反思与回应：涉检信访之中国式困境

龙碧霞

（广州市花都区人民检察院，广东 广州 510800）

我国现代信访制度建立的最初意图在于畅通民意上传渠道，便于执政党了解民意。随着社会矛盾的凸显，部分公民的诉求通过正常司法程序无法得到满足，开始将信访当成权利救济的途径，并逐渐形成“信访不信法”的社会风气，动辄信访，弱化了司法权威，改变了信访制度建立的最初意图。涉检信访作为信访的一部分，是对司法机关相关案件的信访，更能昭显信访人借信访达到权利救济的意图。涉检信访案件数量居高不下的态势及信访方式的异化等非常态的信访现象，无一不揭示着涉检信访正超负荷承载着“权利救济”的功能，令涉检信访陷入了困境。如何摆脱这种困境？本文试图找到答案。

一、管窥：涉检信访困境表征

（一）基本界定

根据最高人民检察院的意见，涉检信访是指公民、法人或者其他有关单位通过信访渠道反映的涉及人民检察院或者检察人员的下列案件：不服人民检察院处理决定的；人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；人民检察院违法违规或者检察人员违法违纪的。[1]

（二）基本态势

为真实了解涉检信访的发展态势，笔者对G省2008至2012年的来信来访情况进行了统计。

1.从数量上看，涉检信访数量常年居高不下。2008年全省共来信来访18026件次，检察长共接待来访群众1540批3184人；2009年共办理群众来信来访17617件次，检察长共接待来访群众1635批3009人；2010年共办理群众来信来访17846件次，检察长共接待来访群众1247批2386人；2011年全省共受理信访案件17811件，检察长接待信访群众4368人；2012年共办理群众来信来访18716件次，检察长接待来访群众3327人。

2.从信访人采用的信访方式看，集体访、多头访、重复访、过激访、越级访所占比例不低。如2010年接待集体访达160批1782人，占来访人数的74.68%。2008至2012年，六成信访案件亦同时在其他部门如人大、政法委、信访局等部门信访；四成的信访人既到基层检察院信访，还到市院、省院信访，部分甚至写信到高检院。采取围攻、举牌等过激方式信访的当事人占来访人数的十分之一左右。

二、检视：涉检信访困境成因

（一）外部成因

1.我国长期以来形成的“青天”意识及“人治”理念的影响。虽然新中国成立以后，政府就开始探索法治之路，但中国传统的的理念仍在当代有迹可循。由于古代民众不可能参与立法，所以在古代民众理念中，法律并无好坏之分，只有官员有清昏之别，这就强化了民众对“青天”的期待。当司法者出现了问题，古代民众就只有寻找“青天老爷”来申冤，通过“青天”这个“人”来改变自己的命运，这种深深的“人治”理念与“青天”意识也是古代信访制度产生的思想根源。受这些理念的影响，当代民众亦偏好通过信访途径来寻找他们心目中的“青天”以表达其诉求。

2.信访制度的“不限性”及信访环境的过度宽松。涉检信访具有“主体不限、条件不限、次数不限、时间不限、审级不限”的特性，这种特性是多头访、重复访、越级访等信访现象产生的直观原因。近年来，各级检察院均设有检察长接待日制度，这些制度给非正常的信访人提供了“便利”。信访人抓住这种宽松的信访制度，不管是否合法合理，一味意图通过信访来达到目的。

（二）内部成因

1.检察人员自身的业务工作有待改善。检察人员业务工作不到位是涉检信访产生的重要根源。有些检察人员在办理案件或接待当事人时忽视社会效果，不注重释法析理，不足以令当事人信服，当事人就容易转向信访、投诉。有的检察人员办案不注意形象，态度粗暴，致使当事人对检察人员是否能公正执法产生怀疑，进而转向信访。

2.司法腐败引起法律信仰危机。近年来媒体曝光的司法人员腐败现象及冤假错案的情况，损害了司法权威和公信力，令民众对司法和法律产生了质疑。这种危机致使民众从一开始就将司法人员及其行为当成“假想敌”，一旦结果不如意，就认定是司法人员腐败所致而转向投诉、信访。

三、反思：涉检信访超负荷承载“权利救济”之功能

有人就涉检信访的案件进行了一项调查，发现100件上省进京的涉检信访案件中，求决类的案件占了66%，举报控告类案件及其他类案件分别占30%及4%。[2]这就表明绝大部分涉检信访案件涉及的是权利诉求，涉检信访正超负荷承载着“权利救济”的功能。

（一）与规则理性相背离

规则理性指向的是司法活动的合规律性，表现在诉讼领域，即讲求法定的程序规则，如举证责任的分配等。这些规则要求参与到程序中的每一方均应遵守该规则，并根据规则要求完成自己的义务，在此基础上获得司法认可，从而获得权利救济。但是，涉检信访的信访人更多地不是希冀通过在规则中得到公平对待获得权利救济，而是寄希望于诸多偶然因素的结合来获得权利救济，将诉讼领域异化成各种力量、权力或控制资源的对弈场所，将规则视而不见。

（二）影响司法权威

司法权威的树立来自于司法机关能够独立行使职权，且不受其他行政机关或个人的干预。涉检信访试图改变司法机关的独立性，通过外力来改变司法机关所作的裁决、决定，在为信访人提供权利救济的同时，也为其他机关和个人干预司法提供了制度性背景和条件。现实中，信访人对检察机关的决定不服，便不断到人大、党委、信访局等其他机关信访，意图通过其他机关施压改变结果。检察机关受到来自各方的压力，基于信访考核需要，亦为息事宁人，千方百计满足信访人的要求直至改变原来决定令其放弃信访。这不仅改变了检察机关的司法独立性，也改变了检察机关决定的稳定性与权威性，无疑是对司法权威的极大损害。

四、回应：涉检信访工作机制改造路径

（一）路径原则

1.弱化涉检信访的权利救济功能。将涉检信访制度的改革同司法体制改革相结合，从最有利于信访功效的发挥，最有利于公民权利救济的角度出发，对现有涉检信访制度进行重新审视和功能定位，不断弱化信访的权利救济功能。削弱涉检信访的权利救济色彩，降低公众对它的预期。

2.效率原则。现有的涉检信访制度，信访人可以不停信访，亦可以同时到不同部门信访，无视时间及地点，这种对信访人毫无约束的信访机制，造成检察人员疲于应对相同的信访人，亦造成司法效率的低下。因此，在对现有制度改造的过程中，应纳入效率因素。

（二）具体改造方案

1.建立涉检信访分级管理机制。根据最高人民检察院《检察机关执法工作基本规范》（2010年版，以下简称《基本规范》）关于信访工作的规定，检察机关目前的信访工作流程是，信访人来信来访后统一由控申部门接待，再视信访内容分流给承办部门办理，承办部门办结后给控申部门书面答复，再由控申部门给予信访人书面答复。表面上看，这种流程好像环环相扣，但这种统一的流程分散了接访人的精力，不能集中力量处理重大、敏感的信访案件。因此，笔者建议根据案件的具体情况，将涉检信访案件分为四个等级：四级案件为一般的来信来访。该类案件由控申部门答复，如需转交其他部门答复的，由其他部门答复后直接结案。三级案件为上级检察机关或其他有关国家机关的一般督办、交办案件。对于三级案件的处理，可以参照《基本规范》关于信访工作中“交办和督办”的相关规定进行处理。二级案件为过激访、群体访、进京访、上访“专业户”及社会关注案件等。该类案件应由控申部门与承办部门共同办理，直至信访人表示息诉罢访，否则，可将该类案件转为一级案件进行处理。一级案件为中央、省、市有关单位交由检察院包案处理的信访维稳案件和二级案件转换而来的案件。对于该类案件，按照对口约谈原则，预约分管领导接访，仍不能息诉且案件为无理的缠访、闹访的，应认定为无理访。

2.建立对无理访的信访终结机制。参照《基本规范》的相关规定，无理访应是信访事项经调查核实缺乏事实根据或不符合法律政策规定或者是信访诉求已经由有关部门解决而继续缠访闹访的信访案件。对于无理访的认定，应从严把握。一旦信访案件被认定为无理访，检察机关将不再受理同一信访人的同一信访事项，并应通过技术手段予以公示，告知其他国家机关，其他国家机关亦不再受理、督办或交办。

3.建立对过激访的惩罚机制。参照《基本规范》的相关规定，过激访包括以下行为：在检察院办公场所周围非法聚集，围堵、冲击检察院，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，影响正常办公秩序；携带危险物品、管制器具；侮辱、殴打、威胁检察人员或者非法限制检察人员人身自由；在信访接待场所滞留、滋事，故意破坏设施或者将不能生活自理的人弃留在信访接待场所；其他严重扰乱信访工作秩序的行为。对于过激访，应进行劝阻、批评或教育，如果无效，则无论其是否有理，应先根据其不同的过激行为予以处罚，再处理其信访事项。

[1]最高人民检察院.检察机关执法工作基本规范[Z].北京:中国检察出版社,2011.

[2]龙婧婧.涉检信访不能承受“权利救济”之重[J].昆明理工大学学报(社会科学版),2011(6).