我国生产者责任延伸制度实施困境分析——从家电以旧换新政策实施谈起

田艳敏

( 河南司法警官职业学院，河南 郑州450011)

2010年，国家为刺激消费，促进经济循环发展，解决日趋严重的废旧电器电子产品问题，通过财政补贴的方式，先后在试点省市和全国范围内实施了家电以旧换新政策。该制度实施以来，可以说取得了双赢的效果，一方面，刺激了消费，促进了经济的发展;另一方面，也使得废旧电器电子产品通过有资质的销售者流入有资质的回收企业中，一定程度上避免了未来该批废旧电器电子产品流入个体商贩，非法拆解，污染环境，促进了循环经济的发展，可谓一举两得。但我国生产者责任延伸相配套的制度体系还没有完全建立起来，比如回收企业规模、技术有限，无法无害化处理这么庞大的废弃产品;生产者责任组织没有建立;废弃产品处理基金没有完全落实;政府监管和扶持这一系列行为的法律法规也没有完全出台及监管的缺失等，导致生产者责任延伸制度实施陷入困境，控制污染和循环利用的目标并没有很好实现，同时还可能埋下环境隐患。笔者试图对这一问题进行分析，以促进生产者责任延伸制度能在这一政策激励下成功构建和完善，解决我国废弃产品问题。

一、我国家电以旧换新政策的实施

(一)我国家电以旧换新政策实施的背景

随着社会经济的发展，人们的消费需求无限膨胀。基于市场主体追逐利益的动力，满足人们物质文化需求的各种消费品被开发和制造出来，这在给人们带来便利和满足之后，也出现了大量的、种类繁多的废弃产品。面对日益增长的、大量的废弃产品，一方面，消费者缺乏环保意识随意处置和丢弃，严重影响了环境，占用了土地资源;另一方面，政府没有建立完善的废弃品回收体系导致了大量可循环利用的废弃产品没有得到合理利用，浪费了日益枯竭的资源;再者，因对废弃产品处置不当反而污染了环境，大量含有有毒有害物质的废弃产品如废旧电器、电子元件等无法被环境自然降解将带来更为严重的环境安全隐患。目前，世界范围内尤其是发达国家普遍采用生产者责任延伸这一环境策略来解决废弃产品问题，而我国正在实施的家电以旧换新政策可以说是通过政府扶持来落实生产者责任延伸制度的有益探索。

(二)家电以旧换新政策的实施

为拉动经济增长，解决废弃电器电子产品问题，发展循环经济，2010年我国开始在全国9个省市推行家电以旧换新政策，即由政府补贴，销售者和回收企业配合，鼓励消费者把超过使用期、严重耗能的、不安全的废旧家电交售给国家指定中标的销售者或回收企业，从而获得在购进新的指定家电时享受国家补贴后的优惠价格。为了落实这一政策，国家统计局专门进行了调研统计，据国家统计局公布的各省市2008年统计公报显示，按照各地区居民家庭数量，乘以各省市五类家电产品的百户家庭普及率，可以得出各省市五大类家电产品的保有量。从测算的结果可以发现，有9个省市彩电和空调产品的保有量分别在1．88 亿台、1．73 亿台以上，冰箱、洗衣机的保有量均突破1．2 亿台，家庭电脑的保有量约8500 万台。专家指出，上述数据表明我国蕴含着巨大的市场潜力，家电产品正面临着升级换代的机遇，预计2009年我国电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑等5 类家电报废量将达到近9000 万台。与以旧换新现有的销售量相比，市场的潜力显然还远远没有被挖掘出来。〔1〕因此，国务院决定未来将继续推行家电以旧换新政策并逐步在全国范围内实施。截至2010年11月16日，我国9个试点省市共回收五大类旧家电239 万台，其中电视机168．7 万台，冰箱21．7 万台，洗衣机30．9 万台，空调3．4 万台，电脑20．9 万台，销售额达到80．21 亿元。大大拉动了消费需求，促进了家电企业的发展和经济的增长。并且将废旧家电统一回收到拆解企业处理后，使家电产品中含有的大量可回收利用的钢铁、有色金属、塑料、橡胶等资源得到了充分有效利用。据相关部门的初步测算，汽车、家电以旧换新政策的实施，可更新老旧汽车100 万辆、家电约500 万台，可回收利用各种资源近230 万吨，其中包括废钢铁150 万吨，废有色金属17 万吨，废塑料20 万吨，废橡胶20 万吨。〔2〕

可见，以旧换新政策的实施不仅可以拉动消费需求，促进家电企业的发展和经济增长，更为重要的是可以通过该项政策的实施把将要对环境有重大损害的废旧电器电子产品回收到有资质的企业，从而避免非法拆解、非法处置给环境带来的污染，也促进了废弃产品的循环利用，减少了资源浪费，促进了循环经济发展，贯彻可持续发展战略。同时，这一政策也是我国生产者责任延伸制度体系中经济激励机制确立的一次成功尝试;是生产者责任延伸制度在废弃电器电子产品领域构建的预先演练;是我国生产者责任延伸制度通过实践和制度构建拉开的第一道帷幕。但因为生产者责任延伸一系列配套制度体系的缺失，也使该制度在我国家电以旧换新政策实施后更陷入了困境。

二、生产者责任延伸制度及其配套制度体系

(一)生产者责任延伸制度的内涵

生产者责任延伸，英文Extended Producer Responsibility，简称EPR。这一概念是在1988年瑞典的环境经济学家托马斯·林赫斯特(Thomas Lindhquist)给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。托马斯教授认为，EPR 是一种环境保护战略，旨在降低产品的环境影响目标。〔3〕EPR 是生产者责任的延伸，生产者应该对其产品在整个生命周期过程中对环境的影响负责，特别应负责对它们的回收(take-back)、循环利用(recycling)与最终处理(disposal)。其重心在于生产者在其产品生命周期的消费后阶段所承担的责任。〔4〕这一理念提出之后，迅速被德国、瑞典等国采纳并通过本国生产者责任延伸制度的建立来解决本国的废弃产品问题，该制度运行20多年来，效果显著。

废弃产品问题的产生，既与消费者的随意丢弃行为有关，也与生产者的生产行为有关，甚至还与国家的废弃产品管理法律规范的缺失以及废弃产品处置方法的失当有关。因此承担废弃产品问题的责任主体既包括生产者，也包括政府、消费者、销售者。〔5〕而回收企业、生产者责任组织等主体在废弃产品问题处理、生产者责任延伸制度落实中也起着非常关键的作用。只有责任主体明确，生产者责任延伸制度才能更有效实施，废弃产品问题才能有效解决。政府、消费者、销售者、回收企业、生产者责任组织等责任的落实对解决废弃品问题也至关重要。没有销售者、消费者的配合，废弃产品的回收将无从谈起;没有政府有力的行政干预机制，生产者责任延伸制度将无从构建和实施;没有回收企业和生产者责任组织的参与，生产者责任延伸制度将无法落实。

总之，生产者责任延伸制度就是为解决工业化进程中日趋严重的废弃产品问题，通过让生产者承担延伸责任，政府、消费者、销售者、生产者责任组织、回收企业等一系列主体的参与，在生产源头和生产过程中加强源头控制和产品环境信息披露，尤其是在消费后阶段通过回收和无害化、资源化处置废弃产品，促进循环经济的发展和可持续发展战略的实施。生产者责任延伸责任的内容具体包括生产者的源头污染预防责任，产品环境信息披露责任，废弃产品回收、无害化处置与循环利用责任。〔6〕

(二)生产者责任延伸制度运行过程及配套制度体系

生产者责任延伸制度要想实现其制度功能，结合发达国家和国际组织等对该制度的理论研究和实践经验，不难看出其运作过程。首先，在废弃产品产生的源头，就开始由政府干预，迫使或鼓励企业进行环境友好型原材料的选购、环保和节能的生产工艺的选取等手段，降低产品对环境的影响和对资源的浪费。其次，对于暂时在源头还难以解决的废弃产品问题，通过生产者承担环境信息披露等责任，为生产者承担回收、处置、循环利用责任做好充分的准备与提供必要的便利。〔7〕再次，在消费后阶段，通过销售者、消费者的配合和政府构建或企业自建的回收体系，对废弃产品进行回收。生产者通过向生产者责任组织缴纳处置基金，由生产者责任组织负责与回收企业结算，最终由回收企业代替生产者对废弃产品进行无害化和资源化的处置。当然，生产者也可自行回收和无害化处置废弃产品。

在以上生产者责任延伸制度运作的过程中，生产者、消费者、销售者、生产者责任组织、回收企业都必须在政府的依法监管中履行各自的职责:生产者通过源头控制，生产过程中披露信息，在消费后无害化处置或缴费来履行自己的责任;销售者和消费者主要在回收废旧产品环节承担责任;生产者责任组织代表生产者履行收费，基金管理和运作，技术研发和推广，与政府一起监管回收企业;回收企业则必须具备一定资质，在对废弃产品无害化处置，对资源循环利用等方面承担责任;同时政府还必须通过行政监管机制督促以上主体履行责任;通过财政、信贷和绿色税收等经济激励机制来激发消费者、销售者、生产者、回收企业守法的积极性。比如，通过产品销售过程中押金制度等的推广，使得消费者处于自利的考虑，会主动把废弃产品送回指定回收处，增加回收率。因此生产者责任延伸制度的运行离不开以上主体任何一方的参与，更离不开政府以法律为依托构建的行政管制机制和经济激励机制。〔8〕

通过以上生产者责任运行机制的介绍和分析，我们不难看出，生产者责任延伸制度的运行离不开一系列配套制度体系。具体来讲主要包括以下七个方面:(1)生产者的源头预防和产品环境信息披露制度。该制度体系是减弱废弃产品对环境影响和资源浪费的非常重要的一环。(2)健全的回收体系的建立。回收体系不畅通和健全，势必会影响下一阶段的无害化处置，因此健全顺畅的回收体系至关重要。(3)废弃产品处理基金的建立和运作。这是生产者延伸责任得以落实的物质基础。(4)生产者责任组织的成立。德国实践经验表明，该组织在代履行生产者延伸责任中起支配性作用。(5)回收产业的发展和回收企业的大量涌现。这是生产者责任延伸落实的最后至关重要的一环。(6)对消费者和企业的经济激励机制的确立。市场主体在经济利益激励下的动力是生产者延伸责任制度自发实施的源泉。(7)政府对以上组织和个人行为的监管及法律依据的确立。法律依据和政府的有效监管是该制度存在运行的基础和保障。

三、家电以旧换新政策实施后生产者责任延伸制度实施困境

(一)羸弱的回收企业不堪重负，生产者责任延伸保护环境和循环利用资源的目标无法很好实现

因“十一五”期间我国大量电器电子产品已进入报废期，加上家电以旧换新政策实施中政府的财政补贴的经济刺激，大量的废旧电器电子产品被具有资质的回收企业回收。家电以旧换新政策的实施虽然大大提高了废旧电器电子产品的回收率，但我国没有经过充分发展的回收产业根本无力承担数量庞大的废弃产品的无害化和资源化处置。首先，我国环保回收产业不发达，没有形成规模，回收企业规模小，综合利用水平低，远远不能满足社会日益增长的大量废弃产品处置的需要。其次，缺乏拥有深度处理技术、处置设备和专业人才的处理企业。处理技术落后，达不到资源回收综合利用的目的。以河南为例，目前尤其缺乏专门针对废弃电器电子产品拆解过程中产生的危险废物的深度处理企业，尤其是针对如阴极射线管CRT(荧光粉)、液晶显示器、冰箱压缩机(氟利昂)、线路板等含有有害物质的电子产品零部件的处理，缺乏相应的专门拆解企业和回收深度处理处置技术和生产设备。〔9〕再次，对拆解处置企业的监管法律空白和监管缺位。企业和个人对废旧电器电子产品的拆解、熔炼行为等将会对环境产生严重污染，但目前我国这一领域立法几乎仍是空白，致使政府部门不能对此类行为依法禁止和监管。以上三方面的因素致使回收企业的这一处置过程存在极大的环境隐患和风险，生产者责任延伸制度实施陷入困境，根本达不到保护环境和资源大量循环利用的初衷。

(二)生产者责任组织先天不足，不能在生产者承担延伸责任中发挥支配性作用

在发达国家实施生产者责任延伸制度过程中，由行业协会牵头组成的生产者责任组织在废弃产品的处置中发挥着非常巨大的作用。以德国为例，其生产者责任组织即德国回收利用系统股份公司(Duales System Deutschland，简称DSD)，不仅有责任组织科研机构开发对废弃产品处置的技术，降低处置费用，还要向生产企业收取处置费用，与地方回收系统和回收企业、垃圾处理厂等合作完成对废弃包装物的分类和无害化资源化处置。可以说，在德国，生产者责任组织几乎代替生产者履行了德国《包装物条例》设置的一切生产者义务，在生产者责任延伸制度成功实施中生产者责任组织作为核心机构具有支配性作用。〔10〕而我国这一组织的设立还在准备阶段，家电以旧换新政策中政府通过财政补贴及行政干预代替生产者和生产者责任组织履行其职能，但政府无疑不能有效替代生产者责任组织履行其一切职能，不能在废弃产品回收、废弃产品处理基金运作、与回收企业和生产者关系处理等方面发挥支配性和主导性作用。加上由于一系列配套制度没有落实，生产者责任延伸制度资源节约和循环利用的目标也无法很好实现。因此，仿效发达国家，在我国《废旧电器电子产品条例》实施时以行业协会为龙头，尽快成立生产者责任组织，无疑会促进生产者责任制度在我国的成功实施。

(三)废旧电器电子产品处理基金这一生产者延伸责任的物质基础的良性运作机制没有完全形成，也会影响该制度的运作效果

尽管我国通过法律和法规已经确立由生产者承担的废旧电器电子产品处理基金且已开始征收，但家电以旧换新政策开始实施时这一基金完全没有落实，且至今仍未真正有效运作。生产者履行的这一义务其实是由国家通过财政补贴的方式直补给回收企业来处置废弃电器电子产品的。从上文第二部分我们对生产者责任延伸制度体系的分析中不难看出，该制度最为核心的内容就是让生产者对废弃产品对环境的影响和对资源的浪费承担责任。而生产者承担责任最实质的意义便是为此付出经济代价，支付经济成本。废弃产品处置基金正是这种代价的产物，也是落实废弃产品回收和处置的物质保障。如果没有这一基金运作机制的良性正常运行，生产者责任延伸制度就是无源之水，一系列机制和制度根本无法运行，该制度的功效根本无法实现。而我国家电以旧换新政策如果继续推行，单单靠政府的财政补贴根本满足不了日益增长的废弃产品处置的需要。因此，家电以旧换新政策成功实施后使我们更清晰地看到废弃产品基金运作机制如果不良性运作，生产者责任延伸制度根本就无从实施，无从落实。

(四)政府对这一系列行为的监管及法律依据还存在许多空白，有效的行政干预机制和经济激励机制无法形成，生产者责任延伸的良性运作机制无法建立并自发起作用

由于我国和发达国家的国情不同，生产者责任延伸制度体系从国外移植中我们只能摸着石头过河。目前有关生产者责任延伸的法律法规多为原则性、提倡性规定，缺乏操作性和刚性约束规定，尤其在消费者、回收企业、生产者的具体义务设定方面还存在大量空白需要填补，政府对废弃产品的环境监管缺乏法律依据;有效地贯穿生产源头、过程和废弃品回收处置循环利用各环节的行政干预机制无法形成〔11〕;对消费者、生产者、回收企业、垃圾处理厂等主体的经济激励机制，比如押金制度、绿色采购、绿色税收制度等也由于立法不完备还没有完全形成;生产者责任延伸制度系统中起主导作用的政府职责的法律规定也不够明确和具体等，必然导致生产者责任延伸制度无法有效实施。

通过以上分析，我们反而从生产者责任延伸制度实施困境中找出了该制度在构建和完善中努力的方向。也就是，辅以家电以旧换新政策的实施积极构建政府和企业多路径的回收体系;推行更多有绩效的绿色激励机制;完备生产者责任组织和废弃产品处理基金制度;大力扶持和发展回收产业和企业，鼓励技术的研发和推广;制定和完备现有生产者责任延伸制度的法律法规和规章，为政府有效监管提供依据。唯有如此，生产者责任延伸制度才能从我国废弃电器电子领域扩张至更多领域，并成功构建和实施，类似的家电以旧换新政策的最终目的才能更好地实现。

〔1〕〔2〕家电以旧换新销量超200 万台，销售额突破80 亿〔DB/OL〕． 中国新闻网(www． chinanews． com)，http://www． chinanews．com/it/it－jdxw/news/2009/12 －01/1992549．shtml．2011 －04 －18．

〔3〕王干．论我国生产者责任延伸制度的完善〔J〕．现代法学，2006(4)．

〔4〕唐绍军．论循环型社会的生产者责任〔D〕．中国可持续发展研究会2006年学术年会，第5 专题:经济发展与人文关怀．913．

〔5〕唐绍均．论废弃产品问题的界定、成因与制度因应〔J〕．资源科学，2008(4)．

〔6〕〔7〕唐绍军．论生产者的延伸责任〔J〕．学术论坛，2008(10)．

〔8〕〔11〕唐绍均．生产者责任延伸(EPR)制度研究〔D〕．2007年重庆大学博士论文．

〔9〕2011 －2015年河南省废弃电器电子产品处理发展规划〔DB/OL〕．河南省环保厅网站，http://www．hnepb．cn/tabid/75/InfoID/19992/Default．aspx．2011 －04 －08．

〔10〕张雷．欧美国家生产者责任延伸制度研究〔D〕．2009年华东政法大学硕士论文．