论国际视野下的特殊教育政策法规发展策略

吴春艳

（1.四川师范大学教育科学学院 四川成都 610066；2.北京师范大学教育学部 北京 100875）

自上20世纪80年代以来，在立足本国国情的基础上，我国加快了探索特殊教育发展道路的步伐。这三十年来，成绩不容小觑，但仍不免有些迷茫与彷徨。例如，世界特殊教育发展的总趋势怎样？我国的特殊教育如何更好地适应时代发展的需要？在影响特殊教育发展的众多因素中，“依法治教”是其中不可或缺的一环。改革开放以来，党和国家一贯重视教育法制建设。早在1980年，中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中，就提出“要搞好教育立法”。[1]1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，系统提出了教育法制建设的目标和任务，第25条明确要求“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道。”[2]2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)第二十章专章阐述“推进依法治教”。[3]作为教育的重要组成部分，特殊教育的发展同样与政策法规的制定、执行和监督息息相关。带着对上述问题的思考，本文将通过分析几个典型国家和地区的特殊教育政策法规的发展特点，反思我国特殊教育政策法规尚存在的问题和不足，以期为我国大陆的特殊教育改革和发展提供参考。

一、国际视野下特殊教育政策法规的发展特点及启示

（一）特殊教育政策法规的法律效力级别是特殊教育受重视程度的重要体现

当前，许多国家都制定了专门的特殊教育法及系列法规。早在20世纪20年代，美国的一些州就制定了特殊教育法规。1975年颁布的《所有残疾儿童教育法》（The Education for All Handicapped Children Act of 1975，即PL94-142），是美国特殊教育的第一部最完整、最重要的立法。该法确定了5至21岁的残疾儿童的教育政策，并做出了较为具体且可评估的规定，其所坚持的免费的、恰当的公共教育，以及所倡导的最少受限制环境和个别化教育计划改变了美国传统的残疾儿童安置和教育形式。2004年，国会通过了《残疾人教育促进法》（Individuals with Disabilities Education Improvement Act of 2004，简称 IDEIA，即 PL108-446）。[4]该法更为全面地规定了如何为全国的残疾婴幼儿、儿童和青年提供早期干预、特殊教育以及相关服务。英国的苏格兰、英格兰和威尔士在20世纪初就通过了各自的缺陷儿童教育法。《1944年教育法》（Education Act，1944）标志着英国特殊教育开始向一体化阶段迈进。2001年颁布《特殊教育需要和残疾法》（Special Educational Needs and Disability Act 2001），2002年出台《特殊教育需要实施规程》（SEN Code of Practice），确保了融合教育的全面实施。[5]此外，台湾的《特殊教育法》于1984年12月17日颁布[6]。尽管加拿大没有联邦一级的特殊教育法，但各省制定了针对特殊教育某个方面的法规文件。以不列颠哥伦比亚（British Columbia）为例，该省陆续出台了一系列特殊教育法令。[7]从20世纪90年代开始，加拿大就进入了面向所有儿童、满足所有儿童特殊需要的融合教育时期。

从上述国家的经验可以看出，特殊教育立法对特殊教育发展方向和速度有至关重要的影响。尽管在我国的宪法、教育法、义务教育法及中央颁布的其他相关文件、规划中，已有一些涉及到特殊教育的条款。然而，迄今为止，我国还没有专门的特殊教育法。1994年8月，国务院办公厅发布了《残疾人教育条例》，这是我国历史上第一份法律层级最高的专门的特殊教育法规文件。[8]条例共9章52条，对残疾人教育的意义、体制、管理、学制以及各级各类特殊教育的发展进行了较为详细的规定。但作为行政法规，《残疾人教育条例》的法律效力明显不及专门的特殊教育法，其执行力也必然会受影响。

（二）完善特殊教育法律体系是有法可依的根本保证

特殊教育的发展不可能单靠一部孤立的法律来支撑，还需要相应的配套法律法规以及实施细则来共同构建特殊教育法律体系。自1975年《所有残疾儿童教育法》颁布以后，美国国会在其他领域的立法中，也涉及了特殊教育，这些法律成为对特殊教育法律体系的有力补充。从1997年到2011年，英国也出台了一系列的特殊教育政策法规，例如，英国去年出台的《支持与期望：应对特殊教育需要与残疾的新方法》（Support and Aspiration:A New Approach to Special Educational Needs and Disability，2011），制定了2014年计划。[9]总之，从最初对残疾儿童接受一体化教育的权利给予法律上的保障，到细化融合教育的实施程序和步骤，再到对融合教育从立法角度的全面保证和完善，英国的特殊教育法律体系功不可没。澳大利亚新南威尔士州（New South Wales）陆续制定了《学校特殊教育手册》(Special Education Handbook for Schools，1998)、《普通班级的残疾学生：学校支持文件》（Students with disabilities in regular classes:School Support Document，2004）、《残疾人——承诺书》（People With Disabilities-Statement of Commitment，2005）、《新南威尔士州教育与培训部残疾行动计划2004-2006》（NSW DET Disability Action Plan 2004-2006）等政策法规，[10]从不同的方面对特殊教育的开展进行了详尽的规定，构成了较为完备的法律体系。除《特殊教育法》以外，台湾制定了41个现行的特殊教育法令或行政规则，如《特殊教育学生申诉服务办法》、《特殊教育课程教材教法及评量方式实施办法》等。在台湾的特殊教育咨讯网，更可以查到1155项与特殊教育相关的法律法规。[11]

相比之下，新中国成立之后，我国的教育部陆续出台了一些关于盲聋哑学校教育的文件，初步确立了我国的盲聋哑学校的课程和教学制度。除了《残疾人教育条例》，1998年12月，教育部发布了《特殊教育学校暂行规程》，这是我国历史上第一份有关特殊教育学校的专门法规。[12]20世纪80年代末到2009年，教育部主管部门先后出台了三份关于发展特殊教育的意见，对推动各个时期特殊教育的发展起到了重要作用。分别是：1989年5月，国务院办公厅转发国家教委等部门《<关于发展特殊教育的若干意见>的通知》；[13]2001年11月，国务院办公厅转发教育部等9部门《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》[14]；2009年5月，国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》[15]，共20条，对特殊教育的体系的完善、保障机制的建立、教育质量的提高、特殊教育的实质培养以及政府的责任等，都提出了明确要求，是我国在21世纪出台的此类性质的第一份文件，规划了今后一个时期我国特殊教育的发展路径。从这些文件可以看出，我国一直在努力构建自己的特殊教育法律体系。

（三）修订特殊教育政策法规是保持并增强法律执行力的基本前提

法律的制定不是一劳永逸的，为了更好地保证法律效力，针对法律的本身不完善以及执行中出现的一些新问题，许多国家和地区都重视法律文件的修订完善。例如，美国的《所有残疾儿童教育法》（PL94-142）自1975年颁布之后，联邦政府对其进行了多次修订。2004年的《残疾人教育促进法》（PL108-446）也是以这部法律为源头经多次修订而成的；英国政府多次修订《教育法》，对特殊教育的发展产生了深远影响；香港教育局于2003年7月颁布《照顾学生个别差异——共融校园指标》在2004年4月和2008年8月分别进行了修订。2008年8月发布的《全校参与模式融合教育运作指南》，经2010年5月再次修订，增强了该模式的可操作性[16]；台湾的《特殊教育法》从颁布至今，期间不断修订完善，2009年11月18日再次发布修订后的第五版，共51条。为确保《特殊教育法》的实施，台湾的《特殊教育法施行细则》于1987年3月25日颁布，并同样经过多次修订。[6]

法律的修订是为了增强其执行力，更好地顺应社会的发展。我国的特殊教育政策法规，制定之后至今鲜有修订。例如，我国于1994年颁布的《残疾人教育条例》，在过去18年的执行过程中，难免也遇到了一些问题，但一直没有进一步修订，这必然会加大执行该条例的可行性。对于那些因缺乏实施细则和评定指标，而成为一纸空文的法规文件，更亟需补充完善。

（四）强化特殊教育政策法规的执行与监管是发挥法律效力的关键环节

特殊教育政策法规的执行与监管是政策法规发挥法律效力的真正体现。这一方面有赖于政策法规自身的完善，另一方面更得益于健全的特殊教育管理体制。美国教育部下设有专门的“特殊教育及康复服务司”（简称OSERS），但教育管理主要是州或地方政府的责任。美国联邦的特殊教育法令中明确规定了州的职责。以马萨诸塞州（Massachusetts）为例，该州有特殊教育政策和规划办公室，该州制定了一个长达七年（2005-2012）的特殊教育计划（MA SPP），用以评价该州贯彻执行联邦特殊教育法(IDEA-2004)的程度，并对该州的特殊教育的发展进行规划。MA SPP直接受制于联邦特殊教育规划办公室制定的20项评估指标，美国的所有州都制定了落实这个20项指标的类似计划。[17]加拿大的教育行政管理的都属于高度分权的地方负责制，教育立法权归省政府所有。各省通过相关法律对教育进行管理，包括对特殊教育机构的建立、特殊教育的实施等进行管理。香港的特殊教育由教育局统一组织管理。教育局负责各项特殊教育设施的策划、发展、监察和运作，并在组织、课程、教学法以及学位安排上提供意见。[8]

我国大陆地区的特殊教育行政管理与法国类似，同样是以中央集权制为主，上至教育部，下至乡镇都有专门的特殊教育领导机构或专员，形成了一个庞大的特殊教育行政网。这样的体制，有助于全国上下一心，齐抓共管，全国一盘棋。但也有一些值得注意的问题，一是地区差异明显，同一政策法规在不同地区的执行效果差异较大。比如，特殊教育经费和入学率问题，必然会受各地发展水平的制约，全国的统一管理难度较大，且会导致某些地区的不作为。二是信息的相通问题。由于管理部门的层级过多，极有可能在信息传递过程中出现失真，尤其是统计数字的不准确等，很可能会妨碍政策法规的监管，二是各级主管单位和个人责权不明，职责不清，再加上特殊教育政策法规文本表述上的含混，有可能导致“相关”部门和单位之间相互推诿，造成特殊教育的维权困难。

二、促进我国特殊教育政策法规发展的策略探析

（一）加快特殊教育立法进程

从其他国家的特殊教育发展历程中，我们可以得到这样一个结论，特殊教育的推进与特殊教育立法息息相关。与欧美许多国家和地区相比，我国的特殊教育立法显得捉襟见肘。如果不能真正从完善的法律和制度上保证特殊教育的开展，特殊教育事业就得不到应有的支持。我们可以在学习他国经验的基础上，立足我国现实，逐步完善特殊教育法律体系。

当前，我国的特殊教育法律文本建设主要有三个方面的主要工作：首先，制定特殊教育的地方法规和实施细则。特殊教育立法不是一蹴而就的，许多国家的立法也是从一些法规文件或地方性法规开始的。因此，有条件的地区可以率先制定有前瞻性和系统性的特殊教育地方法规及实施细则。其次，修订已有的特殊教育政策法规。尽管不能在短期内颁布实行特殊教育法，当前，我们应当把认真做好《残疾人教育条例》的修订工作，确保已有相关法律法规的贯彻落实，作为加快特殊教育法制建设的新起点。在修订工作中，一方面是要摒弃与当前特殊教育发展理念和实践相背离的条款。另一方面是要在文本方面增强政策法规的可操作性，明确责权关系，尽可能避免含糊的表述形式。第三，为制定《特殊教育法》做好准备。根据国际社会特殊教育立法的经验，我国制定专门的《特殊教育法》是特殊教育发展的必由之路。从立法的程序和标准、特殊教育的特点和存在的问题、特殊教育法的框架和基本内容等方面做一些必要的研究和探讨，不但有利于推进特殊教育的立法进程，也将增强未来的《特殊教育法》的法律效力。

（二）推进特殊教育普法宣传

当下，利用网络和信息技术推进特殊教育普法宣传，提供特殊教育法律援助已成为许多国家和地区的一大特色。比如，美国马萨诸塞州的特殊教育官网上，能查询到每年30条以上的有关全州特殊教育的相关新闻信息，包括特殊教育年报。此外，网站上提供了相关特殊教育法律、文件和指导手册，供特殊儿童家长以及相关工作人员查阅。台湾教育部设有专门的特殊教育通报网。其内容主要包括了特殊教育相关法律法规的查询系统，还可以查阅相应地区的特教工作人员的具体职责及联系方式。[1]这些网站资源，能为特殊教育工作者以及家长的工作提供便捷、有效的支持。

我国大陆地区目前也有类似中国特殊教育网、特殊教育资源网等网站。但相比之下，网站内容还有待于进一步丰富和成体系，以便于使用者的查找。比如，面对当前许多特殊儿童家长求助无门的困境，可以增加特殊教育支持信息的公开化，为家长提供关于特殊教育法律法规、寻求支持的方法、当地相关主管部门和教育机构的联系方式等。特殊教育事业，不但需要国家扶持，更有赖于激励相关人员积极开展工作。此外，宣讲、发普法传单，举办普法竞赛等，也是可以尝试的宣传途径。通过各种方式加强普法宣传，营造社会舆论，形成人人都谈特殊教育的氛围，那将是特殊教育的一大幸事。

（三）建立特殊教育的经费保障机制

特殊教育的发展离不开财政支持，特殊教育政策法规的贯彻落实和监督都需要资金的保障。以美国为代表的一些联邦国家都是通过专项资金来实现对特殊教育的监管。因此，在制定和完善特殊教育政策法规文本时，应明确特殊教育经费的筹集、管理和使用。一些政策法规的条款应直接与特殊教育经费挂钩。

要想充分有效利用特殊教育经费，就需要在加大资金投入的同时，做好经费筹集和使用的监督机制。对于我国来说，需要在提高特殊教育经费占教育经费比例的同时，明确中央财政、地方财政及家庭的承担份额，积极鼓励社会集资及捐资扶持特殊教育，落实经费来源。在此基础上，更要注重利用法律武器，加强对特殊教育经费使用的监管，切实保障特殊儿童及家庭从中受益。

（四）探索符合我国国情的特殊教育法制建设之路

作为发展中国家，我国发展特殊教育，需要借鉴他国的先进经验，但却不能照搬。加拿大的特殊教育就是在吸收和借鉴法国、美国、英国的教育传统，并结合本国的实际情况的基础上，形成了其独特的发展模式和经验。受各种因素的影响，我国的特殊教育法制建设也有其独特性。比如，作为社会主义初级阶段的国家，我国目前的立法任务还很繁重，因此，《特殊教育法》的出台需要有一个过程，而不可能一蹴而就。再者，几千年的中华文明深刻地影响着国人的思维与行为方式。这就决定了我们也不能不顾国情，完全照搬他国的特殊教育政策法规。因此，我们应带着对他国成败经验的思考，结合我国的实际情况，探索自己的特殊教育法制建设之路。

[1]中共中央、国务院.中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定.[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1980/1127011 98006.html，2012/02/25.

[2]中共中央、国务院.中国教育改革和发展纲要.[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/486179.htm#1，2012/02/25.

[3]中共中央、国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年).[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，2012/02/25.

[4]朱宗顺.特殊教育史[M].北京：北京大学出版社，2011：156-158.

[5]The National Archives of UK. The OfficialHomeofUK Legislation.[DB/OL].http://www.legislation.gov.uk/，2011/11/22.

[6]台湾教育部.主管法规查询系统.[DB/OL].http://edu.law.moe.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL009136&KeyWordHL=&StyleType=1，2011/11/22.

[7]BritishColumbiaMinistryofEducation.Special Education Services:A Manual of Policies,ProceduresandGuidelines-March2011.[EB/OL].http://www.bced.gov.bc.ca/specialed/ppandg.htm，2011/11/22.

[8]国务院办公厅.残疾人教育条例.[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1994/11 2701199403.html，2012/02/25.

[9]Department for Education of UK.Supportand aspiration:A new approach to special educational needsand disability-A consultation.[EB/OL]. https://www.education.gov.uk/publications/standard/publ icationDetail/Page1/CM%208027，2011/11/22.

[10]New SouthWalesDepartmentof Education and Training.DisabilityPrograms.[EB/OL].http://www.schools.nsw.edu.au/studentsupport/programs/disabil ity.php，2011/11/22.

[11]全国特殊教育资讯网.特教资料库查询.[DB/OL].http://www.spc.ntnu.edu.tw/index.php?page_id=20&iid=1&title=&publish_unit=&publish_date=&keywords=&cid=&method=search，2011/11/22.

[12]中华人民共和国教育部.特殊教育学校暂行规程.[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/public files/business/htmlfiles/moe/moe_621/201001/81870.html，2012/02/25.

[13]国务院办公厅.国务院办公厅转发国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知.[EB/OL].http://www.gzedu.gov.cn/gov/gz04/200902/t20090224_4484.html，2012/02/25.

[14]国务院办公厅.国务院办公厅转发教育部等部门关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见的通知.[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61549.htm，2012/02/25.

[15]国务院办公厅.国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知.[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1322130.htm，2012/02/25.

[16]香港特别行政区教育局.全校参与模式的融合教育.[EB/OL].http://sc.edb.gov.hk/TuniS/www.edb.gov.hk/index.aspx?nodeID =7348&langno =2，2011/11/22.

[17]MassachusettsDepartmentofElementary&SecondaryEducation.MassachusettsStatePerform-ance Plan (MA SPP)AND Annual Performance Reports(MAAPR).[EB/OL].http://www.doe.mass.edu/sped/spp/maspp.html，2011/11/22.

[18]香港特别行政区教育局.特殊教育.[EB/OL].http://sc.edb.gov.hk/TuniS/www.edb.gov.hk/index.aspx?nodeID=7389&langno=2，2011/11/22.