅的市场价格与公租房租金的差距越大，离开公租房保障体系进入商品化住宅市场的消费者规模和比例越小。正是在这种意义上，我们与其说公租房应该构成政府提供住房保障的核心，不如说公租房应该构成政府提供住房保障的主要支柱。[5]

不过需要强调的是，确定公租房租金的公租房再生产成本是住房市场充分竞争下的成本，因而是与劳动力再生产成本相衔接的成本。如果住房市场缺乏竞争，从而公租房再生产成本中包含大量城镇住宅绝对地租，则建立在这种公租房再生产成本基础上的公租房租金一样是普通消费者不能承受的。不过即使不考虑这一点，公租房租金市场化或者以市场化租金水平为参照系，也明显扭曲了公租房的住房保障职能。（1）租金市场化的住宅无需由政府来供给，市场机制本身足够供给市场需要的住宅。市场化的租金和市场化的住宅供求是一个可以自循环的经济子系统，无需政府干预就可以处于均衡运行的状态。在不改变租金水平的前提下，政府增加公租房供给，势必要改变住宅市场原有的供求态势，最终不但原有的租金水平不能稳定，更降低住宅市场的运行效率。政府提供住房保障，不是干预整个住宅市场，而仅仅是干预市场支付能力不足的消费群体。以市场化租金水平来增加公租房的供给，意味着可以由市场来完成的事，政府却赶来凑热闹，明显不符合市场经济发展的基本要求。（2）虽然政策规定公租房“租赁价格也按略低于市场租金水平确定”，[6]（P191）但上海公租房“出租率低下”[6]（P201）的现实告诉我们，非价格竞争优势不是公租房保障的核心内容。市场经济条件下，住房保障源于消费者市场支付能力的不足，源于市场的价格门槛，因此公租房参与住宅市场的价格竞争才是公租房切实提供住房保障的关键。我们不考虑政府运行效率本来就低于市场，也不考虑政府的政策优惠真假与多少，只要在与市场的竞争中公租房体现不出足够的价格竞争优势，公租房提供住房保障就是无稽之谈。（3）没有任何价格竞争优势的公租房供给要继续下去，只能借助政府的行政干预。如上海市的公租房规定只能“集中供应给单位”，[6]（P208）并且“要求用人单位对承租人进行租金补贴”。[6]（P207）事实上，用人单位如果有经济能力对承租人进行租金补贴，承租人早就可以凭借这种租金补贴通过市场租赁满足居住需求了，根本不需要接受单位和运营效率低下的公租房。本应由政府提供的住房保障在现实中蜕变为单位保障、企业保障，这实际上是一种历史的倒退。（4）市场化运营的公租房在达不到任何效果的同时还会产生退出难的恶果。本来，市场租赁满足居住需求，意味着消费者的住房支出超出他们工资的承受能力，影响他们劳动力的顺利再生产，影响他们的正常积累，因此在得不到政府任何有效住房保障的情况下，普通消费者会被住房市场的高昂租金驱离。然而当公租房发挥市场化租金的驱赶作用时，普通消费者可能会默认这种掠夺式的保障，并且保障时间越长，普通消费者被这种保障掠夺得越厉害，离开这座城市寻找新的工作生活居住地就越不可能，因此也就越来越难以退出现有的公租房。因此，即使从优化城市移民结构的目的出发，以公租房租金市场化取代市场租赁也不是一个明智的选择。

总之，租金市场化的公租房通常是一种无效供给，如果真的发挥了什么作用，这种作用对提高住宅市场的运行效率也是有害的。

四、维护和继续劣质土地财政是公租房租金市场化的实质

有百弊而无一利的公租房租金市场化，之所以在全国盛行以致上升为国家政策和规章制度，其实与中国当前久治不愈的劣质土地财政顽症不无关系。有研究发现，中国“1997年，竣工房屋的造价为1175 元∕m2，2007 年上升到 1657 元∕m2，10 年上升41%。同期，住宅的平均销售价格由1790元∕m2上升到3645元∕m2，10年上升104%；商品房平均销售价格由1997元∕m2上升到3864元∕m2，10年上升93%；别墅、高档公寓平均销售价格由5382元∕m2上升到7471元∕m2，10年上升39%；经济适用房平均销售价格由1097元∕m2上升到1754元∕m2，10年上升60%”。[7]这意味着1997～2007年10年间，中国房价的上升主要是由商品房价的上升带动的，而中国商品房价的上升主要不是源于房屋造价的上升，也不是源于别墅、高档公寓等优质住宅价格的上升，更不是源于经济适用住房价格的上升，而是源于普通商品住宅价格的上升，即中国房价上升的主要动力是政府垄断的普通住宅用地价格的上升，政府借助城镇土地所有权的垄断地位，利用居住需求的刚性违背支付能力原则和社会公平原则对中低收入消费者进行掠夺，这是典型的劣质土地财政。[2]尽管2009年后由于特殊原因，中国国家统计局不再公布房地产价格指数，但2008～2009年，中国的居住用地交易价格指数依然同比上涨11.3%和6.4%，远远高于同期工业用地的3.7%和2.2%，也高于商业营业用地的11.1%和6.0%。[8]考虑到中国居住用地仍处于增量为主阶段，增量用地基本以普通住宅用地为主，这意味着中国居住用地交易价格的上涨主要带来的是普通住宅市场价格的上涨，这也可以从同期房屋租赁价格指数的变动看出来。2008～2009年是中国经济短暂的低谷期，所有房屋租赁价格指数理应随着经济的大势掉头向下。2008～2009年中国住宅租赁价格指数、商品住宅租赁价格指数和高档商品住宅租赁价格指数分别从102.2%、102.6%和 107.0%下降到 99.2%、99.7%和95.8%，而经济适用房的租赁价格指数同期不变，普通商品住宅的租赁价格指数同期仅仅从102.0%回落到100.3%。[8]换句话说，经济大势回落，无论是经适房还是普通商品房，租金都没下跌，甚至还小幅上涨，这只能用经适房和普通商品房价格上涨解释了。当然，廉租房的租赁价格指数回落也很大，不过这可能源于廉租房消费者连简单的融资或挪用资金能力也没有，从而迫使当地政府不得不大幅度地降低租金。这样，本来不具有投资价值的普通住宅具有了极佳的投机价值，为了吸引越来越多的投机资本进入普通住宅市场，政府必须确保普通住宅地价的不断上涨以促使普通住宅的市场价格也不断上涨，中高收入消费者要倾尽全力甚至不惜背上次级贷款才能买得起普通商品房，[9]实在买不起商品房的一般消费者则不是通过群租等非正常途径就是通过寅吃卯粮的慢性自杀方式市场租房以满足基本的居住需求，这是中国住宅市场宏观调控多年始终不见成效的基本原因，[10]也是中国住房保障体系建设始终滞后的重要原因，更是中国新增住宅用地一年比一年少、住宅用地供应计划始终不能足额完成的根本原因。[11]

因此，公租房租金市场化的实质在于维护当前劣质土地财政及其既得利益者的利益。（1）公租房租金市场化可以将公租房的供给控制在最小的范围内。对政府而言，租金市场化的公租房是一种利用率低下的无效供给；对市场而言，不具有价格竞争优势的公租房供给可有可无，这就极大地维护了普通住宅投机者的经济利益。（2）公租房保障利用住房需求的刚性迫使保障体系外的消费者为获得普通住宅不惜任何代价，包括储蓄，包括次级贷款，包括挪用劳动力再生产的其他一切支出，从而充分挖掘支撑劣质土地财政的潜在财源。（3）采用极端或非正常手段解决基本居住需求的消费者的大规模存在有利于发挥一种示范效应，即普通住宅的价格刚性将使住宅市场后来者为解决居住问题付出越来越大的代价，事实上，中国一旦实施有效的公租房住房保障制度，劣质土地财政极有可能崩溃于旦夕之间。（4）游离于住房保障体系之外的广大无房消费者的存在对现有的住宅投机市场也是一种必要的支撑。因为住房的价值归根到底要靠住房的使用价值来支撑，群租虽然是一种非正常的居住需求满足方式，却是实现普通住宅投资者收益最大化的有效途径；[12]市场租赁对中低收入承租人而言是寅吃卯粮，最终会影响他们劳动力的顺利再生产，但对出租人而言是市场有效需求始终存在的有力保证。这也就不难理解，上海的公租房运营，一定要“形成与住房租赁市场良性互补、协调发展的格局”，[6]（P191）“上海之所以选择按照市场化租金作为公共租赁住房的租金标准，也是与上海的住房租赁市场分不开的”。[6]（P207）然而，政府提供住房保障，不是单纯救济那些被市场排挤和淘汰的极端低收入消费者，而是促进一般消费者的劳动力顺利再生产，使国民经济的健康运行始终得到合格劳动力的有力保证，正是在这种意义上，我们要指出，政府住房保障不是维护现有住宅投资者和住宅投机者的短期和局部利益，而是要维护国民经济稳定运行的长期利益以及社会公众的整体利益，因此政府提供住房保障不可能不对现有的住宅投资和住宅投机市场造成必要的冲击，充当市场波动吸收器和减震器的也不应该是政府公租房体系，而应该是市场租赁房体系。

五、剔除城市地租是公租房履行住房保障职能的基础

我们不能预言公租房租金市场化引发和诱发的社会矛盾何时激化，但我们能断言公租房租金市场化不是政府提供住房保障的有效方式，因而对国民经济的健康运行和政治、社会的安定和谐是有害的，不可能长久存在下去。公租房切实有效发挥住房保障职能，必须根据一般消费者劳动力顺利再生产的要求，将租金确定在一般消费者能够承受的水平上，确定在劳动力价值允许的范围内，确定在公租房再生产成本的水平上，即公租房的租金必须剔除城市绝对地租，更要剔除以劣质土地财政为核心内容的城市垄断地租，根治劣质土地财政，使其与公租房建设成本中内包含的农业地租、土地投资、建筑成本以及平均利润相适应。

从根本上讲，劣质土地财政与政府提供住房保障是相对立的。劣质土地财政要推高普通住宅市场价格，政府必然罔顾住房保障，因为普通住宅市场价格越高，政府的住房保障负担越重，政府的住房保障规模越大；政府重视住房保障，减少住房保障支出和规模，就必须降低普通住宅的市场价格，因为普通住宅市场价格越接近竞争性的生产价格水平，政府的住房保障规模越小，住房保障负担越轻，就意味着原先的劣质土地财政很难进行下去。然而2003年以来，中国中央政府对住宅市场的宏观调控已经被实践证明是失败的。中国城镇普通商品房市场价格不但没有任何回落，反而是时快时慢地一路飙高，政府对中小套型的商品房供给施加不了实质性的影响，高昂的商品房价也没有遏制中高收入消费者对大套、超大面积商品房的渴求，甚至人们有时连房价飙涨的根本原因都搞不清楚。社会舆论一会儿将高房价归咎于房地产开发商，一会儿将高房价归咎于山西煤老板、温州炒房团，甚至丈母娘都要为高房价承担一点儿罪过。事实上，当劣质土地财政无所遁形不得不为高房价承担责任时，仍有人试图将其归咎于已经实行十多年的分税制。这意味着，希望通过降低普通住宅的商品房价格来降低政府住房保障负担，压缩住房保障人群规模，至少在现阶段的中国是不现实的，不但实现的难度很大，即使能够实现也是远水解不了近渴。因此，中国的住房保障模式只能走新加坡或香港道路，即在商品房价高的前提下，通过扩大保障房的覆盖面来解决中国的住房问题，具体而言就是增加公租房的覆盖面，将不能获得廉租房和商品房的所有消费者都纳入公租房体系，彻底解决中国的夹心层住房困难问题。

与合理控制商品房价比，控制公租房租金相对而言弹性小得多，可操作性更强。从供给方面看，公租房成本中的农业地租、土地投资、建筑成本和平均利润较易核算，具体供给的过程中地方政府即使注水也很有限；而商品房成本，不管是普通住宅还是优质住宅，其中绝对地租的确定都具有很大的弹性，而且在理论上无懈可击，因此商品房价控制在什么水平才算合理，极易陷入公说公有理、婆说婆有理的境地。实践中，住宅市场宏观调控，从中央政府到地方政府，几乎从来没有将普通商品住宅的市场价格绝对降低当一回事，有的只是将普通商品住宅的市场价格增幅调高一点还是调低一点。从需求方面看，消费者对住房需求有多大的支付能力，实施多年的住房公积金制度很容易给出答案，即使消费者在主渠道工资收入之外还有很多非主流收入，也不影响他选购或竞购效用更大、更多的普通住宅和优质住宅。这样供求相结合确定的公租房租金，即使有这样那样的瑕疵，也比租金市场化给国民经济造成的扭曲小得多。特别是通过这种途径确定的公租房租金，由于彻底解决了消费者支付能力不足的问题，彻底解决了公租房的需求问题，简单而有效，几乎可以完全交给市场去操作，根本不存在现在劣质土地财政前提下的所谓 “公租房融资难”问题。公租房有效供给的可操作性强，还能够充分发挥单一制国家政府行政的优势。从某种意义上说，中国过去十多年住房保障被忽视，倒也不是中央政府有意为之，而是缺少一条有效的政策措施促使地方政府将其贯彻下去。一旦住房保障问题得到切实解决，中国的房价无论处于何种水平，至少在政治上不会出现大的问题。毕竟，商品房价只是市场购买力的反应，商品房价越高，说明市场购买力越旺盛，只要它不涉及民生问题，只要做好市场和经济风险防范，高房价不但不是坏事，相反一定程度上它还是好事。

六、政策与结论

中国城镇的住房问题与住宅全盘商品化政策有关，但中国城镇住房问题的恶化只能归咎于中国城镇普通住宅商品房价一路飙涨，归咎于劣质土地财政。市场经济条件下，以财政补贴弥补中低收入消费者市场支付能力的不足是政府提供住房保障的实质内容。与廉租房和经适房相比，公租房是副作用最小的住房保障形式。中国目前实行的公租房租金市场化政策，并不能达到住房保障的真正目的，其实质是维护和继续现有的劣质土地财政，强制执行的结果只能是对住宅市场和国民经济的运行效率造成危害。中国应该根据劳动力顺利再生产的要求，将公租房租金确定在再生产成本的水平上，限制在劳动力价值允许的范围内，剔除城市绝对地租，特别是剔除劣质土地财政产生的城市垄断地租，从而扩大公租房的覆盖面，切实履行起政府的住房保障职能。

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