十八大修正的党章与党内民主建设的科学化*

周福振

(中共江西省委党校，江西 南昌 330003)

十八大党章修正案总结了建党90多年来的经验教训，第一次明确规定了整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，全面提高党的建设的科学化水平，并且在十七大党章修正案提出的“加强党的执政能力建设和先进性建设”的基础上新增添了纯洁性建设的规定。党内民主建设与党的五大建设、党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设以及建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党紧密地结合在一起，集中体现在民主集中制、党的领导制度、党员权利保障制度、党内选举制度、党内决策制度等建设上。

一、提高党内民主建设的科学化水平必须坚持和完善民主集中制

民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用，更是党内民主建设必须遵守的原则。马克思和恩格斯虽然在不同时期和不同场合分别提到过民主和集中的相关问题，但是并没有将两者放在一起进行论述。列宁第一次明确提出了民主集中制，使布尔什维克在拥有三十多万党员的时候取得了十月革命的胜利，建立了世界上第一个社会主义国家，但是后来斯大林将民主集中制变成了单一的集中制，使苏共在改革中一直没有建立发达的党内民主，以致后来苏共在有一千五百多万党员的时候却丧失了政权。这深刻地说明了通过坚持和完善民主集中制提高党内民主建设的科学化水平的重要性。中共成立之初，受到苏共和共产国际的影响，在二大通过的决议中就确定了党要坚持民主集中制的原则，但是在五大后召开的中央政治局会议通过的第三次党章修正案才第一次明确规定党支部的指导原则是民主集中制。此后，历次修正的党章都规定了民主集中制的原则，并且将民主集中制的内容不断修改和完善。

民主集中制反映了民主与集中是矛盾的统一体。从十八大党章修正案所列的关于民主集中制的六条基本原则就可以看出民主制和集中制是对立统一的关系。作为一名党员特别是党的主要领导干部一定要善于把握这对矛盾，绝对不可以将民主集中制变成单一的集中制。

第一条原则是党内通常所说的四个服从，即“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。它体现了党内权力的运行机制是以自上而下、逐级管制为主，其中“少数服从多数”集中体现了党内民主的精神。但是，党内权力的划分不是按照事务而是按照上下级的关系来划分，因此少数服从多数是在自上而下的权力的框架下运行的，这也是党内民主在实践中受到局限性的重要原因。

第二条原则反映了选举与任命的相结合，即“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”。选举民主是当代民主的一种重要形式，因为领导的做法不令党员群众满意时，下次就可以不再选举他。但是，党内的选举民主是越往基层，民主性越大。

第三条原则强调了党的最高领导机关和地方领导机关领导和被领导的关系，但是又规定党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作，反映了党的代表大会与各级委员会之间的相互制约的关系，因为党的各级代表大会很长时期才能召开一次，它的权力很容易下移到党的委员会的手中。

第四条原则是比较多的反映了党内民主的内容，主要包括四点:一是上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题;二是下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题;三是上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督;四是各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。从这条原则看，它反映了上下级之间的平等关系，正如毛泽东所说:“我们说上级领导机关的指示是正确的，决不单是因为它出于‘上级领导机关’，而是因为它的内容是适合于斗争中客观和主观情势的，是斗争所需要的。不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行，这种单纯建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的。为什么党的策略路线总是不能深入群众，就是这种形式主义在那里作怪。盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”［1］P111

第五条原则表明党的决策制度体现了民主与集中的结合，即党的委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度:凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。

第六条原则是对毛泽东建国初期犯一系列左倾错误特别是文化大革命的警示，因而禁止任何形式的个人崇拜，保证党的领导人处于党和人民的监督之下，但是又强调维护领导人的威信，反映了民主与集中的统一。

从十八大党章修正案看，民主集中制的目标也反映了民主与集中之间的对立统一，即“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”，强调集中与民主、纪律与自由、统一意志与个人心情舒畅的对立统一。

总的来看，民主制的基本原则是少数服从多数，集中制的基本原则是多数服从少数，本身是一对矛盾，但是毛泽东从另外一个角度讲述了两者的统一之处，即“民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义”。［2］P383简单地说，每项政策先由民主决定，然后由政府去执行。但是，在现实中，很难做到这一点。现在的民主集中制在很大程度上被异化了，如果民主决定符合领导意图，领导就搞民主，而如果民主决定不符合领导意图，领导就搞集中。从这种意义上来讲，集中很可能会导致民主专制，按德国波伦哈克的说法就是形式上民主实际上还是领导说了算，是猫施之于鼠的民主。［3］P11－13当然，党内也要防止一些党员打着民主旗号，搞所谓的多数暴政。因此，这两个问题都是在实践中通过民主集中制提高党内民主建设的科学化水平的过程中必须认真思考的问题。

二、提高党内民主建设的科学化水平必须坚持和完善党的领导制度

党的领导制度集中体现了党的权力运行机制，主要包括党的代表大会制度、委员会制度、任期制度、集体领导和个人分工负责相结合制度、请示报告制度、巡视制度、监督制度，等等。在革命战争时期和建国初期的计划经济时代形成的一些党的领导制度中还存在着许多不民主的方面，如党政不分、权力过分集中、官僚主义、家长制等因素，已经不能适应中国特色社会主义道路的新要求，很有必要通过推进党内民主来进行完善党的领导制度。从十八大党章修正案来看，党对自身领导制度的改革和完善主要包括以下五个方面。

第一，党必须在宪法和法律范围内活动。党是执政党，宪法和法律是党的意志和人民意志的集中体现，但是党的领导主要是思想、政治、组织上的领导，必须遵守国家的宪法和法律。即使在政党内部，党的领导制度也不能违反宪法和法律，损害党员应该享有的权利，这是依法治党的体现。

第二，加强和改善党的领导必须坚持科学执政、民主执政和依法执政。科学执政、民主执政、依法执政三者相互统一，不可分割。科学执政讲求真理，反对愚昧、迷信，是坚持民主执政和依法执政的前提和基础。民主执政讲求民主，反对专制、独裁，是坚持科学执政和民主执政的根本。依法执政讲求法治，反对人治、礼治，是坚持科学执政和民主执政的保障。

第三，强调集体领导。党章明确规定，毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观，都是共产党集体智慧的结晶。毛泽东思想和邓小平理论从形式上看有毛泽东、邓小平二个人的名字，很容易使人误认为两个理论是毛泽东、邓小平的思想，所以后面两个理论在形式上已经没有了江泽民、胡锦涛的名字，这就更容易使人理解它是共产党人的集体智慧。十八大修正的党章最大的理论成果就是把科学发展观作为党的指导思想，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题，这也是建设党内民主必须长期坚持的指导思想。

第四，党的权力机制运行是全国代表大会－中央委员会－中央政治局和它的常务委员会。从理论上看，这个权力运行是较为合理的，但是由于全国代表大会五年一次，中央委员会全体会议一年一次，中央政治局会议也不是经常召开，这样权力在实际实施过程中会不断下移，也就是说全国代表大会的权力容易转移到中央委员会，然后再移到中央政治局，再转移中央政治局常务委员会。正是出于这种认识，为了防止党内权力的这种转移，党章明确规定中央政治局要向中央全体会议报告工作，接受监督。

第五，党内任期制不论在理论上还是在实践都是比较完善的。任期制是党内民主建设的一个重要方面。党章规定党的各级代表大会代表都实行任期制、各级领导干部职务(无论是由民主选举产生，还是由领导机关任命)也实行任期制。2012年召开的十八大正是一次换届的大会，胡锦涛干了两届总书记，现在换上了习近平同志。虽然八大修正的党章早就规定党的领导是有任期的，毛泽东也有过退居二线的想法，但是毛泽东等第一代领导人并没有真正实施任期制。毛泽东在建国前没有到过国外，对中国文化相当了解，但是相对缺乏现代理念，所以并没有实施领导干部任期制。邓小平曾在法国勤工俭学，在餐厅当过服务员，端过盘子，作为一个下层人员深受西方现代文明的影响，所以他不仅明确提出要落实任期制，说“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系……后来没有及时解决，是一个失策”，［4］P331而且他也以身作则。文化大革命后，十二大党章修正案规定党的领导干部职务都不是终身的，并专门成立了一个中央顾问委员会解决老同志的问题，因为如果不解决这些对党和人民的事业作出重大贡献的老同志的问题是不可能解决任期制问题的。而当条件允许的情况下，中央顾问委员会作为一种过渡性制度也就自然取消了，任期制也在党内形成了一种惯例。江泽民让位胡锦涛、胡锦涛让位习近平，即是如此。十八大党章修正案不仅规定党的领导干部是有任期的，而且明确规定了任期时间，即党的中央委员会每届任期五年;党的省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的委员会，每届任期五年;党的县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的委员会，每届任期五年;党的基层委员会每届任期三年至五年，总支部委员会、支部委员会每届任期两年或三年。

可以说，党的领导制度在民主化方面推进了不少，最完善的是任期制的实施，有力地保障了党自身的发展和完善，以及中国特色社会主义事业的发展和推进。但是，党的领导制度里面也存在着一些不足，特别是像党内一把手说了算、下级不敢批评上级、个人不敢批评领导等问题在现实中有许多的体现。

三、提高党内民主建设的科学化水平必须坚持和完善党员权利保障制度

党内民主由党员来进行实施，因此建设党内民主，必须保障党员的权利。十二大修正的党章已经明确把党员的八项权利写入了党章。十八大党章修正案还新增了“尊重党员主体地位”的内容。只有尊重党员主体地位，才能发扬党员的积极性和主动性，才能推动党内民主建设。从十八大党章修正案来看，保障党员权利主要包括以下五个方面:

第一，党章明确规定了党员所享有的八项权利，并且指出“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”，这是实行党内民主建设的基础。为此，党中央还依据党章专门制定和颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。

第二，党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害，违反这些规定的组织或个人必须受到党纪和国家法律的追究。建国初期，党犯了一系列左倾错误，特别是批判所谓的“彭德怀反革命集团”以及发动文化大革命，都违反了党章和国家的法律，使打击报复和诬告陷害现象盛行，给党和国家、人民带来严重的损失。

第三，对党员及领导干部的处分必须坚持原则，按照程序。(1)对党员的纪律处分，必须经支部大会讨论决定，报基层委员会批准;如果涉及问题比较重要或复杂，或开除党籍的处分，应报县级或县级以上纪律检查委员会审查批准。在特殊情况下，县级和县级以上党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分。(2)对中央委员会和地方各级委员会的委员、候补委员撤销党内职务、留党察看或开除党籍，必须由本人所在的委员会全体会议三分之二以上的多数决定。在特殊情况下，可以先由中央政治局和地方各级委员会常务委员会作出处理，待召开委员会全体会议时予以追认。对地方各级委员会委员和候补委员撤销党内职务、留党察看或开除党籍，必须经过上级委员会批准。如，原中央委员刘志军和原中央政治局委员、中央委员薄熙来分别先由2012年5月28日和2012年9月28日的中央政治局会议分别开除党籍，然后在2012年11月4日的十七届七中全会上确认中央政治局作出的给予薄熙来、刘志军开除党籍的处分。(3)处分所依据的事实材料和决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人不服，可提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。为了真正保障处分的合理性，党中央还专门颁布了《中国共产党党员纪律处分条例》。

第四，对于党组织要严格纪律。党章规定对严重违犯党的纪律、本身不能纠正的党组织，上一级党委应根据情节，作出进行改组或予以解散的决定，并报更上一级党委审查批准，才能正式执行。

第五，对纪检委的要求。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会如果对同级党委处理案件的决定有不同意见，可请求上一级纪律检查委员会复查;如果发现同级党委或它的成员有违犯党纪的情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪律检查委员会提出申诉，请求协助处理。

可见，党章确实为保障党员的权利提供了依据，而且制定的条文也非常完善。但是，在现实中由于受到人治的影响，加上党员自身法治观念不是很强，所以在很多情况下党员不知不觉地就会丧失自己的权利。因此，要想保障党员权利，一方面党员要坚持自身的权利，一方面要对违反党章损害党员权利的行为坚决依据党章进行处理。

四、提高党内民主建设的科学化水平必须坚持和完善党内选举制度

选举民主的规范形式是差额选举，让选民“货比三家”，择优选择。由普通党员投票选举党内权力的执掌者是迈进政党民主政治的重要阶梯，是确保普通党员成为“权力源”，实现权力制约与监督的基础。可以说，选举制度是一种实现党内民主的非常好的手段，但是我们也不能太美化它，将选举制度当成解决民主问题的灵丹妙药。因为德国人曾经选举希特勒上台，但是却不能将他选举下台，结果引发了第二次世界大战，给世界各国人民带来的沉重的灾难。十八大修正的党章规定的选举制度主要包括以下四个方面:

第一，党的各级代表大会的代表和委员会的产生要体现选举人的意志。党章规定，选举采用无记名投票的方式，可直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，也可先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举;选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利;任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。

第二，党的地方各级代表大会和基层代表大会的选举，如果发生违反党章的情况，上一级党委应作出选举无效和采取相应措施，并报再上一级党委员审查批准，正式执行。

第三，中央委员会委员出缺，由中央委员会候补委员按照得票多少依次递补。党的地方各级委员会委员出缺，由候补委员按照得票多少依次递补。

第四，基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。

从党章规定来看，对选举民主的规范是相当明确的，但是从实践来看，党的高层主要是间接选举，直接选举主要在基层。现在党内基层民主主要有三种形式，即公推直选、两推一选、两票制。公推直选从2001年四川平昌灵山乡的首次运用，然后进入了顶层设计的视线，现在已经非常流行，主要是通过个人自荐、群众推荐、组织推荐相结合的办法公开报名，民主选举候选人，最后在党员大会上直接选举党委领导班子。两推一选主要是村党支部换届选举，先由党员推荐、群众推荐确定候选人，再进行党内选举。两票制主要是在选举村党委会的过程中，先由全体村民对党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，最后再召开党员大会正式投票选举村党支部组成人员。

五、提高党内民主建设的科学化水平必须坚持和完善党内民主决策机制

推动党内民主建设的一个重要方面，就是坚持和完善民主决策机制。党内民主决策机制主要指用于规范党的领导班子的决策行为，通过预定程序、规则和方式方法，确保决策能广泛吸取各方面意见，从而制定符合本地实际的制度设计和程序安排。十八大党章修正案明确规定“党必须实行民主的科学的决策，制定和执行正确的路线、方针、政策”。

首先，完善党内民主决策机制，必须让人敢于说话。正如邓小平所说，“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声”。［4］P144－145为此，党章不仅规定“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，而且还规定了健全的党委报告制度，即中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督，党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。

其次，完善党内民主决策机制，必须执行少数服从数的原则。党章规定，对于少数人的不同意见，应当认真考虑，如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓决定，下次再表决;在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。

最后，完善党内民主决策机制，必须保证下级能正常行使他们的职权。党章不仅规定下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区本部门的实际情况，可以请求改变，如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，但有权向再上一级组织报告，而且还规定党的各级领导机关，对同下级组织有关的重要问题作出决定时，在通常情况下，要征求下级组织的意见，凡属应由下级组织处理的问题，如无特殊情况，上级领导机关不要干预。

为了推进党内民主决策，十八大党章修正案规定不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。实际上，党中央早在2004年就颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，但是为了进一步加强党员领导干部队伍建设明确将“监督”新内容写入党章。十八大修正的党章不仅在十七大党章修正案中的“党重视教育、培训、选拔和考核干部”基础上新增加了“监督”二字，而且将十七大修正党章所规定的“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”改为“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督”，突出了加强对主要领导干部的监督。

总的来说，虽然在实践中党内民主建设还有很多不完善的地方，但是一个政党的党内民主建设不是一蹴而就的，而是拾级而上、逐步完善的。作为党的根本法规，党章坚持和完善了提高党内民主建设科学化水平的相关制度，为各个党组织及党员提供了参考的基本依据。全党党员特别是党员主要领导干部，必须严格遵守党章的原则性规定，牢固树立党章意识，把党章所规定的党内民主建设的相关制度落实到行动上、落实到各项事业中，从而不断提高党内民主建设的科学化水平。

［1］毛泽东选集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1991.

［2］毛泽东选集(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1991.

［3］饮冰.开明专制论［N］.新民丛报，第75号.

［4］邓小平文选(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1994.

责任编辑:王习贤