统筹城乡发展视阈中的社会管理创新——基于协同治理视角

刘卫平

(1.湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411100; 2.邵阳学院，湖南 邵阳 422000)

推动城乡一体化，逐步实现城乡共同繁荣，是我国“十二五”重大战略性任务。改革开放以来，我国城乡经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但长期存在的城乡二元管理体制导致城乡社会发展失衡的趋势仍在持续，单纯依靠政府、市场或社会力量都无法破除这一困境。同时，当前城乡社会结构“阶层化”、社会公民“原子化”和利益主体多元化，单中心秩序中形成的传统社会管理模式难以为继。创新城乡社会管理，构建适合我国语境的社会协同治理模式，已成为当前统筹城乡发展、推进城乡一体化的实然选择。

一、协同治理:统筹城乡发展中社会管理创新的范式借鉴

(一)协同治理的概念阐释

协同治理是指社会多元主体在彼此依存的环境里相互合作，发挥各自功能优势，规范有序地共同治理社会公共事务的过程。它是西方政治学家和管理学家针对社会资源配置中“市场失效”和“国家失效”现象，在协同学理论和多元中心治理理论基础上提出的一种治理模式。20 世纪70 年代，德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯(H.Haken)创立的协同学(Synergetics)，研究开放系统中各子系统相互作用的整体的、集体的合作效应，认为“协同有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值。”［1］协同学提出后，被广泛应用于政治学、管理学、社会学等领域。建立在治理(governance)理论基础上的多中心治理理论强调政府之外的多元组织或社会个体的权威构建，主张治理权威多中心化以及政府、市场、社会多元共治的行为模式。基于协同学和多中心治理理论的协同治理，认为除政府外，企业、社会组织、公民也应当成为社会治理的主体，强调政府、非政府组织、企业、公民个人等社会要素的整体协同合作，主张构建多中心秩序观视域中的“多元－合作”型现代社会治理模式。

(二)协同治理的基本特征

作为现代社会治理的核心思想，协同治理与以政府为中心的传统社会管理不同，其基本特征表现在:一是治理主体多元性，强调除政府组织之外，非政府组织、企业、家庭、公民个人等所有社会组织和行为者均可参与社会公共事务治理。二是治理权威中心多样性，认为协同治理权威并非只是政府，其他主体都可以在社会公共事务治理中发挥和体现其权威性。三是治理目标一致性，即主体间合作的共同利益、共同目标以及集体行动是一致的。四是各子系统的协作性，强调政府组织、社会组织、企业、公民个人等主体充分利用各自资源、知识、技术等优势，相互合作、共同治理社会公共事务，实现社会治理效能最大化。五是治理主体间的平等性，强调政府不再只是依靠强制力，而是通过与非政府组织、社会公民等民主协商等方式建立治理伙伴关系来治理社会公共事务。六是治理过程的动态性，强调治理应遵循权变原则，不断吸纳新的序参量，寻求更多元的协同主体，使整个治理系统在不断生成和转化过程中达到更高级的平衡，以适应新的情势变化。七是治理行为的法治性，防止治理体系的碎片化和公共资源内耗，保持社会的有序和谐稳定。

(三)协同治理与统筹城乡发展

“统筹兼顾”是科学发展观的根本方法，其中蕴含着协同治理的基本观点，其实质在于推进全面、协调和可持续发展。作为现代社会治理的核心思想，“协同治理”则为我国推进城乡一体化提供丰富的可供借鉴的治理思想。长期以来，城乡二元管理体制未能根本改变，由此形成的城乡户籍壁垒、城乡有别的就业与社会保障政策、有差别的资源配置制度与公共财政投入机制、城乡分割的市场体系、城乡分离的工业化模式以及不配套的农村城市化公共政策等，导致城乡差距不断扩大。城乡差距扩大和发展失衡，是经济、政治、文化、社会等多重因素相互作用的结果，必须整合和发挥党委、政府、市场、非政府组织以及社会公民的功能优势，才能真正破解城乡发展失衡和差距不断扩大问题。协同治理无疑为我国统筹城乡发展、推进城乡一体化、促进城乡共同繁荣提供了一种新的社会治理范式。

二、党政主导、多元合作:统筹城乡发展中我国社会管理的协同治理模式

源于西方语境的社会协同治理，为我国统筹城乡发展中的社会管理创新提供了一种可借鉴的应然范式。但在社会管理创新的实然中，必须与我国城乡统筹发展实际结合起来，构建中国语境的社会管理协同治理模式。党的十八大报告指出，要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［2］，为我国城乡社会管理协同治理确定了原则和方向。在统筹城乡发展中应构建以党政主导、社会协同、公众参与、法治保障为基本构架的“党政主导、多元合作”型城乡社会管理协同治理模式，以发挥“党委的坚强领导、政府的主导责任、市场的配置力量、社会的积极协同、公众的有序参与等多元主体的整体效能”［3］，共同推进城乡社会一体化和促进城乡共同繁荣。

在“党政主导、多元合作”型城乡社会管理协同治理框架中，治理主体要素主要包括党组织、政府组织、经济组织、社会组织、社会公众等，其中党政系统实质上是同一个治理主体，是城乡社会管理协同治理模式的中枢。从协同关系来看，一方面，应在横向层面依法理顺和规范党组织、政府组织与企业组织、社会组织、社会公众之间的协同关系以及权责范围、运行规则等;另一方面，应从纵向层面依法理顺和规范各级党政组织以及内部各部门之间的协同关系已形成有效协同。具体来说，表现在一下几个方面:

(一)党政主导:城乡社会管理协同治理的根本。

“党政主导”，在我国统筹城乡发展的社会管理中具体表现为党委领导、政府负责。一方面，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，代表着最广大人民利益，体现着最广大人民意志，其执政宗旨、执政理念、执政方式和执政行为具有明显的公共性，具有利益代表和利益表达、利益聚合和制定目标、政治录用和组建政府、政治社会化和社会动员等功能［4］，是我国城乡社会协同治理的领导主体。另一方面，在我国现行党政体制下，作为法定的国家权力执行系统，各级政府在党的领导下行使公共权力，体现着人民政府的本质，承担着政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，具有公共性、法定性、执行性和强制性，在城乡社会管理协同中承担着主体责任。党政主导、多元协同，是我国现行政党体制和统筹城乡发展战略的历史选择，其他任何模式都无法有效破解我国城乡二元结构困境。

(二)社会协同:城乡社会管理协同治理的关键。

社会协同是指党政系统与各类非政府组织、社会公众之间分工协作、共同治理社会公共事务。城乡发展失衡问题，必须有效整合和发挥党委、政府、市场、非政府组织以及社会公众的功能优势，形成党委、政府与社会力量互联互补互动的城乡社会协同治理网络，单纯依靠政府、市场或社会哪一方都难以解决。“……反映了现阶段我国社会管理实践活动中，政府已不是唯一主体，而是政府是主导主体，经济组织、社会组织和公众共同参与社会协同作用的现实。”［5］

(三)公众参与:城乡社会管理协同治理的保障。

公众是社会管理的最基本元素，既是接受政府和社会进行社会管理的对象，又是参与社会管理的主体。公众参与是社会公众依法有序参与社会公共事务治理的行为，是公众与党委、政府以及社会组织的互动过程。新公共管理理论和参与式民主理论都主张公民在国家事务和社会组织中的公民广泛、直接参与。“公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，普遍存在于现代民主国家之中。”［6］在我国统筹城乡发展和加快城镇化的进程中，公众参与既有利于提高公众对公共政策的认知度和政策公信力，增强参与主体意识和公共精神，又有助于推动科学立法、民主决策和服务型政府建设，对于破除城乡二元结构、推进城乡社会发展一体化具有重要保障作用。

(四)法治保障:城乡社会管理协同治理的方式。

“法治是人类社会最先进的社会治理模式，法治化地管理国家和社会是人类的普遍发展规律。……实行法治是人类社会发展的必然趋势和最优选择。”［7］在现代社会，法治方式是绝大多数人内心高度认同的统治方式。党的十八大报告强调，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”［8］。在统筹城乡发展中，法治保障的实质在于规范协同主体行为、保护公共利益和维护社会公正。

三、四位一体:统筹城乡发展中推进社会管理协同治理的路径选择

在我国统筹城乡发展中推进城乡社会协同治理，必须坚持“协同主体建设、协同机制构建、城乡体制创新、社会资本优化”四位一体，整体协调推进。

(一)加强城乡协同治理主体建设

构建治理主体要素多元、行为优化、权责规范、关系顺畅、功能互补、平等合作的协同主体结构，是城乡社会管理有效协同的前提。首先，要坚持党要管党、从严治党，大力加强党的执政能力建设，不断增强纯洁性和先进性。全面推进思想理论建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，强化党的各级组织在统筹城乡社会管理中发挥总揽全局、协调各方以及方针确定、政策制定、组织动员等领导职能。其次，要切实转变政府职能，优化政府主导行为和主体职责，依法设定政府主导限度，真正成为法治型、服务型政府。大力推行政企分开、政事分开、政社分开和政资分开，实现“管控型政府”向“服务型政府”转变、“全能型政府”向“有限型政府”转变。尤其要割断错装在政府身上的“手腕”，把该由市场做的还给市场、该由社会做的交给社会，规范、优化和约束好政府行为，防止错位缺位越位行为，使政府真正承担在城乡发展宏观规划、制度建设、资源资金整合与投入、组织动员公众参与等方面的主导职能。再次，要着力增强非政府组织的独立性和公信力。一方面，要为非政府组织健康发展提供政策安排和制度保障，尤其要依法切断政府与非政府组织的利益纽带，使各类非政府组织摆脱对政府的财政依赖，保持有效的相对独立性;另一方面，要引导各类非政府组织自觉加强自身建设，提升社会声誉和社会认同度，增强在统筹城乡发展中的社会管理协同能力。第四，要提高公众参与能力及其组织化程度。大力建设公民自组织网络或公民共同体，尤其要消除公民组织的“官民二重性”，增强公民自组织的内源性和自主性;依法保障公民参与权，大力培养公民意识，为公民参与的组织化行动提供组织保障和制度保障。

(二)健全城乡社会管理协同机制

建立健全以有效整合多元协同主体功能优势和各类社会要素资源的城乡社会管理协同机制，是城乡社会管理有效协同的关键。首先，要建立社会治理权力整合与协同机制。从“国家—社会”关系视角，权力主要分为国家权力(政治权力、行政权力)和社会权力，非政府的社会组织、社会公众、各阶层社会利益群体等都是社会权力主体［9］。在统筹城乡发展中，创新社会管理体制的核心是，通过“社会组织”建设实现“社会共同治理”，其实质是对社会管理权力进行重新整合，已达成权力协同。城乡社会管理协同治理，必须按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制要求，在社会协同主体中合理配置社会管理权力，优化和整合社会管理权力结构与配置，依法规范国家权力、保护社会权力、整合多元化权力，实现各类社会治理主体权力的有效协同。其次，要建立城乡资源统筹协同机制，充分发挥各级党组织的领导作用、政府的主导作用、市场机制的资源配置作用以及城乡社区自治组织及各社会组织、企事业单位在社会管理资源整合协同作用，使城乡不同来源、不同层次、不同界别、不同类型的社会要素资源得到科学统筹与整合，为推进城乡一体化服务。再次，要建立利益协调与整合机制，有效协调统筹城乡发展中社会各种利益关系和矛盾纠纷，整合社会力量，维护城乡社会和谐稳定，营造良好城乡社会协同治理环境。第四，要建立城乡社会价值整合协同机制，应有效应对城乡社会“碎片化”、公众“原子化”以及利益主体多元化、价值观念多样化，促使城乡社会主流价值和道德观念的深度融合，形成更为有效的集体协同。第五，要建立城乡信息资源交互协同机制。充分依托信息技术与网络技术优势，统筹规划建设城乡社会管理综合信息服务平台、信息资源交互利用平台、公共危机应急联动信息管理平台以及群众利益诉求信息管理平台，形成“覆盖城乡、动态监控、信息共享、快速联动”的城乡社会管理综合信息交互系统，打破城乡区域、部门、行业界别和体制性障碍，实现城乡之间、各类社会协同主体之间全天候、立体式、宽领域的协同合作［10］。

(三)破除城乡二元管理体制

城乡二元管理体制严重制约着我国城乡一体化进程，既是导致城乡发展失衡的根本原因，也是统筹城乡社会发展面临的主要障碍。推进城乡社会管理协同治理，必须破除城乡二元管理体制及其相配套的一系列制度。首先，要以破除城乡户籍壁垒为核心推进城乡社会管理综合制度改革。户籍制度是城乡二元结构的主要标志。推进城乡协同治理，破除城乡二元结构，必须改革户籍制度。推行以合法固定住所为依据的新型户籍登记管理制度，实行灵活的户口迁移准入制度，制定合理、有效、稳健的外来人口政策，推进本地和外来人口发展的双重统筹，不断完善流动人口社会融入机制。尤其要实施与城乡统一的户籍管理制度相关的配套政策，将农村农民逐步纳入到统一的市民公共服务管理和福利待遇系统之中，促进农村居民市民化进程，使城乡享有同等的公共服务。其次，要以基本公共服务均等化为目标改革城乡有别的公共财政投入与资源配置机制，按照城乡一体化要求，将农村作为公共财政与资源配置的主要流向和领域，加大对农村基础设施建设和公益事业的财政投入和资源配置力度，不断缩小城乡社会事业发展差距，逐步促进城乡共同繁荣。再次，要坚持城乡统筹、统一规划原则，在制度设计上消除城乡社会保障政策上的不平等。同时，建立有利于农村劳动力转移的就业创业服务体制，促进农村劳动力充分就业。第四，要积极探索实践城乡一体的“大城管”体制和流动人口管理服务模式;推进“省直管县”体制创新，扩权强县、扩权强镇，促进城镇化;按照民主自治、地域相近、公共资源整合利用原则，加强城乡社区建设，促进城乡一体化。

(四)优化城乡社会资本结构

良好社会资本是社会协同治理的重要支撑。当前，城乡社会资本存在社会信任下降、互惠规范缺乏、公共精神缺失等问题，必须不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，以有效推进城乡社会协同治理。首先，要培育公共精神和社会认同，夯实社会协同治理的心理基础。一方面，应增强公共价值和扩大利益交汇点，增强城乡社会各类要素间利益的同构性;另一方面，应引导和鼓励社会组织、企业组织和社会公众在参与社会公共事务管理活动中塑造主体意识、民主理念、法治思维以及公共责任感、规则意识和义务观念，培育和强化各方共同推崇的价值和共同遵守的规范。其次，要大力加强以平等、公正、法治、诚信为核心元素的新型公共伦理建设，培育和增强社会协同治理主体的伦理自觉和道德自律。再次，要强化法治精神，规范主体行为，法治化地推进城乡社会管理协同治理，维护社会公正，扩大社会认同，促进城乡社会和谐。

［1］何水.协同治理及其在中国的实现—基于社会资本理论的分析［J］.西南大学学报，2008，(5):102.

［2］［8］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］.北京:人民出版社，2012.

［3］杨镪龙，许利平，帅学明.公共治理多元主体间的正和博弈关系研究［J］.理论研究，2009，(5):28.

［4］赵虎吉.政治学基本问题［M］.北京:中共中央党校出版社，2012:111－123.

［5］孙德厚.对社会管理新格局中“政府负责”的认识与理解［J］.行政与法，2011，(8):3－4.

［6］杨军剑.社会管理中的公众参与问题探析［J］. 学习论坛，2011，(4):67.

［7］贾宇.社会管理创新与法治保障［J］. 公民与法，2011，(8):3.

［9］郭道晖.社会权力与公民社会［M］.南京:译林出版社，2009:77

［10］康忠诚，周永康. 论社会管理中社会协同机制的构建［J］.西南农业大学学报，2012，(2):65－67.