危机与应对:论1930年代国民政府的矿业政策

2013-04-11向明亮

山西师大学报（社会科学版） 2013年1期

向明亮

(湖北理工学院人文社会科学部，湖北黄石435003)

1928年国民政府统一全国，宣告军政时期结束，训政时期开始，经济建设提上日程。不过，以国家急切之需要而言，必须首先谋求建立经济发展的基本工业，故增筑铁路、开发矿产为必不可缓的事业。1928年，国民政府在行政院下设农矿及工商两部，开始处理矿业注册设权、勘察开发、监督取缔等事。1929年，国民党“三大”确定了国家经济建设的顺序，一为铁道及其他交通事业，二为煤铁及基本工业。［1］118—1191930 年，国民党三届三中全会通过了《关于建设之方针案》，进一步将特种工业及制铁炼钢工业列入国家重点发展项目。

将煤铁等矿业作为重点，绝不仅仅是为工业发展带来原料那么简单，它还将直接带动交通运输、火力发电等一系列相关产业的发展，必将极大地影响中国铁路的布局与电气化发展。“九一八事变”以后，面对战争的威胁，国民政府又拟定了《四年实业计划(1933—1936)》，其内容分为工矿与农林两大部分，工矿计划范围包括煤矿、钢铁、铜业、石油等总计十几项。［2］2—5此后，国民政府的经济措施与政策导向均表现出希望加速发展工矿业，积极充实重工业及国防建设的倾向。但是，1931年后，中国丧失了广大的东北市场，资本主义世界经济危机又开始波及到中国，国际国内情势发生重大变化，中国矿业发展埋藏着巨大的危机。

一

国民政府矿业建设以煤铁为中心，而当时面临的一个难题是矿产产销的不平衡性。中国矿产品储量极为不均，北多南少，煤藏表现得尤其明显。东北、华北及关中地区占总额的90%，仅山西一省就占去一半以上，而反观南方各省则相去甚远。煤产量的地理分布与储量基本相同，也是北多南少，其中长江中下游五省只占 7.5% 。［3］41—42矿产品消费的数量却与此相反，南多而北少。华北供过于求，必须运到南方或外国出售，华中和华南却供不应求，必须要从北方或外国输入。长江五省以上海和武汉两埠消费量最大，上海1918年以前，煤的输入量为90万吨，1924年已超过180万吨，增加一倍以上，1930年更达到246万吨。［4］90武汉三镇煤的消费量也达到200万吨左右，而湖北全省产量在1934年以前尚不足40万吨。

中国矿产产销的不平衡，造成了两种后果:其一，煤炭的流动性强，南北的交通必须畅通无阻，交通一旦出了问题，煤荒必然发生。其二，北方的煤运到南方销售，运输费用增加，成本压力大，一旦外煤充斥市场，任意倾销，北方一些资本薄弱的煤矿必然跌价竞销，陷入产销两衰的境地。1930年代以后，抚顺和外煤大量倾销长江地区，就是在这种背景下发生的。抚顺煤矿是日本对华直接经济性投资的典型，1920年代以前抚顺煤矿的成长主要依赖内销市场，1925年，随着日本工业发展和煤炭需求的增加，抚顺煤矿迅速成为日本进口煤的主要来源，但日本为了保护本国矿业，限制抚顺煤的进口量，于是抚顺煤向长江地区肆意倾销。［5］1661925—1930年间，由于铁路运输不畅，国煤急剧减产，长江地区出现了新的局面，外煤取代了国煤地位，抚顺煤的势力膨胀得最快。

1932年后，为扩大销路，抚顺煤给承销者不需垫款、不限期结账等种种便利，致使长江地区煤的输入量骤增。在外煤和抚顺煤的压迫下，开滦煤受到压迫，大量的存煤堆积，矿局不得不压缩生产，同时为了争回市场，不断减价促销。华资煤矿面对滞销的压力，也被迫削价售卖，这样的竞销行为“不啻饮鸩止渴”。以山西阳泉煤矿为例，当时每运1吨煤到上海，就需要成本18元以上，而上海市场的煤价也不过17元左右，因此，有时阳泉煤炭出售1吨就得赔款1元。［6］831934年资委会的报告称，倾销“虽事属过去，但国煤所受之痛创，至今尚未能恢复”。［7］624

“矿业之盛衰，惟铁路运输之畅滞是视”，铁路运输发生问题，则依赖此种现代运输工具的煤炭工业便大受打击。北伐战争以后，国家战乱连年，铁路首当其冲。战争期间，军事运输频繁，南北干线尤其紧张，军人为图方便或为私利，每每把持路政，擅自扣车，以致车辆缺乏，煤炭无从运输。此外在战事期间，军队调动频繁，平汉、平绥等铁路货车锐减。以前山西的阳泉保晋公司，每日经正太、平汉运销平津的煤炭约千余吨，此时只能输出200—300吨，销路也仅限于石家庄以南一带。抚顺煤趁此机会向平津一带倾销，价格每吨跌落二成左右。

与此同时，自1928年“济南惨案”发生以后，日本侵略行为激起了中国人民的愤慨，反日情绪高涨，上海、南京、武汉等地商民同仇敌忾，坚决不买日货，包括抚顺煤和日煤。汉口为华中工业重镇，所用煤炭一向依赖抚顺煤，抵制日货以后，汉口煤源紧张，售价高涨。1931年“九一八事变”后，日本入侵中国，中国再次发起了抵制日货运动，这次抵制行动比之以前更为彻底，减少日货输入达－66.2%，为历次之最。［8］82然而，抵制抚顺煤以后，对于使用何种国煤替代，却无事前准备。上海为全国工商业中心，煤的需求量巨大，且沿江城市多向上海购煤。此时日煤已经断绝，国煤却不能及时跟进，不久上海煤的存底几乎耗尽，市面的煤价因此而高涨起来。［9］

二

此时，中国矿业处于风雨飘摇之境，各矿“时有崩裂破坏之虞”［10］62。亟待政府施手援助。特别是由于多年国煤成本高昂，生产萎缩，整个中国煤市已为开滦、抚顺、日本、越南、印度等煤炭充斥，国煤面临倒闭的危险，国民政府为此采取了一系列措施，以扭转时局。

(一)增加南方的煤产量

早在1929年，时任建设委员会委员长的张人杰就意识到，中国北部煤矿发达，而南部煤田多未开发，以致外煤充斥，“故发展煤业，应以发展南方煤矿为先务”。他还指出，“寻常采煤者，每每目光短浅，集有少数资本，而行试办，不耐联合巨资作长久之计划”，故“工程幼稚，不求精进，几成通病”。他主张应由国家举办大规模的矿厂，“采用最大最新机器，大规模开采，以尽地利”［11］217。1930 年，他在工作报告中又阐述了建设委员会办理淮南煤矿的动因，“本会为救济煤荒，抵制输入起见，除办理长兴煤矿外，复向农矿部领照，开采皖北怀远煤田，定名为淮南煤矿”［11］217。淮南煤矿的开办，其着眼点除了提倡矿业抵制外资外，也考虑到长江下游各埠的煤炭供给，不仅是从经济上考虑，也包含政治意义。在建设委员会的经营下，不数年间，安徽淮南煤矿遂成为年产逾五十万吨的大矿，其间业务颇佳。

(二)借款修理车辆疏通运输

继1931年全国商运会议召开后，铁道部又提出全面的整顿计划，其中与运输相关的有:恢复运输能力，集中车辆及支配，实行联运，禁止倒卖车皮及增加机车效率。以上措施，均能切中铁路营运的弊端，对于改善矿商的困境的确有所帮助。然而，这并没有解决矿商在运输上所遇到的所有问题，如中国军运过多，铁路车辆毁损不堪。因此，提高运输能力有赖于充足的机车车辆及完善的行车设备。据1935年全国各路统计，机车共有1128辆，待修的有315辆，占28%;货车共有14656辆，待修的有2258辆，占17%。［12］可见，中国铁路运输能力提高不仅在于添购新机车辆，而且须先就原有机车车辆加速整理。1933年6月，实业部与矿商达成协议，由华北银行垫资200万元，给路局作修理机车车辆之用，以后一切修理所需费用，完全由路局负担，车辆也由路局保管，支配权属于路矿双方。［10］84

(三)调整铁路运价

除了车辆缺乏外，矿商最关心的莫过于运价问题。近代以来，中国路矿并非在完全主权的状态下经营，外资势力在其中占据重要地位，国家很难对运价实行统一管理，致使矿产运价悬殊。运价如此混乱，对于矿商而言足以置其于死地。高昂的运价，对于煤炭储量最多的山西省是一大重创。为山西运煤的正太路，运价比其他各路高出至少一倍，故太原总商会关于减轻正太路运价的呼声最大。与此同时，全国各界舆论也替山西鸣不平，《中国实业》、《申报周刊》、《中华实业月刊》等舆论媒体都要求降低正太路运价，享受与井陉煤矿相同的待遇，“以保国煤，以救商难”［6］81。但是铁道部的态度坚决，认为国煤滞销的原因在于成本过高，而非运价过高。矿商同意改良生产成本为治本之方，但非短期可以完成。双方各执一词，争论不休。随着危机加剧，铁道部改变初衷，决定从1932年起开始减轻平汉、平绥、道清等铁路运价，1936年铁道部再次全面调低运价，实业部称，此次降价“虽不能尽偿各矿所愿，然已近于合理水平”。

(四)提出煤业联营计划

所谓“联营”，就是同类企业在竞争激烈的情况下，为了避免同归于尽，共同协定限制生产数量、规模，划分销售区域，分配销售定额，提高售价或禁止跌价等。［14］外煤低价倾销，国煤削价求售，这种局面必然导致两败俱伤。1936年，实业部认为矿业最危险之处在于同业互相倾轧，运费捐税反而是枝节问题，政府应设法使各矿相互维系，共同发展，故推出煤业联合销售计划。此计划包括划分销售区域，分配各矿销量;分别煤类等级，规定公价;联合销售力量，防遏外煤倾销等。此计划虽未能获得多数矿商的支持，没有达成全国性的产销协议，但在一些地方还是颇见成效的。如山西阳泉的煤，“因受正太路运费奇昂影响以及同业互相排挤”，“销路日蹙，不得不跌价竞卖，……倒闭者纷纷不绝”。1936年实行“分产合销”后煤价提高了，而且影响到附近天津煤价。此外，井陉、正丰两矿也实行“分采合销”，开滦与中兴煤矿也达成控制销售额的协议。［15］74

三

在商民的共同努力下，国民政府摆脱了一场矿业危机。但矿业救济措施毕竟是当时特殊环境下的产物，即便一时一地能实行下去，也不能保证长久。华资矿业经营成本比外资高，经营环境差，金融枯竭等一系列问题，并没有从根本上解决，制约矿业发展的一系列体制性障碍依然存在。

首先，税捐改革力度不大，苛捐杂税多如牛毛。1930年国民政府《矿业法》规定，矿产税照出产地市场的平均市价缴纳2%，后改为5%，较之北洋政府时期的15‰，已高出两倍多。除正税以外，最足以令成本提高的，莫过于地方的苛杂。以山西保晋公司为例，杂捐包括库捐、兵差垫款、临时军费、防务借款、铺捐、粮秣捐、编遣库券、驻军给养费、护路费和火车货捐等，但这还不是全部，零零星星的税捐也不在少数，诸如学捐、警捐、牙行捐、统税、公会费，等等，举不胜举。其中仅警捐一项，从阳泉到石家庄就要征收四次。［6］82而反观抚顺煤，出口每吨仅纳海关银1钱，二十多年未曾改变。矿商希望政府尽快加征抚顺煤的倾销税，但是国民政府发现征收倾销税的困难很大。［7］495—496综观 1930 年代国民政府矿业的税费改革，其成效也仅限于迫使开滦煤矿依照《矿业法》纳税，至于地方的苛杂，财政部也爱莫能助，这也表明国民政府缺乏驾驭地方的能力。

其次，政府保护民营矿业生存环境的力度不大。在国民政府的统治下，“又有一种现象，即政府本身无力办理而招标由商人代行开发之矿厂，每不能予承办商以便利”［15］248，多方留难，矿区治安也得不到保障。国煤不能同外煤竞争，且不论在生产效率、管理水平上不能同日而语，即便是生产的正常秩序，也难以得到同等待遇，“外人由其强力取得我国政府予以优待，在其请求采矿权及矿照保护等事件，政府但接受该国领事公文后，立即照发;一遇矿区附近发生战争，则我国政府外交必声明保护安全责任，并立行武装保护，惟恐不周;其国人经营之矿则不如是，时或以战争之故，矿主须供无限之需求，此去彼来，视为常规，乃至于企求安全渐不可得”。可见，中国矿业的发展“交通的便利和捐税的再减轻固然必要，而矿区的安全问题更属重要”［17］111—112。

最后，矿业资金枯竭问题依然严峻。20世纪30年代初，实业部曾派员分赴平汉、平绥、正太、道清等各铁路沿线调查矿业现状，结果发现各矿业公司之所以支撑匪易，与经济困顿、金融枯竭有关，以致业务未能发展。在实业部召集的救济长江煤业会议上，矿商曾提议发行煤业公债，“以谋金融之活动”［10］64。其后，由于外煤倾销中国，国煤救济委员会认为发行公债刻不容缓，委员会立即草拟方案，呈交实业部转财政部核准。公债计划发行二千万元，年息八厘，期限十年。草案送交财政部后迟迟没有下文，矿商一再催促，政府以责任重大，须慎重考虑为由进行推脱，之后又以公债推销困难来搪塞。实际上，财政部拒绝发行公债，是为避免其他行业仿效，从而导致财政紊乱。［2］56如此，矿业没有恒常资金注入，更新设备用大规模生产来降低生产成本也就无从谈起。

四

面对外资矿业的竞争和华资矿业经营困难的危局，国民政府举办国营矿业以增加矿产供给，整理铁路以疏通运输，在调整运价、实行矿业联营和筹集资金等方面也有一系列方案。但是，由于国家力量有限，地方军阀拥兵自重，矿业政策执行的效果实际上并不理想。实业部曾设法筹款接济矿业，首先是替矿商与外商接洽，借款购买车辆运煤，之后又向银行界筹款修理机车与货车，跟着有发行煤业公债之议，然而三者最终都没有落实。国民政府除减轻铁路运费外，对矿业的支持力度实在不大。这种状况，与当时政治环境不良、国家没有实现实质性统一以及关税没有实现完全自主有一定关系。

但是，也要看到，国民政府在战前发展国家资本的同时，缺乏长远眼光，对民营矿业的市场环境保护力度不够，政府虽然也意识到“煤铁为立国要素”，然而，由于私欲膨胀，民营矿业往往成为被压制的对象。以运费为例，1934年，正太线的运费率仍然超过2分，铁道部虽然略微减低了运费，但同时也取消了回扣，实际上还是沿袭了旧制。到1936年实行一种更复杂的运费征收制度，它随着季节的变化征收不同的运费，但夏季运费率仍在1.2～1.8分之间，冬季则在1.2～1.9分之间，是其他大多数煤矿公司所支付运费率的1倍左右。［6］81铁道部为正太铁路高运费率辩护的理由是，这条铁路线的经营费比其他铁路高，因为它地形复杂，且带回山西的回头货又比较少，这就提高了山西煤的运价。然而，据统计，1932—1935年四年间，正太路年均收入额为583万余元，盈利高达205—317万余元，在所有中国铁路中赚得了最高的营业利润，［18］119—120这一事实有助于我们看清国民政府在矿业领域所扮演的角色。

［1］秦孝仪.革命文献:第79辑［Z］.台北:中央文物供应社，1979.

［2］陈公博.四年从政录［M］.上海:商务印书馆，1936.

［3］侯德封.第五次中国矿业纪要［M］.北平:实业部地质调查所，1935.

［4］侯德封.第四次中国矿业纪要［M］.北平:实业部地质调查所，1932.

［5］陈慈玉.日本对山西的煤矿投资(1918-1936)［A］.“中研院”近代史研究所集刊(第23期:下册)［C］.台北:中研院，1994.

［6］阳泉煤矿史编写组.阳泉煤矿史［M］.太原:山西人民出版社，1985.

［7］中国第二历史档案馆.中华民国档案资料汇编:第5辑第1编，财政经济(六)［Z］.南京:江苏古籍出版社，1994.

［8］中国经济情报社.中国经济论文集:第三集［C］.上海:生活书店，1936.

［9］中国煤矿与上海煤业之现况［J］.工商半月刊:第2卷第3 期，1930.

［10］秦孝仪.十年来之中国经济建设:第二章［Z］.台北:中国国民党中央委员会党史委员会影印版，1976.

［11］王树槐.张人杰与淮南煤矿(1928-1937)［A］.“中研院”近代史研究所集刊(第17期:下册)［C］.台北:中研院，1988.

［12］金士宣.中国铁路运输之我见［N］.天津大公报，1936-1-13(3).