从委托代理关系解读警察不作为的原因

戚元松

（中国人民公安大学，北京100038）

警察是英勇、高尚与正义的化身。但是现实生活中，民众对于人民警察的印象悄然地发生着一些变化，警察及其相关问题“一而再，再而三”地成为社会关注的焦点。近些年，关于警察的负面报道，尤其是关于警察不作为的报道屡见报端，把公安机关及人民警察推上风口浪尖。警察不作为使社会公共安全产品不能有效地供给，损害了国家和社会的公共利益及社会公众的自身利益，不利于社会的安定团结，在一定程度上损害了公安机关及人民警察的形象，降低了人民警察的威信，有损公安工作坚实的群众基础。

一、警察不作为的概念及表现形式

警察不作为，是指警察应当履行某种法定作为的义务且有能力履行而未能履行的行为。即“应为而不为”的行为状态。邓国良教授在《解读警察不作为行为》一文中，从现行法律的规制和公安执法实践角度，详细列举了四种不同的警察不作为分类以及七种警察不作为的行为表现：[1]

警察不作为的四种不同分类：既有实体法上的不作为，也有程序法上的不作为；既有依申请引发的不作为，也有依职权产生的不作为；既有相对人主动求助引发的不作为，也有相对人无求助产生的不作为；既有以动作形式表现出来的不作为，也有不以动作形式表现出来的不作为。

警察不作为的七种表现形式：1.不履行法定职责；2.拖延履行法定职责；3.未履行救助的义务；4.未尽到注意的义务；5.未尽到因合理信赖而引发的法定义务；6.不适当履行法定义务；7.未履行法定告知义务。

二、警察行为中的委托代理关系

委托代理理论是经济学领域研究企业治理的理论。它建立在理性“经济人”假设以及信息不对称的假设之上，是在深入研究企业内部委托人与代理人之间信息不对称问题及激励问题发展起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，如何有效避免产生的道德风险和逆向选择问题，委托人如何选择代理人并设计最优契约来约束和激励代理人，以最大限度地增加委托人效用。

虽然委托代理关系产生于经济领域，是研究企业问题的理论，但是委托代理关系的适用并不仅局限于经济领域，在公共管理领域同样适用。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民是公共权力的所有者。根据社会契约理论，政府作为公共利益的代表，代理人民行使公共权力，由此而产生了公众与政府之间的委托代理关系，即人民为委托人，政府为代理人。其次，根据职权的划分，政府把社会公共安全事务交与公安机关及其人民警察，由此而产生了委托代理关系。在这一关系中，政府为委托人，警察为代理人。由此而产生了警察行政过程中的双重委托代理关系。

三、警察不作为的原因分析

（一）对委托代理关系中权力认识上的误区

首先，委托代理关系产生于经济领域，应用到政治生活领域过程中，委托代理关系发生特殊变化。在政治生活中的委托—代理关系中，政府作为公共权力的代理人,其管理对象是社会公共事务,而社会是各个社会成员之间的共同关系的总和。这样,人们以集体形态的人民出现时是政府的主人,而以个体形态出现时却成为政府管理的对象。政府官员在理论上是服务于人民的公仆,但在具体社会生活中却可以凭借公共权力强制性支配人们的行为,容易蜕变成人民的主宰。[2]作为政府重要部门的公安机关，在日常的执法活动中，面对的通常是以个体形态出现的人民群众。此时，警察变为支配的一方，群众处于弱势一方。

其次，在双重委托代理关系下，委托代理的链条增加，权力的来源，即授权问题显得尤为重要。在公众与警察之间，由于存在政府这一中间环节的委托代理关系，公众把权力委托于政府，政府代理人民行使权力，政府又进行了下一步的委托，委托于警察以警察权（警察权力是公安机关或人民警察依照国家法律规定的内容和程序行使的强制性的行为。警察权力是实现警察职能、完成警察任务的保证。警察权是一种国家权力，是公权力的组成部分），[3]从而使得委托代理关系中权力的性质和来源在认识上产生误区。对于公安机关及人民警察的权力到底是谁授予的，少数民警认为手中的权力是上级政府授予的，是领导授予的，缺乏对权力来源的正确认识。

（二）信息不对称是导致警察不作为的外在因素

在委托代理关系中，委托人与代理人的目标是不一致的。代理人拥有自己的私人信息，委托人不能直接观察代理人的某些私人信息，委托人与代理人之间掌握的信息是不一致的。由于信息的不对称，产生了逆向选择问题和道德风险问题。逆向选择是指在信息不对称状态下，代理人一方一般拥有“隐蔽信息”并且利用委托方信息缺乏的特点而使对方不利，从而使博弈或交易的过程偏离委托方的意愿。道德风险是指一方利用信息不对称，在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动。

在公众与警察委托代理关系中，信息不对称是指代理人警察与公民委托人之间所掌握和拥有的政策信息，案件侦破或服务的材料、进程等信息不相同和不完全，即警察代理人比公民委托人占有较多的相关信息，处于信息的优势地位，而公民委托人则处于信息的劣势地位。在警察执法过程中，警察利用所掌握的信息优势诱发机会主义，作出违背公众利益的选择，努力增进警察自身效用，做出不利于社会大众的行动。

委托代理关系的分析是建立在“理性人”和“经济人”假设之上的，警察也是追求自身利益最大化的理性经济人，所以存在着为获取私利而侵害公共利益的可能性。追逐自利的警察会把手中的警察权当做为自己谋取利益的工具，置个人利益于社会利益和公共利益之上，使手中掌握的权力不能有效地为人民群众办事。

（三）代理人团队中警察个人的“偷懒”行为

在简单的委托代理模型当中，仅仅考虑单个代理人的情况。但是在现实中代理人一般有多个，代理人形成“团队”。所谓“团队”是指一组代理人，受托与同一个委托人，他们独立地选择服务方式，但创造一个共同的产出。整个团队的工作取决于团队成员的努力程度，团队工作导致团队成员个人的偷懒行为。警察机关由许多单个民警组成，形成一个“团队”。在这种情况下，个别警察会出现“搭便车”现象，出现偷懒行为。

（四）对作为委托代理人的公安机关及其民警缺少有效监督

在委托代理关系交付之后，对代理人进行有效的监督显得尤为重要。委托人进行监督需要付出监督成本，即测度和观察代理人的行为所花费的费用；委托人通过预算约束、薪酬政策和运营规则等手段来控制代理人的行为。

社会大众把社会安全产品的生产委托于公安机关，但社会大众对公安机关进行有效的监督十分困难。首先，对警察的某些行为过程难以进行有效的监督。由于公安工作的特殊性，某些行为过程如案件侦破过程所跨时间空间幅度较大，过程过于专业和复杂，对其工作的努力水平，旁人无法进行有效测量。其次，在公安民警中监督与被监督者意识薄弱，将权力与监督对立起来。部分民警认为监督就是干扰办案，监督就是故意找茬，对监督持抵触态度。有些警察往往凭借其拥有的专业知识、专业技术和特殊地位，拒绝警务公开，不愿接受公众监督，刻意使公众处于“无知”的状态。最后，有关监督的制度不健全。虽然对公安机关的各种监督措施正在不断地建立和完善，但是有关的执法监督操作性较差，监督的视野不够开阔；只强调内部监督，而外部的监督往往流于形式，群众监督渠道不畅。缺乏对于掌握警察权的公安机关及民警行为过程的有效监督，产生了警察在执法活动中的不作为。

（五）代理行为中代理人自由裁量的存在

在委托代理关系产生之后，代理人有较大的自主权，委托人不便或不能对其行为过程中的具体细节进行指导。在社会大众与公安机关的委托代理关系中，国家虽有各种法律和规章制度规范制约公安机关及人民警察的行为，但这并不意味着法律和规章制度会把警察行为的每一个细节和步骤都予以详细而严密地规定，由此出现了很大的自由空间。“警察没有也从来不可能有足够的资源来完全执行每一部法律。因此，不可避免地需要作出优先选择。”“甚至是表达最精确的法律规则，也需要在具体情况下进行解释。”[4]正是由于警察自由裁量权的存在，导致一些警察作出对自己有利的选择，出现在执法过程中的不作为现象。

（六）作为代理人的警察亚文化的影响

作为一种职业和一个特殊社会群体，警察有其独特的共享的价值观、行为规范和知识、技能体系。威廉·A·韦斯特提出了警察亚文化的概念。警察亚文化指的是警察组织所独有的内涵、价值及行为模式。亚文化中有健康的成分，也有不健康的成分。由于天天和社会阴暗面接触，一些警察看到社会的腐化与黑暗，从而心灰意冷、冷漠无情，产生玩世不恭的处世态度。现实工作的失望早已将神圣的布道感彻底打破，一些警察把与犯罪分子的斗争视作儿戏，许多案子破不了，罪犯逍遥法外，而他却没有愧疚感。

[1]邓国良.解读警察不作为行为[J].江西公专学报,2009(2).

[2]倪星.公共权力委托——代理视角下的官员腐败研究[J].中山大学学报(社会科学版),2009(6).

[3]李健和.我国警察权力配置的现状、问题与原因——警察权力专题研究之二[J].中国人民公安大学学报,2007(5).

[4][英]罗伯特·雷纳.警察与政治[M].易继仓,朱俊瑞译.北京:知识产权出版社,2008:195.