论环境公益诉讼中的“诉前禁令”

李义凤

（河南财经政法大学，河南 郑州 450002）

“诉前禁令”作为民事诉讼保全措施之一，对避免侵权行为所造成的持续损害、保障民事诉讼的顺利进行具有重要意义。但该制度在司法实践中并未得到普遍适用，其原因在于，我国的民事程序法和相关实体法对行为保全制度缺乏明确规定。以环境公益诉讼为突破口，昆明等地司法机关在实践中大胆引入“诉前禁令”，该做法对丰富诉讼理论、强化环境保护意义重大。2012年8月31日新通过的《民事诉讼法修正案》增设了公益诉讼制度，完善了诉讼保全措施，首次对行为保全作出规定，使“诉前禁令”实现了有法可依。

一、环境公益诉讼的“昆明模式”

近年，随着工业经济的快速发展以及民众环保意识的增强，因环境污染导致的侵权损害赔偿纠纷逐年增多①。从相关统计资料可以看出，第一，环境刑事公诉案件增长迅速。在我国，凡构成犯罪的刑事案件（包括环境刑事案件），均由检察机关以国家公诉人的身份提起公诉，请求法院依法惩处，《刑事诉讼法》对此规定了明确具体的操作程序，检察机关有法可依。第二，与环境刑事案件相比，我国环境民事、行政案件增长缓慢。作为专门法律监督机关的检察机关在环境诉讼中基本上无所作为，该种状况反映出我国民事司法救济途径相对滞后，难以适应社会经济发展的需求。虽然造成上述状况的原因是多方面的，但环境公益诉讼的缺失是导致状况发生的主要因素。环境侵权诉讼不同于一般的民事侵权损害赔偿诉讼，它具有侵权行为损害后果严重、受害人数众多且难以确定、证据收集和举证困难等特点，而《民事诉讼法》对起诉人的要求过于苛刻，也制约了环境公益诉讼的进行。《民事诉讼法》第一百零八条规定了起诉的实质要件，其中对原告的要求是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，该规定将“直接利害关系人”以外的主体排除在民事诉讼当事人的范围以外，法院据此以“起诉主体不合格”为由驳回起诉的案例并不鲜见。环境公益诉讼的兴起较好地弥补了这一不足。环境公益诉讼的主体不限于“直接利害关系人”，而是将起诉的主体扩大到所有因环境污染遭受损害的公民和社会组织，由此扩大了环境诉讼的空间。特别是由检察机关代表国家提起环境公益诉讼，有效弥补了现行法律规定的不足，增加了环境诉讼的力度，对环境保护而言意义重大②。据不完全统计，目前公开报道的我国各级法院已受理的各种类型的环境公益诉讼案至少有17起。这些审判实践的有益探索具有重大的现实意义，为我国环境公益诉讼理论研究及构建环境公益诉讼制度提供了较好的范例。在已发生的17起环境公益诉讼中，环境行政公益诉讼6起，环境民事公益诉讼11起；检察院作为原告起诉的有6起，行政机关作为原告起诉的有3起，环保社团作为原告起诉的有3起，公民个人起诉的有5起③。

近年，各地围绕环境公益诉讼进行了大量的尝试，取得了显著成绩。在各地的经验当中，“昆明模式”不失为一大创举。其实，近年昆明法院为加强环境保护审判工作大胆革新，环境审判一直走在全国法院的前列。早在2008年昆明市中级人民法院就成立了环境保护审判庭，专门审理环境案件，并首创环境保护的刑事、民事、行政案件及执行“四合一”的审判执行模式，确保环保案件的审判和执行，极大地提高了环境诉讼的办案效率。但从实际运行效果来看却颇为尴尬，环境法庭并没有达到预期的设想——一个明显的表现，云南省9个环境法庭2年仅审理过2起环境公益诉讼案，以至于当初的环境法庭无奈变身为刑事法庭。造成这种状况的主要原因在于公益诉讼“于法无据”。为尽快扭转环境法庭“等米下锅”、无案可审的局面，2010年11月25日，昆明市中级人民法院与昆明市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》（以下简称《意见》）。该《意见》与以往的环境审判法律法规相比亮点较多，主要体现在如下方面：

第一，明确了公益诉讼人（原告）的主体资格。《意见》规定人民检察院、环保机构、环保社团组织、其他公民、法人和组织均可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人。在此之前，各地虽有允许环境公益诉讼的尝试，但以司法机关的名义发布意见，明确规定环境民事公益诉讼人范围的，尚属首次。第二，规定了环境公益诉讼的举证责任。环境民事公益诉讼案件中被告的危害行为、损害事实、损害后果由公益诉讼人承担举证责任，环境民事公益诉讼案件中被告的侵权行为与损害后果之间的因果关系则由被告承担举证责任。第三，在全国首创了“禁止令”这一全新的司法实践。《意见》规定，当出现紧急情况，如果不及时制止被告的行为，将严重危及环境安全、可能造成环境难以恢复、加重对环境破坏的，公益诉讼人可以向法院申请“禁止令”。法院经审查认为确有必要的，可以发出“禁止令”，责令被告立即停止相应行为，并由公安机关协助执行。第四，规定了环境诉讼的诉讼费用承担。《意见》规定，公益诉讼人提起环境民事公益诉讼可以缓缴诉讼费，公益诉讼人败诉的，免交诉讼费；被告败诉的，由被告缴纳诉讼费；公益诉讼人因提起诉讼产生的差旅费、调查取证费、评估鉴定费、律师代理费等诉讼费用，由败诉的被告承担。如此规定大大降低了环境公益诉讼的成本。第五，强化检察机关参与环境公益诉讼的力度。《意见》规定，人民检察院可以督促、支持环保机构或者支持环保社团组织向人民法院提起环境民事公益诉讼。必要时，人民检察院也可以直接向人民法院提起环境民事公益诉讼；人民检察院出庭支持起诉可以向人民法院提供证据，证据利益归属于公益诉讼人。从《意见》的主要内容可以看出，昆明环境民事公益诉讼的具体做法与我国原有《民事诉讼法》规定的内容相比作了重大改进，对环境保护的司法救济途径更为具体明确，在公益诉讼人的主体资格、证据、禁止令、庭审程序、判决内容等方面都做了创新，保证环境民事公益诉讼案件的办理更加科学、合理。可以说，《意见》的出台标志着环境诉讼“昆明模式”的正式形成。

二、环保“诉前禁令”：诉讼保全制度的创新

从完善我国民事诉讼理论和健全环境公益诉讼制度的角度看，“昆明模式”中最为突出的亮点在于环境保护“诉前禁令”制度，在昆明法、检机关联合发布的《意见》中，它被表述为“禁止令”。笔者为论述方便，以及考虑与已有概念相一致，称之为“诉前禁令”。一般认为，“诉前禁令”是指在原告提起诉讼前，为防止诉讼迟误可能对权利人造成不可弥补的损害或者证据被销毁的危险，法院依照一方当事人请求，采取及时有效的临时性措施，责令侵权人停止有关侵权行为的一种诉讼保全措施。“诉前禁令”在英美法系和大陆法系中被称为“临时性禁令”，适用对象针对所有的民事纠纷紧急状态，适用范围较为普遍。2000年以前我国并无“诉前禁令”制度，该制度最早引入我国是在我国签署《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）之后。我国加入世贸组织以后，为与国际社会接轨，对我国的相关法律进行了修改。

“诉前禁令”目前在我国立法中的体现主要为：第一，知识产权保护领域。“诉前禁令”在知识产权诉讼中被称为“诉前停止侵犯权行为”。主要体现在《专利法》第六十一条、《商标法》第五十七条和《著作权法》第四十九条。第二，在海事特别程序法中主要体现在《海事诉讼特别程序法》第五十一条和第五十六条。从我国立法对“诉前禁令”的规定来看，该制度主要有以下特点：第一，“诉前禁令”的适用范围有限。迄今为止，“诉前禁令”只适用于知识产权领域和海事特别诉讼程序中，在一般的民事诉讼中，包括《民事诉讼法》以及相关的司法解释中均找不到“诉前禁令”适用的依据，因此，对一般的民事诉讼案件而言，“诉前禁令”犹如镜中花、水中月，案件当事人和法院都只能“望洋兴叹”。第二，“诉前禁令”缺乏专门的适用程序规定。《专利法》、《商标法》、《著作权法》均规定：“人民法院处理前款申请，适用《中华人民共和国民事诉讼法》第九十三条至第九十六条和第九十九条的规定。”即“诉前禁令”在申请和受理上适用民事诉讼财产保全和先予执行的程序，本身无具体操作程序。可见，我国现行民事诉讼立法中，适用于一般民事诉讼案件（包括环境诉讼案件）的“诉前禁令”，在适用依据和具体程序上仍然付之阙如。

通过上述考察不难得出结论，昆明法院本次在《意见》中专门规定“禁止令”制度，无论从民事诉讼理论还是司法实践的角度，均属全国首创，值得认真研究。昆明环保“诉前禁令”的创新之处在于：第一，明确规定在环境公益诉讼中，公益诉讼人有权向法院申请“禁止令”。这一规定将“诉前禁令”从知识产权领域和海事特别程序扩大到环境公益诉讼中，从而扩大了“诉前禁令”的适用范围，不失为一大创举。第二，明确了公益上诉人申请“禁止令”的条件，即“情况紧急”的具体情形，包括：（1）被告的行为可能严重危及环境安全的；（2）被告的行为可能造成环境难以恢复的；（3）被告的行为加重对环境破坏的。这就为法院审查当事人能申请和作出“诉前禁令”提供了依据。第三，规定“诉前禁令”由公安机关协助执行。我国目前法律规定的各种保全程序，包括财产保全、先于执行等，均由法院自行作出、自行采取措施。昆明法院本次《意见》规定，环保“诉前禁令”作出以后，由公安机关协助执行，在“诉前禁令”中引入公安机关，从而加大了“诉前禁令”的执行力度，确保执行措施的落实。

三、环保“诉前禁令”的理论与实践价值

在民事诉讼理论中，“诉前禁令”属于民事诉讼保全程序的范畴。所谓民事诉讼保全程序，顾名思义，是只为保证民事诉讼活动的顺利进行而采取的各种保护措施的总称。我国民事诉讼中的保全程序主要有两种，即财产保全和先于执行。《民事诉讼法》第九十二条规定了诉讼财产保全程序，第九十三条规定了诉前财产保全程序，第九十七条规定了先予执行程序。从《民事诉讼法》的规定来看，我国保全程序具有以下特点：首先，财产保全在诉讼程序开始之前或者开始之后均可适用，但无论是诉讼财产保全还是诉前财产保全，都只能针对当事人所争议的财产，而不能针对当事人的行为。其次，与财产保全相比，先予执行只能在诉讼开始以后适用，对象可以是金钱、财物或者行为。司法实践中，先予执行在很多情况下是法院根据当事人的申请，裁定对方立即停止某种侵权行为。再次，先予执行的适用条件要求更为严格。

我国保全程序与发达国家和地区相比存在缺陷，其表现是，对于在诉讼开始之前一方当事人所实施的需要立即加以制止的某种侵权行为，对方当事人既不能申请法院采取财产保全措施（因财产保全不能针对行为），又不能申请法院采取先予执行（因法院尚未立案受理，加之此时当事人之间的权利义务关系并不明确），这就导致当事人的权利救济处于真空状态，无法得到法律保护。实际上，世界上多数国家和地区均规定了针对行为的保全措施，如美国称之为“临时性救济方法”，日本和我国台湾地区称之为“假处分”。所谓“行为保全”是指通过责令对方当事人为或不为一定行为来达到保全的目的，原因在于单纯的财产保全无法覆盖民事诉讼司法实践中保全对象的所有形态，财物之债的保全固然可以通过财产保全制度得以实现，但行为之债的保全则可能需要通过行为保全机制来完成。基于此，有学者主张增加行为保全程序，补充完善我国的保全制度④。笔者认为，在民事诉讼中引入“诉前禁令”恰好弥补了现行两种保全程序立法上的不足。从时间而言，“诉前禁令”适用于提起诉讼之前，突破了先予执行在案件受理后才能提出的限制；从目标而言，“诉前禁令”在于制止起诉前实施的侵权行为，解决了财产保全只能针对财产的弊端。总之，“诉前禁令”的设立能够更加全面地保护当事人的合法权益，填补了当事人权利保障的真空。与“行为保全”相比，“诉前禁令”的对象更为明确，与现行立法上的表述互不矛盾且相得益彰，因此，“诉前禁令”的提出丰富了现有的民事诉讼理论。

四、新《民事诉讼法》对公益诉讼和保全制度的完善

近年，我国环境污染事故不断发生，其对生态文明建设的危害性日益加大。鉴于环境公益诉讼的重要意义以及“诉前禁令”对民事诉讼理论的重要价值，有必要从立法上进行完善。值得指出的是，2012年8月31日通过的新《民事诉讼法》对公益诉讼和行为保全制度作了规定，从而弥补了现行立法的不足。新法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国《民事诉讼法》首次正式规定环境公益诉讼制度，开启了我国环境公益诉讼的破冰之旅。从新法的规定来看，第一，新法最终规定有权提起公益诉讼的主体为法律规定的机关和“有关组织”（而非社会团体），表明在我国提起公益诉讼的主体范围是很广泛的，因为在民政机关登记的“社会组织”的数量远远多于“社会团体”。第二，新法没有赋予公民个人提起公益诉讼的权利。原因在于，公益诉讼设置的初衷是为了解决没有直接受害者的情形，对于损害公民个人权益的情况，公民个人可以直接提起诉讼，不需要通过公益诉讼的途径解决。第三，我国还没有任何法律授权有关机关或组织提起公益诉讼，故此公益诉讼的责任承担、收益分配、救济措施等一系列问题还需进一步研究和完善。

新《民事诉讼法》将第九章“财产保全和先予执行”改为“保全和先予执行”，将诉讼保全的范围由单纯财产保全扩充至包括行为保全，从而使“诉前禁令”实现了有法可依。新法第一百条规定了诉讼保全制度：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”第一百零一条规定了诉前保全制度：“利害关系人因情况紧急，不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害的，可以在提起诉讼或者申请仲裁前向被保全财产所在地、被申请人住所地或者对案件有管辖权的人民法院申请采取保全措施。”结合第一百条关于诉讼保全范围的规定，新法第一百零一条的规定实际上包含了“诉前禁令”的内容。

注释：

①吕忠梅：《建议设立环境审判庭》，《环境保护》2008年第5期；2010年7月13日，最高人民法院正式对外发布《人民法院工作年度报告（2009）》，这是最高法院建院60年以来首度发布年度报告。

②韩成军：《民行检察权能配置的基本问题》，《法学杂志》2011年第6期。

③刘玲：《云南9个环保法庭两年仅审过2起环境公益诉讼案》，《昆明日报》2011年6月1日。

④齐树洁：《民事程序法》，厦门大学出版社1998年版，第145页。