国有垄断行业改革中的利益集团——20世纪80年代以来盐业管制的演进

严 雷，刘 晴

（1.安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230039；2.江苏科技大学 公共管理学院，江苏 镇江 212003；3.上海财经大学 国际工商管理学院，上海 200433）

一、引 言

对于窒碍难行的国有垄断性行业改革，直觉上，人们会认为既得利益者、相关利益群体的阻碍难辞其咎，这符合20世纪60年代以来实证的政治经济学观点，即政策是利益集团博弈的结果。一个事实是，今天的国有垄断行业几乎都源于计划经济政企不分体制，而另一些行业在改革中却丧失了垄断性，对垄断历史变迁的考察有助于我们理解改革的动力及改革进程中利益集团的角色。盐业的案例提供了利益集团推动或阻碍政策从垄断走向竞争的证据，管制的演进是各利益集团对动态环境做出反应的结果，垄断能否维持取决于环境变量和集团影响政策的竞争状况，而集团的政策影响力又受制于决策体制，活跃的集团往往是体制内集团。

现存的盐业市场结构和管制体系应追溯到计划经济时期[1-3]。新中国成立初期盐税仍是税收的重要来源，历史上官营专卖的做法通过国家计划手段延续下来，此后管理体制在集权与分权间几经反复，“文革”结束后在轻工业部下重建了中国盐业总公司、盐务总局（一套机构、两个牌子），管理全国盐的生产、分配、调运、批发销售和存盐安排。早先下放地方的产销企业除北京、上海等地盐业公司外仍隶属地方，同期多数省市区逐渐恢复和建立了专业化的盐业公司，与盐务局（或类似机构）合署办公，省级公司负责本行政区内的计划安排、生产和调运，县市一级在执行计划的同时垄断本区域内盐的批发，虽然对纯碱和氯碱行业实行定点直供，但盐业公司负责分配调拨，盐场（厂）（下文简称盐场）与用户并不存在直接对话。

改革开放后，政企不分的特征存续下来，盐业公司拥有各种行政权力，或被委托以管制职能，包括盐资源开发管理、计划草案拟定、盐政执法及实行食盐专营后许可证的审批和发放等，其中拟定分配调拨计划草案是中盐总公司及各省级公司最重要的权力，这决定了制盐企业从计划指标中获得租金的多少，与其他行业不同，使用分配调拨计划平衡区域间产销的传统手段保留下来。租金形成于物价部门的价格管制，20世纪80年代后期开始不断上调的盐价给盐业部门带来了租金，但利益分配的天平更倾向于运销环节，即使20世纪90年代中期后食盐批发价格多年未变，规避管制变相提价的做法总是无法完全消除的，盐价管制并不成功①。

然而，30多年来盐业市场及其管制仍然经历了诸多事件和变化，这包括：20世纪80年代后期的“盐荒”；20世纪90年代中期开始食盐专营，食盐（包括农牧渔用盐）的指令性计划管理和批发垄断延续下来，而两碱工业用盐却被市场化，小工业盐继续由盐业公司垄断批发（不再实行计划管理）；2001年后专营被提至改革的议事日程，历经十年却未取得突破。本文研究发现，盐业管制的演进依赖于历史并受到偶然性因素的冲击，当环境发生变化时，具有组织优势的集团（例如盐业公司、两碱行业及后来的小工业盐用户）积极做出反应以影响政策；“盐荒”时盐碱双方围绕政策的竞争就已存在，20世纪90年代在消除碘缺乏症的机遇下盐业部门促成食盐专营，但由于遭到强势竞争性集团（两碱行业）反对，市场部分放开；尽管随着时间推移进一步内生出反对专营的集团（如小工业盐用户），但再一次触发改革的却是专营弊端的不断曝光，正如奥尔森所预测的，食盐消费者等集团不可能行动起来追求集团利益；盐业从计划到市场的艰难转型是各利益方积极影响决策的结果，游说决策者、上书高层是可观察到的、频繁出现的影响方式，并且通过媒体宣传影响公共舆论。

二、文献回顾

传统管制理论认为，由于自然垄断和外部性等原因，作为对公众需要的回应，政府实施管制或干预以矫正市场失灵，这实质上是规范分析，隐含假设是政府扮演着全知全能的公共利益守护者角色。一些经验研究发现，管制并未达到保护消费者利益的效果，而是倾向于生产者保护[4]，基于这种经验规律形成了俘获理论，即立法者或管制机构被行业俘获，管制因行业的需求产生或变化。早期的俘获理论来自于政治科学等非经济学领域，更像是一个假设，其缺少管制者与被管制者之间互动的逻辑，无法解释管制者为何总是被厂商俘获而不是其他群体，也与一些经验观察不一致[5]。

沿着俘获思路，斯蒂格勒的经济管制理论[6]赋予了俘获的理论基础，佩尔兹曼[7]进一步给出了一个正式模型，在斯蒂格勒——佩尔兹曼模型中所有参与者都是理性的，管制被看作一种财富再分配，从而产生利益集团对管制的需求，追求政治支持最大化的立法者选择是否供给及供给何种程度管制。被看成该理论延伸的贝克尔模型[8]引入集团为政策影响（再分配）的竞争，集团投入资源制造压力，由于影响总和为零且各方的影响又是所有集团压力的函数，从而一方压力是对方压力的反应函数，一个类似古诺均衡的政治均衡决定了均衡压力和再分配水平。贝克尔的另一个结论是，随着无谓损失上升，再分配将下降。

经济管制理论应用了奥尔森早期研究[9]，奥尔森认为，由于“搭便车”问题，小集团更容易行动起来，而大型或潜在的集团行动往往是强制等选择性激励的结果（“副产品”）。按照这一逻辑，政策是为收益集中的特殊利益集团服务，而成本却分散到难以行动起来的公众或其他大型集团身上。奥尔森将该理论应用到国家兴衰的分析中[10]，认为在长期稳定的经济体中，随着时间推移，各种“分肥”集团逐渐行动起来谋求对己有利的无效率政策，最终导致国家僵化和衰落。在其遗作[11]中，这一分析被运用到苏联型经济中利益集团隐蔽的共谋上，区分了同一行业或部门的水平联系共谋和生产链上不同行业或部门间的序列联系共谋，由于上下游行业间相互制约，后一种共谋较难形成，反而可能形成经济监督的机制；窃取财富的共谋侵蚀了苏联型经济的活力，而中国经济的成功得益于频繁的政治运动消解了共谋，但其他苏联型经济体却不具备这一条件。

很多文献对管制俘获观点进行了检验，例如前文提及的斯蒂格勒就使用了美国卡车运输业的案例来验证其理论。又如，Kroszer和Strahan[12]对美国各州银行业分支机构限制解除时间与小银行数量、小企业数量关系的研究，发现更多数量的小银行（它们从管制中获得好处）导致较晚的解除管制，更多的小企业（解除管制后能获得更好融资条件）将推动管制较早解除。克鲁格[13]对美国食糖计划演进案例的研究表明，尽管该计划最初并非因利益集团的需求而建立，一旦政策建立，受益集团将逐渐意识到自身利益并加以利用，同时，市场上其他参与者会对政策做出反应以最小化成本进而削弱了前者利益，受益集团随之做出反应，导致更加复杂政策工具出台，以堵住早先政策的漏洞，并打击竞争性集团。克鲁格也发现该计划的演进中充满着错误，参与者的理性是有限的。所有这些文献或多或少都强调了政策过程中行业或利益集团之间相互掣肘的竞争关系，本文案例表明，关注这一点有助于理解中国的国企垄断问题。

20世纪80年代后期出现的大量正式模型在博弈论基础上验证政治学和政治经济学的早期理论，赋予其坚实的微观基础。这些文献很少考虑集团形成问题，研究假定行动起来的集团运用政治捐献（贿赂）或信息游说工具如何影响政策，而影响对象或渠道可能是政治家抑或官僚，近年来出现包含两种工具或两种渠道的研究[14]。但在解释现实中复杂的政策问题时，较之早期抽象理论，这些仅涉及少量变量、过于精巧的模型却力所不及，在本文中，我们更多关注前者。

三、“盐荒”背后的盐碱冲突

20世纪80年代中后期盐业的突出矛盾是严重短缺。自1983年起原盐产量连续五年产不敷销，“吃掉”库存900万吨，1987年全国产量1751万吨，实际消耗超过1950万吨[15]。1985年原盐供应始出现紧张苗头，此后波及面越来越广，大量下游企业被迫停产、减产，1987-1988年全国多地出现食盐抢购、囤积。“盐荒”背后交织着多种原因，除海盐受灾和早期政策失误外[15-16]，下游两碱行业的扩张是重要原因。

直到20世纪80年代末，作为基础化工产业的制碱工业一直是我国经济建设“短线”，新项目和原有企业技改使产能快速上升。纯碱和烧碱产量分别由1978年133万吨、164万吨[16]1增至1987年233万吨[17]、272万吨[18]，而同期原盐产量从1978年1925.5万吨降到1987年1769万吨，其中1985年1454万吨为谷底[19]。1987年，我国工业用盐量首次超过食盐，其中主要为两碱用盐。

针对盐场经营困难和原盐产不敷销局面，1984年5月至1988年2月决策部门频繁调整盐的价税，或减税提价以提高盐场收入，或通过减税增加批零差价以提高食盐零售收益，或提高工业盐价格矫正失衡的价格结构。1989年11月则大幅上调各类盐出场（厂）价（下文简称出场价）及其他各种价格，并增设盐业生产发展基金，其中工业盐分配价原盐全国平均由每吨103.16元（含集运费11.57元）调至161.59元（含发展基金，不含集运费）②。

食盐长期作为“政治商品”供给，建国后价格曾一降再降，而工业盐价格因关系下游发展和工业化进程受到压制，1984年前工业盐一直免税，其后仍享受减税优惠。上调盐价是盐行业多年诉求，“盐荒”终于使其如愿，但这离不开盐行业就其困境进行呼吁、游说决策部门的努力，盐行业为此展开调查研究，多次向国务院反映困难、提出建议[20]，但强大的下游行业不会轻易妥协。

行业或部门分割是计划经济下利益集团划分的主要形式，行业主管机构成为本部门利益的代表，为影响决策、维护本部门利益发挥着重要作用。化工部官员在一次会议上的讲话为我们描述了原盐紧张背后部门利益的博弈[15]：

“有关部门对解决原盐问题提出了如下建议：①可否对原盐实行‘双轨制’……②加强湖盐的调拨……③逐年增加盐业建设投资……④……应当提高盐田的维修费……

各部门也有强烈的反映……铁道部门反映，原盐的运输量在逐年增加，加剧了本来日益紧张的运输能力……建议提高原盐运价。税务部门指出，目前全国盐税有150种，食用盐税与工业用盐税差距较大，建议这两种盐税拉平。物价部门认为，盐价已几次调整，今年再调困难很大，建议不搞‘双轨制’。中国工商银行对盐业的还款能力也提出了质疑。化工部的意见是……目前暂不搞‘双轨制’为好，不同意今年继续涨价。”

他没有指出主张实施“双轨制”的“有关部门”是哪个部门，但能够肯定盐业系统将是“双轨制”下最大受益者，盐碱行业（或轻工部与化工部）则是政策过程中最主要的两个冲突集团。在原盐严重短缺情况下，一旦“双轨制”打开自由议价市场的一扇门，结果必然是价格暴涨。无论是提价还是实行“双轨制”都将推高两碱行业成本，对两碱而言最好是在不提高盐价前提下由其他部门承担原盐增产成本，部门间讨价还价的最后结果，指令性定价还是逐步上调了，事实上，市场上影子价格上升更快。

巴泽尔[21]认为，价格管制将一部分属性或价值置于公共领域，交易各方都有激励投入资源来攫取公共领域里的租金，但卖方通常能够通过调整其他交易属性避免价值被置于公共领域。当时的工业盐交易中，一方面是地方公然违反国家计划，另一方面是盐业通过改变交易条件、收取各种价外费用变相涨价，从一篇中国氯碱工业协会反映盐价费上升的调查报告中可见一斑[22]：

“第一出场价调高，这是由国家统一调整，第二是附加费用的名目和金额不断增加……第三是计划内盐价转计划外盐价……现在出来几个价格：基数内价，基数外价，计划外价等。”计划内工业盐各种费用增加，其中运杂费，“据29个氯碱企业调查数据统计，1980年至1988年，运杂费增加2倍”；盐田技术改造和开发基金，“1988年每吨工业盐加收20元”；各种补贴费用、摊派费等，如“江苏省对工业盐有摊派费，每吨工业盐21元至61元”。计划外盐大幅加价，如“广东省计划外工业盐加价99元/吨”。

氯碱协会呼吁采取措施[22]：建议国家加强盐碱价格管理，都应由国家统一定价，地方无权定价；清理附加费用；主张提高工业盐税，将其与食盐税拉平以克服地方为保财政收入不愿供应工业盐问题，但前提是同时提高碱价；建议盐碱联合和开发矿盐、地下卤水。另一建议是将两碱用盐纳入国家指令性计划，因为指令性计划部分的两碱产品却对应指导性计划的工业盐，这种不匹配状况使两碱企业不得不用高价盐来完成指令性计划。几年来，两碱行业及化工部门一直对这种安排持反对态度，呼吁加强工业盐的计划管理[15]，但随着市场形势变化和国家经济政策转变，两碱行业的立场不久就发生急转。

早在1987年初原盐告急时，氯碱协会顾问委员会就展开调研并编写报告呈送化工部及决策部门③，在此后盐改中上书成了影响决策的经常性方式。有理由相信两碱行业反映的信息对政策产生了影响：第一，各行业搜集信息并通过主管部门或其他渠道反映到国务院及其决策部门是政策制定过程中发挥影响的常态，尤其在计划经济下各行业由专业性主管部门管理情况下；第二，政策反应与两碱行业的利益诉求相吻合，可从以下政策看出。

针对价费混乱状况，国家物价局于1987年4月发出《关于严格制止工业用盐乱涨价的通知》：“不少地方和部门反映，天津长芦盐业运销公司等一些主要盐产区盐业管理部门，对工业用盐乱加价收费的现象比较严重……特别是影响制碱工业的生产，为此，特通知如下：……不准搞计划内、计划外两种价格……不得强行搭配食盐或以食盐顶替工业用盐，变相涨价。”计划不匹配问题亦得到解决，1990年5月，国家计委决定将国家指令性计划烧碱、纯碱生产所需原盐恢复为指令性计划管理④，这也写入了稍早颁布的《盐业管理条例》中。对于同时提高盐碱价格的建议，1989年11月盐价上调后不久纯碱一级品吨价格由390元调至900元⑤，等等。可见，两碱的呼吁和游说对决策发挥了重要影响。

当人们还没有从“白色冲击”中完全平静下来时，历史的车轮已经进入20世纪90年代，对盐行业来说，20世纪80年代的遗产却让他们饱尝十年过剩之苦。

四、食盐专营与两碱工业用盐市场化

（一）食盐专营

1988年原盐紧张局面终于得到扭转，产量超过1978年历史最高点。1990年初全国盐业会议上，中盐总公司领导仍认为：“供需矛盾暂时有所缓和，但形势仍很严峻……要保证供应，任务仍极为艰巨……”[23]自这年起，盐行业进入产能过剩时期。

在供给方，“七五”期间原盐紧张，政策倾斜及地方投资冲动使产能快速上升，全行业固定资产投资和新增盐生产能力分别比“六五”增长2.99和2.21倍[20]。供应最紧张时期，轻工部提出“大家办盐业”、“谁投资、谁得盐、谁得利”口号，“特别要欢迎化工部门和乡镇企业向盐业投资”[24]。盐价上调和供不应求进一步刺激了地方投资热情，包括乡镇企业。乡镇盐场规模小，多数使用已淘汰的平锅制盐法，仅四川省就新增60万吨平锅制盐能力。但小盐场经营灵活、数量多，不纳入国家计划，又因地方保护主义，这为后来私盐泛滥埋下隐患。需求方的两碱行业原盐需求增长开始放缓。1990年纯碱自建国后首次出现滞销和积压，计划外纯碱和氯化氨价格下跌[25]。氯碱行业受下游销售疲软波及，1990年烧碱产量仅比上年增长3.3%，“七五”前四年在7%和9%之间[26]。

产能过剩和高管制价使20世纪80年后期就已活跃的私盐、劣质盐及非碘盐贩卖愈演愈烈[27]。这与消费者缺乏购买力和健康意识有关，也因大量未受到国家计划保护的小盐场、乡镇盐场存在，交易难以监控。私盐的另一种形式是各地盐业公司间囚徒困境似的相互冲销。脱离盐业公司的自销不仅架空了盐业公司的计划编制权，也直接损害了其利益。国有大盐场也是私盐冲销的受损者，其产盐相当部分纳入国家计划且大盐场脱离计划的自销更易于被发现，恢复计划秩序是其利益所在。

食盐市场的混乱与高层消除碘缺乏症的政策目标相悖，而中国碘缺乏病区人口占到世界病区人口的近一半。1990年世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》，提出2000年全球实现消除碘缺乏病目标，1991年中国政府签字承诺2000年在中国实现这一目标，消除碘缺乏病成为一个履行契约和影响国际观感的重要政治任务。1993年国务院成立由国务委员任组长的协调领导小组，召开动员会并制定消除碘缺乏病规划纲要，不久颁布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，食盐加碘问题摆到了十分突出位置，盐行业地位骤然提高⑥。这一背景下强化食盐市场管制已是大势所趋，问题是采取何种管制形式，不同的管制形式导致不同的效率，也界定了不同利益格局。

私盐泛滥、对国际社会的承诺和高层态度变化改变了盐业体制改革的方向。同时期国家经济体制改革目标被确立为社会主义市场经济，这一重大调整迫使盐业公司领导和大中型盐厂厂长开始商讨盐业体制的去从并向有关部门汇报，“总公司在制定改革方案时，坚持盐不放开”，1992至1993年上半年，盐行业的决策者们提出的思路是，“食盐要管住管好，工业盐创造条件逐步放开。逐步放开，创造条件的前提是指税要改革”[28]。

随着国家对碘缺乏症愈发重视，到1993年下半年，盐业抛弃部分放开计划体制的方案，转向更严格的控制，“今年食盐实行专营专卖，工业盐按国家计划执行，不再提创造条件逐步放开”[29]。轻工业总会联合国家经贸委向国务院请示，建议对食盐实行专营、工业盐实行计划管理，1994年2月国务院批复同意该方案，1996年国务院颁发的《食盐专营办法》则赋予了稳定的制度基础。

《办法》主要使用许可证对食盐生产、批发、运输活动的准入进行规制，而轻工业部《盐的分配调拨办法》已使用分配调拨单来约束食盐和出口盐的提报、供应和运输，《盐业管理条例》也对盐的生产开发、供应进行了一定限制；《办法》对食盐生产、分配调拨实行指令性计划的规定实际上也承袭了原有制度和《盐业管理条例》。专营对盐业公司的意义在于，在新的市场经济环境中，修复了被私盐和自销冲出一道道缺口的传统体制，赋予其新的合理性并以立法形式加以巩固。

维持计划管理和专卖体制符合盐业公司的利益，废除计划意味着资源配置权进而抽租机会的丧失，取消专卖则将盐业公司推向竞争性市场，绝大多数盐业公司既不拥有上游生产资源，也无零售终端，竞争力乏善可陈。国有制盐企业的立场与盐业公司并不完全一致，因为：①利益分配悬殊，即使按国家定价，流通环节仍攫取多数利益；②技术先进、资源和位置优越以及历史包袱轻的制盐企业迫切希望参与竞争；③制盐企业为计划指标的寻租导致租金流向盐业公司；④盐业公司在计划编制时故意留有缺口，低价从市场购买计划外盐，到20世纪80年代后期计划编制和执行的严肃性已经丧失了[30-31]。

盐业公司如何能促成专营？盐业公司掌握大量与产运销相关的决策信息，并身兼行政职能，成为方案的主要设计者，而名义的主管部门轻工总会在行业监管、政策实施及信息获取上主要依托中盐总公司，历史上轻工系统内长期的互动和联系增加了被捕获的可能性。与决策直接相关的消费者群体很难有激励搜集信息并参与决策，也缺乏参与决策、施加影响的渠道。制盐企业内部利益不一致，反对的声音很难成为主流，盐业公司总是可以运用权力（如增减计划量）奖惩不同声音，食盐专营几乎在未受到质疑和反对的情况下被决策者接受了。这一过程中，知识和信息成为制约决策的重要因素，在经济转型前期无论公众还是决策者，甚至公共知识分子，都欠缺如何在市场经济下实施有效管制的知识和经验，决策不透明和公共讨论缺乏使得拥有私人信息的利益集团很容易通过操纵信息左右决策方向。

食盐专营也导致工业盐继续保持计划管理，在过剩形势下这不利于下游产业，两碱行业对此是有意见的，尤其是1992年国家取消纯碱、烧碱指令性计划后，两碱开始倡议放开工业盐计划控制，而几年前他们还游说决策者加强计划管理，反对“双轨制”。1993年国家计委大幅上调工业盐价及不久后的税制改革终于引发了长达两年的盐碱“价税之争”。

（二）两碱用盐的市场化

进入20世纪90年代，产能不断扩张的两碱行业遭遇到成本上升、需求疲软[32-33]。1993年当氯碱行业呼吁给予优惠电价、降低产品税时，盐行业成功说服决策部门提高了工业盐价格⑦，出台的1425号文将原盐平均每吨出场价由90.09调至120.09元，分配价由152.20元调至201.25元⑧。在调价酝酿阶段，因原盐丰收、库存增加，部门间未达成一致，这年6月，氯碱协会向国家物价局重申，在电价自7月再次加价同时上调盐价无异于雪上加霜，体现不到国家对原材料工业的倾斜，建议当年不要出台，但8月新盐价出台仍不免“引起氯碱行业极大震动”[34]。过剩形势下上调盐价困难重重，盐行业为此做了很多工作[29]，但在两碱强烈抵制下新价格的实施却窒碍难行。

两碱行业及化工部在调价后继续向决策层呼吁：9月和11月，氯碱工业协会两次组织企业联名向国务院副总理和相关部委上书，要求暂缓提价，主张打破垄断体制，放开价格[35]；纯碱工业协会在年底会议上也组织骨干企业联名上书国务院及相关部委⑨；次年4月，在国务院批复同意工业盐继续实行计划管理后，两碱行业再次进行呼吁⑩。盐行业也发出了尽快执行新价格的呼声。1993年10月全国盐业运销工作会议上，中盐总公司负责人提到，针对化工部抵制和碱厂给国务院的联名信，“我们也及时把情况再向计委做了汇报和反映。江苏省八大盐场的厂长联名给国务院写信呼吁工业盐调价尽快的落实……”[29]。执行新价格的另一困难是约束地方盐业公司和盐场的相互冲销，此次会议带有行业动员性质，以达到统一行动，参加者从运销扩大到盐政系统并邀请了20家大中型盐场厂长。但从事态发展看，行业一致行动并不顺利。

同年12月，国务院颁布资源税和增值税实施条例，取消产品税，开征资源税和增值税，于1994年实施，盐碱双方对实行新税制后税负承担及随之产生的盐价变动存在严重分歧，价格之争演变成价税之争。原有盐价体系包括出场价、产区分配价、批发价、零售价，对主要实行定点直供制度的两碱企业而言，其支付的是产区分配价（包含出场价、盐税及相关费用），盐场得到出场价，资源税作为价内税若进入出场价，在出场价不变时将增加盐场税负，而开征增值税也导致各方间税负与原产品税相比出现差异。税务部门主张以1992年为基数测算，产品税改为增值税后两碱税负下降6.2亿元，拟将盐业增加的4.75亿元工业盐税通过价税联动转移至两碱企业——税负承担问题仍是盐价问题[36]。但化工部门测算税负实际降低3.3亿元，抵不上盐业顺加来的税负，而1993年上调盐价已使两碱成本上升9.6亿元，该方案遭其抵制而未能实施；在化工部门要求下北方海盐资源税从每吨25元降至20元[37]。

既然两碱支付分配价，而销区盐业公司购盐也支付该价，那么两碱所谓的工业盐“专营”依据何在？原因是盐业公司能凭借分配调拨权等权力抽取垄断租金。如分配价内、出场价外中盐总公司调拨服务费，1425号文下发时从每吨0.2元调至0.6元，总公司此项收费每年超过千万元，这是两碱反对“专营”的理由之一⑪。一些省级盐务部门也自行规定此类费用[37]。另外，制盐企业寻租导致租金向盐业公司转移，盐业公司尤其省级以上公司在盐资源开发、专项资金管理方面的权力也会产生同样效应。若不考虑私盐冲击，盐业公司事实上就像垄断者一样对工业盐实行专营。

两碱的抵制也表现为不执行1993年新价格，导致拖欠盐款增加。一些盐场主动找碱厂承诺购盐不涨价[29]。很多两碱企业绕过盐业公司购盐，而盐业公司则以私盐没收并罚款，查扣运盐车，导致冲突加剧，如“葛化用盐事件”。盐业部门则以停止供盐威胁两碱企业，多地发生断供事件[37]。由于两碱抵制，1425号文在大多数企业未能执行，实际结算价格也较新盐价低。

为化解矛盾，国家经贸委、国务院秘书二局和财政部先后组织了原盐调查工作、价税协调会，正当两碱与有关部门协调时，国家计委于1994年12月下发了“令两碱不可理解”[35]的《关于改革盐价管理的通知》（[1994]2068号文）。该文件一定程度上对两碱做出让步：工业盐实行指导性价格，由国家计委制定中准价和浮动范围，这增加了价格灵活性；盐价结构得到简化，取消了分配价和一些中间费用；大中型两碱企业支付的盐价从分配价变成直供的出场价，不再负担出场价外、原分配价（现产区批发价）内的流通费用；资源税进入出场价内也反映了两碱和税制改革的要求。但两碱行业并不满意，改革并未触动工业盐计划管理的根本，盐业公司依然控制分配调拨权，中准价和浮动范围仍由政府制定，这与两碱之前的诉求相距甚远；国家计委将一些税费转入出场价时为兼顾盐场利益上调了出场价，两碱行业难以接受该文中准价[38-39]。

通知下发后两碱行业迅速做出反应。氯碱协会及时组织企业商讨对策，撰写“对执行国家计委‘关于改革盐价管理的通知’的意见报告”和“表面是盐价，实质是体制”的报告呈报有关部门；“组织材料送交《化工报》记者，在《化工内参》发表”；联合纯碱协会向国家计委领导反映[40]。纯碱协会1995年1月召开八大五中碱厂厂长座谈会商讨对策，“与会代表联名上书国务院和有关主管部门反映困难”[41]；4月成都会议上组织厂长第七次给国务院领导写信，再次呼吁“放开价格，实行供需见面，直接结算”[42]。

不久，朱镕基和邹家华分别在两碱协会的材料上批示，再次要求有关部门解决。同年5月朱镕基主持召开国家计委、经贸委、化工部和轻工总会等参加的工业盐价会议，指出：“工业盐管理总的指导思想是要按照社会主义市场经济的原则进行改革，引入竞争机制，不能再搞计划经济的一套。”[43]会议明确工业盐管理的三条原则：“①既要保护大盐场，又要支持小盐场发展……②碱厂以订货方式直接与大盐场订货，订货要按市场经济方式组织，盐、碱企业可以双向选择，完成1000万吨盐订购量，其余量在市场上放开；③大盐场实行保护价。”[40]11月两委据此联合下发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格[1995]1872号）规定，“改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法……组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。”依此以不低于保护价的价格定购1000万吨盐；“取消现行的工业盐准运证和准运章制度”。正如纯碱协会所言：“这两项改革……使‘原盐专营倒了半堵墙’。它意味着盐业公司对工业盐独家经营、独家调拨的特权被取消……”[42]

保护大盐场的价格和总量管制明显是双方妥协产物，但实施仍面临困难：若没有订购总量的明确分配，各碱厂都会以搭便车心态等待其他碱厂完成总量任务后购买小盐场的廉价盐；即使两碱行业通过内部动员克服了搭便车，交易双方都存在违规降价或调整其他交易维度的激励，而订货会场外小盐场的低价竞销进一步强化了激励，当出现这种情况时，管理部门也不具备监督能力，化工部门甚至乐见此景。1995年11月订货会出现的情况印证了这一分析，由于会场内交易清淡而私下交易活跃，最终在主管部门高压下才勉强完成订货任务[43-44]，实际订货价也比1425、2068号文规定价低[45]。这或许可以解释订货会举办三年后退出历史舞台的原因，回到过去显然已不可能，取消管制则是更好选择，这符合两碱行业利益。

五、食盐与小工业盐管理体制改革

与20世纪90年代相比，要求取消专营的利益群体增加了。两碱行业仍是取消专营的支持者，因为准运证在一些地方变相存在，购盐合同需备案并缴纳管理费，在盐资源开放上仍受制于盐务部门。两碱行业通过在报刊和内参上发表文章制造舆论⑫，多次向决策部门呼吁废除或修改《盐业管理条例》、彻底放开工业盐，2009、2010年两碱协会两次联合上书相关部委⑬。由于残存约束对两碱利益已无大碍，其反对专营的激励减弱。

来自小工业盐用户的压力增加，小工业盐年消费量自20世纪90年代中期100多万吨增加到2008年654万吨[46]，放松管制的潜在利益随之上升，虽然难以形成全国范围的覆盖各行业的游说集团，但对地方政府的影响还是出现了，如河南省因“用盐企业要求直供的呼声比较强烈”，允许年用量超过5000吨的两碱外工业盐用户自行购盐，订货合同报盐务部门备案，盐业公司收取管理费⑭。一些食盐用量大的食品行业（如肠衣行业）也是压力的来源[47]，由于食品加工用盐、农牧渔用盐总量较少，用户分布广泛，可以预期其政策影响有限。

盐业产销间租金分配的不公平近些年出现了新形式，实现产销一体化的中盐总公司及一些省级公司在计划分配上向旗下生产企业倾斜，加剧了独立制盐企业不满。尽管盐业公司握有奖惩“不听话”者的权力，但这一权力已被两碱用盐的市场化削弱，这部分企业也是取消专营的幕后推手。

另一压力来自小工业盐市场的潜在进入者，高价格刺激了私盐贩售者，其与盐政执法者的冲突有时被媒体放大形成舆论压力[48]。有时潜在进入者会通过司法渠道对盐业部门凭借的规则造成冲击，原因是不同盐业法规和规章间、不同层次立法间存在相互矛盾的规定，《盐业管理条例》关于“自销”的规定与1872号文对“其他工业用盐”的规定间存在冲突，1872号文取消准运证、准运章的规定与地方法规对该制度的维持间出现矛盾，相关方都能找到利于自身的规定，法律用语的模糊性也使规则被解释的空间变大，而现实发挥约束力的规则取决于解释和实施规则的强势集团。但随着国家法律环境的改善，盐务部门解释和实施规则的强势地位受到司法部门重新界定规则的威胁也在上升。两个颇有影响的案例有助于说明这种影响。2002年黄骅市海顺盐业公司销售到北京的工业盐被当地执法部门扣押，该公司向国家经贸委申请行政复议，最终导致国务院法制办复函部分支持了其诉求[49]。在“缪绿伟非法经营案”中，最高人民法院作出批复（（2008）判他字第86号），明确工业盐“不再属于国家限制买卖的物品”。

然而，触发改革的直接动因似乎并非上述各方压力，而是专营弊端的曝光刺激了决策者和公众神经。2000年国家经贸委经济运行局接手盐业管理，次年相继爆出两件丑闻：河北黄骅私盐事件和甘肃宁县劣质盐事件。2月黄骅事件被中央媒体曝光，惊动国务院领导，经贸委随即整顿食盐市场。8月宁县事件曝光后经贸委快速启动盐改调查程序，当月下旬赴各地调研⑮。从事后高层的批示可看出，专营弊端的暴露向其提供了重要信息：专营体制也许需要改革或完善⑯。与这类轰动性新闻相比，反对专营者不仅难以直接向最高层提供信息（两碱有能力却没激励），且不具有这般冲击力的信息，但此后盐改调查则提供了传递信息的机会。

国家经贸委调研中召开了三种形式座谈会：制盐企业座谈会、用户座谈会、盐务局（盐业公司）系统座谈会，形成的调研报告指出政企不分的盐业公司以利己方式解释和实施规则、食盐计划导致寻租、为获取包装利润将生产企业排斥在外以及专营延伸到工业盐领域。报告提出四点建议，其中引起震动的是：食盐定点生产企业按照专营基本原则直接进入市场，价格浮动，全部放开工业盐，2002年1季度可开始试点⑰。

按这一思路，结果必然瓦解维系垄断租金的基础，改革遭遇到极大阻力。2002年4月经贸委盐管办从中盐总公司收回食盐“三证”发放权，但因国家计委反对未能收回食盐计划草案编制权⑱。2002年5月总公司呈送国务院领导一份报告，称盐管办剥夺其工作权利，使普及碘盐工作无法进行[50]，次年2月，一封署名“部分关心盐业的老干部”的信被送至国家经贸委和国务院办公厅等部门，信中列举了专营在普及碘盐、消除碘缺乏病上的巨大社会经济效益，批评盐管办负责人“这个加碘现在完全成了（专营的）一个幌子”的言论和盐管办的改革措施，要求撤换负责人职务[51]。同时期，在重要媒体上对专营成就的宣传增加。然而，改革停滞的直接原因却是2003年机构调整中国家经贸委被撤销，行业管理职能移交国家发改委工业司而人事安排却无连续性。

2004年5月短暂的平静再次被媒体打破⑲，盐业公司违规、腐败及私盐泛滥接二连三被媒体曝光，其影响以甘肃临夏事件为最，曝光4天后国家发改委会同卫生部等展开调查，7月底温家宝总理就食盐安全问题作出批示，国家发改委发文整顿食盐市场。9月一篇揭露专营“黑幕”的调查引起社会广泛关注，国务院有关领导就此文作了批示[52]。盐改再次被提上议事日程，次年《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》提出“研究制订盐业体制改革方案”。

自这年到2011年，每年都有中央政府文件提及盐改，尤其是2009年首次写进政府工作报告，改革似有加速之势。至2009年底发改委和工信部联合起草的方案已是八年来的第七套，方案久拖不决，可见各方利益冲突之激烈，也说明高层态度谨慎。本文倾向于认为高层在专营还是竞争上犹豫不决的原因在于所掌握信息不充分，因此希望通过更深入研究、观察获取更多信息。国家发改委相关职能部门作为改革方案的主要起草者（2008年行业管理职能移至工信部后由两部委联合负责），早期态度似乎并不明确，临夏事件前曾召开关于小工业盐是否放开的座谈会，事后出于食盐监管考虑决定暂不放开[53]，2007年发改委起草的盐改方案主张继续专营[54]，而到2009年时已决定放开市场——这或许与两部委获取的反对专营的意见有关。至2010年，事态发展并没有出现多少有利于专营的信息，广东、浙江等地盐业公司爆出腐败窝案，碘盐覆盖率目标落空。一直以来盐业公司都以专营有利于碘盐普及、防止伪劣盐进入食盐市场为专营的依据，但这一理由到2009年时已很难让方案起草者信服了。

难以获知前几套方案内容及夭折的具体原因，但媒体对最近这套方案出台后盐业公司的活动做了披露[55-56]。2009年11月，由工信部和国家发改委组成的盐改小组经一年研究提出方案初稿：2010年为过渡期，继续专营，2011年食盐市场完全市场化。初稿获得工商总局、卫生部等原则同意，但遭到中盐协会和中盐总公司激烈反对，2009年底，中盐协会向一位前全国人大副委员长写信，请中国轻工联合会出面给国务院秘书长、副秘书长写信。信中指出食盐专营尚不具放开条件，盐业对改革的准备还不足，即使放开也要延长过渡期，建议2011-2012年继续专营，之后三年过渡期实行特许经营[57]。2010年1月，盐改小组完成方案修改稿，过渡期延长至2011年，2012年市场放开，2月工信部部长会议办公会原则通过，若发改委主任会议通过，方案报国务院批准后即成正式文件。中盐协会决定给高层写信尽最后努力，2010年7、8月间，请一位原国务委员转交了信件，8月上旬，国家发改委收到高层对信的批示——要求“认真研究”，下旬盐改小组不得不专门去中盐协会征求意见。在给高层的上书中，因卫生部不再支持专营，中盐协会将“食盐防病”列为第三位的理由，第一、第二位分别是食盐关系到“人民食用安全”及“社会安全和安定”。

食品安全和社会稳定的理由似乎更迎合高层偏好⑳，在没有更多信息证明这些理由难以成立前，“认真研究”看来是必要的。对盐业部门而言，在开放市场的重压之下，如果能够延长过渡期不啻为好的选择，拖延策略不仅能够在过渡期内做充分准备，甚至可能存在使改革停滞甚至逆转的机会，2011年日本震后核危机引发的国内碘盐抢购风似乎提供了继续专营的依据，这一点从其事后宣传中可看出。或许真如媒体所言[56]，全面放开市场可能是“十二五”以后的事了。

六、结论性评述

首先，这一案例清晰地反映了政策与利益集团影响之间联系，在管制的每一次重要调整背后都能发现利益集团的身影，或推动或阻碍，因而支持“政策是利益集团博弈的结果”的观点，如果将消除碘缺乏症的目标、2001年后改革启动的诱因看成是决策者为赢得公众支持——尽管这也能用公共利益理论解释——那么整个过程都与经济管制理论相一致。在这一过程中，上下游行业间的相对影响力决定了管制是否放松，即具有更强影响力的两碱行业推动了两碱用盐市场化，而制盐企业、小工业盐用户及消费者由于集体行动困难、缺乏影响渠道而难以打破专营。

能够发挥影响的集团（各级盐业公司、纯碱行业和氯碱行业）都具有行动起来的条件，如成员数量都不是很多，曾经是或仍然是行政等级体制的一部分，因而具有历史形成的良好组织结构。由于这种官方背景，这些集团拥有更好的影响政府决策部门的机会，当对现有政策或方案不满时能以较低成本向更高层游说或抗议，决策部门在制定方案时尚须征求其意见。按照奥尔森的理论，随着时间推移这些集团将逐渐认识到自身利益并行动起来，案例表明迟至20世纪80年代中期体制内的行业或部门就已形成水平联系的共谋，而上下游行业却相互掣肘，正如其所言，很难形成序列联系上的共谋，恰恰是序列联系上的政策竞争导致了工业用盐的部分放开。未行动起来或难以大规模行动的集团，如消费者、小工业盐用户、非国有制盐企业，都具有奥尔森所称的“潜在集团”的特点，对于制盐企业，盐业公司还掌握着抑制其集体行动的“选择性激励”手段，而且这些集团的成员也缺乏接近决策者的机会。

参与决策的机会很大程度上取决于集团是否处于决策体制内，无论盐业公司还是两碱企业，都存在代表其利益的政府部门，即使20世纪90年代后期专业化的行业管理取消后，国有企业仍然是决策体制的重要部分。正如案例所反映的，大量的政策和规则制定被置于行政部门而不是代议制机构，“依法治国”变成“条例治国”、“规章治国”，利益集团之间的博弈表现为代表它们的行政部门间的利益之争，部门间的讨价还价取代了布坎南和图洛克[58]所讨论的代议制机构内的“互投赞成票”，当部门间难以妥协时又会导致高层介入。这一过程中，未被任何行政部门有效代表或难以影响部门的决策体制外群体可能成为最终政策的牺牲者。

其次，作为动态过程，管制的演进依赖于历史并且受到各种不确定因素的冲击，各利益集团对外部变化的反应成为改革的动力。“盐荒”是更早期政策失误的结果，“盐荒”时的政策失误又导致了20世纪90年代生产过剩，这又促使产品已市场化的两碱行业争取用盐市场化。各种不确定因素（如海盐受灾、消除碘缺乏症的国际压力、20世纪90年代国家经济体制改革目标的确立）也促使集团调整行为影响政策。一旦环境或管制政策发生变化时，各种参与者都试图对变化做出反应以实现自身利益，或影响政策，或调整市场行为，这一反应又促使其他参与者进一步做出反应，例如，“盐荒”导致违反管制规定的各种交易维度调整，这刺激了两碱行业游说决策者加强监管，当私盐泛滥和消除碘缺乏症的需要产生时，盐业部门及时游说决策者出台新政策，而继续保持工业盐的计划管理和盐过剩的现状又促使两碱行业做出了激烈的反应，从这一角度看，案例与克鲁格的美国食糖计划研究存在相似性。

这也表明，除了集团行动能力、参与决策机会外，对政策的影响程度从而政策结果还依赖于状态或环境变量，因为环境的变化改变了影响决策的成本或收益。“盐荒”时期尽管两碱行业反对涨价，但价格仍然上调了，而20世纪90年代盐的过剩则使两碱有更强的激励去改变政策，这与贝克尔关于无谓损失上升降低了再分配的观点相一致。此外，环境变化也会改变集团行动能力和参与机会，例如，法律环境变化为下游小企业提供了挑战专营的司法途径，更迅捷的信息技术和更开放的媒体创造了施加舆论压力的可能，这提高了贝克尔压力生产函数的效率。

再次，政策影响力的实质是什么？无论是斯蒂格勒－佩尔兹曼的政治支持函数，还是贝克尔抽象的影响函数，都没有指明影响的渠道和工具，缺乏明确的微观机制。真实世界中的决策并不是完全由单一决策者做出的，利益集团面对的是由政治家、官僚机构构成的决策体系，其影响的对象既可能是该体系中的一个也可能是多个参与者，正如案例表明的，集团往往在未能影响相关部委后选择向高层上书。从影响工具来看，利益集团能够使用信息游说和捐献（或贿赂）两种工具来影响管制机构，但对更高层的政治家，案例表明利益集团频繁地通过传递信息的方式影响决策似乎是唯一影响工具，除了写信、提交报告外集团一般不具有接近高层的机会，甚至需要寻找中间人转交材料。这种信息游说应作何解释？其可能是廉价交谈式的信息传递（软信息时），也可能是可验证信息的传递（硬信息时），还可能是有成本的信号传递——即接受者根据发送者承担成本的高低判断其信息的可信性，这有待进一步研究。

最后，需要探讨盐业案例揭示的事实能否反映其他国有垄断行业改革中存在的问题。尽管各行业间存在明显的差异，但它们都在同一政治结构下运行，在所涉及政策的决策机制上具有共性，那么本案例就具有一定的代表性。粗略的观察便可发现，现存的垄断或寡头垄断行业中主要是国有企业，而其上下游交易对手往往是成员众多的群体，如普通消费者、竞争性市场中的供货商，或许正如盐业中发生的，拙劣的管制及租金是表象背后不对称的影响力作用的结果。

注释：

① 尽管盐业公司并不承认从出场价与批发价间悬殊的价差中获取暴利，仍可发现垄断租金存在的更直接数据，作为盐业公司中唯一上市公司的“云南盐化”多年来食盐销售毛利率高达60%，但这部分利润却被业绩惨淡的盐化工业务吞噬，参见其各年年报。从北京、河北和上海盐业公司2009年1-9月利润总额对总资产占比中亦可看出端倪，参见《中国盐业总公司2010年度第一期中期票据募集说明书》，第24-25页。

② 参见《国家物价局、轻工业部关于提高盐价的通知》（价轻字[1989]805号），不含集运费意味其转嫁到下游。

③ 参见“第二届顾问委员会工作汇报（摘要）”，《中国氯碱通讯》，1987第7期第48页。

④ 参见“纯碱、烧碱国家指令性计划用盐恢复为指令性计划”，《纯碱工业》，1990年第6期第33页。

⑤ 参见“原盐、纯碱分别于1989年11月、12月调价”，《纯碱工业》，1990第1期第43页。

⑥ 中盐总公司总经理会议发言：“形势发生了新的变化……所以我们盐的地位骤然增高……为了彻底消除碘缺乏病，食盐必须实行专营专卖，为了保证食盐的专营专卖，必须制定相应的法规，《盐业管理条例》要进一步修改。同时，为了立法能顺利贯彻落实，必须成立国家级的盐业管理行政机构。”见[28]第3页。

⑦ “协调和促成盐税、盐价改革”列为中盐总公司1993年工作的基本思想，参见“1993年全国盐业会议闭幕”，《中国井矿盐》，1993年第3期第4页。总公司负责人在1993年10月会议上提到：“经过大半年的努力，我们对盐价作了调整……我们好不容易把价做了调整，现在要落实相当困难……这需要大家齐心协力统一行动。”“为了行业的利益，大家要分析当前的情况，一致行动，盐价一定要到位。”见[28]第3-4页。

⑧ 上调幅度超过30%，见《国家计委关于调整工业用盐价格的通知》（计物价[1993]第1425号）。

⑨ 参见“取消专营，放开盐价”，《纯碱工业》，1994第1期第3-4页。

⑩ 参见“强烈要求取消工业盐专营，放开工业盐价格”，《中国氯碱》，1994第5期第1-2页。

⑪ 同注⑩，P1。

⑫ 参见“供碱盐价争溯源”，盐政网：http：//www.yanzheng.com/shownews.asp?newsid=936，访问时间：2011年6月10日。

⑬ “关于尽快修改《盐业管理条例》放开工业盐运营的报告”，中国氯碱网：http：//www.ccaon.com/ljxh/content.asp?newsid=L002110905211120&classid=L0102;“积极应对金融危机，努力创造有利于行业健康发展的环境”，中国氯碱网：http：//www.ccaon.com/ljxh/content.asp?newsid=L910191226121331&classid=L0102，访问时间：2011年6月10日。

⑭ 参见《河南省发改委、河南省盐务局关于改进我省工业用盐管理的通知》（豫发改经贸[2004]1297号）。

⑮ 参见“国家经贸委启动盐业管理体制改革调查程序”，《纯碱工业》，2001（5），38。

⑯ 参见“盐政纠纷”，《财经》，2002（14）。

⑰ 同注⑯。

⑱ 同注⑯。

⑲ 5月16日中央电视台《每周质量报告》以“工业废盐变‘食’盐”为题报道临夏等地加工销售工业废盐以假冒食盐。6月5日《焦点访谈》播出“无碘食盐调查”，再次曝光临夏盐务部门使工业盐流入食盐市场。7月27日《中国青年报》发表题为“青海私盐泛滥占市场1/3近18万人患碘缺乏症”的文章。

⑳ 2011年3月16日因日本核危机引发国内食盐抢购，次日“国家三位高层领导做出批示，国务院办公厅连夜部署”，中盐协会网站：http：//www.cnsalt.cn/special_d.asp?id=15470&Page=2，访问时间：2011年6月19日。

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[53]徐海星.国家发改委工业司有关负责人明确表示：小工业盐暂不放开[N].广州日报，2004-7-2.

[54]陈劲章.国家发改委：食盐专营政策不会取消[N].商务时报，2007-5-23（A05）.

[55]罗晟.28家盐企签署“盐业改革建议书”：上报途中“掉”了改革两字[N].东方早报，2010-1-6（A32）.

[56]罗晟.盐改方案搁置：中盐协会上书吁缓，食盐产销企业对垒[N].东方早报，2010-12-9（A36）.

[57]彭亮，姜雷.盐改停摆[N].经济观察报，2011-03-28（1，6）.

[58]詹姆斯·M·布坎南，戈登·图洛克.同意的计算[M].北京：中国社会科学出版社，2000.