乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值

彭建军，阳 慧

(南华大学，湖南 衡阳421001)

乡镇政府行政自由裁量权是指乡镇政府在法律法规明示授权或消极默许的范围和幅度内，依据合理的判断，做出作为或不作为的选择并决定如何作为的权力。乡镇政府行政自由裁量权具有重要的伦理价值，把握好其伦理价值有利于乡镇政府正确运用行政自由裁量权，进而促进乡村和谐社会之构建。

一、打造服务型乡镇政府:乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值基础

行政自由裁量权是当今世界各级行政机关运用最广的行政权力，其与生俱来的伦理性，决定其毋庸置疑地拥有伦理价值。乡镇政府行政自由裁量权是最基层的政府机关所拥有的一项重要的行政权力，它也具有重要的伦理价值。

乡镇政府行政自由裁量权有利于实现个案正义，维护农民尊严。法律存在的基础是公正，但是任何一部法律都不可能实现绝对意义上的普遍公正，就像古希腊的伊壁鸠鲁所说:“在稍微具体地适用法律的时候，他对个别的人是不利的、错误的，而对另一些人也可能是有利的、正确的，法律也有可能因为条件而成为恶法。”法律规则面对农村复杂多变的事务和素质偏低、性格各异的农民时，往往会显得苍白无力。只有乡镇政府行政自由裁量权才能解决法律的普遍性和个案的特殊性之间矛盾，使乡镇政府能跳出法律的框框，充分考虑到农民的具体利益诉求，实现个案的正义，维护农民的尊严。

乡镇政府行政自由裁量权促进了乡镇政府行政管理的高效。行政人员必须办事遵循客观规律、行为规范、运转协调、办事高效、达到既定的行政目标才能符合行政管理高效的要求。我国农村地域广阔，各地发展极不平衡，且农村工作包罗万象，上管天，下管地，还得管生和死，为了提高行政效率，乡镇政府必须要具备在法律规定的幅度及范围内因时制宜、因地制宜、灵活快速地处理行政事务的权力。若法律规定得太过缜密，乡镇政府完全没有自由裁量的余地，必然被缚手缚脚，面对法律没有具体规定的事务束手无策，也必然大大降低行政效率。

乡镇政府行政自由裁量权有利于乡村和谐社会之构建。构建乡村和谐社会是乡镇政府行政自由裁量权的最高伦理价值，乡村和谐社会是和谐社会的组成部分，如果说和谐社会是宏观的、国家层面的一种和谐，则乡村和谐社会就是微观的、基础层面的和谐。乡镇政府行政自由裁量权实现了农民个案的正义、促进了乡镇政府行政管理的高效和自身的和谐、维护了广大农民的利益，这些，都是乡村和谐社会的应有之义，乡镇政府行政自由裁量权最终促进了乡村和谐社会的构建。

乡镇政府行政自由裁量权伦理价值的存在基础在于服务型乡镇政府，因而要彰显其伦理价值必先打造服务型乡镇政府。服务型乡镇政府对应的是传统的管制型政府，“传统管制型政府是在高度集中的计划经济体制下形成的，它以政府全能主义和政府本位、官本位为特征”［1］。这样的乡镇政府在计划经济体制下行政手段单一，惯用行政命令的方式处理事务，官本位思想严重，以政府利益优先，服务、法治意识淡薄，对待群众居高临下，办事态度粗暴，注重对公民、对社会进行干预、管制，以此来达到治理社会的目的。显然这样的政府不能运用好其行政自由裁量权，乡镇政府行政自由裁量权伦理价值的实现更是乌托邦了。要充分发挥乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值必须塑造服务型乡镇政府。

与传统管制型乡镇政府不同，服务型乡镇政府是法治、高效、透明、廉洁的政府，是权力重心和责任重心指向农民的政府，是充分尊重、维护农民的权益，把让农民满意作为自己最大的责任和最高的价值追求的政府，它为乡镇政府行政自由裁量权的良性运行提供了政府体制保障。在服务型乡镇政府的背景下，乡镇政府能与广大农民建立融洽和谐的关系，乡镇干部在运用行政自由裁量权时将秉持法治、服务、以农为本的理念，公正地行使好手中的权力，将有效地彰显乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值。由此可见，打造服务型乡镇政府是乡镇政府行政自由裁量权伦理价值之基础。

二、维护乡村社会公平正义:乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值本质

公平正义是一项重要的伦理原则。从古希腊哲人柏拉图在《理想国》中提出“公平”这一概念开始，公平正义就一直是人类社会不懈追求的理想，也是社会主义和谐社会的内在要求和必然选择。诚如罗尔斯所言，“正义是一个社会的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［2］只有做到了维护乡村公平正义，乡镇政府才能称之为服务型政府;才能维护最广大农民的根本利益，实现以农为本;才能实现乡村社会的和谐。维护乡村公平正义是乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值本质。

为何说维护乡村社会公平正义是乡镇政府行政自由裁量权伦理价值的本质呢?可以从以下三点来进行说明。

首先，乡镇政府行政自由裁量权所包含的公正是实体正义和程序正义。根据法律对正义的划分，可以将乡镇政府行政自由裁量权的正义分为程序正义和实体正义。程序正义是指“法律程序在具体运作过程中所要实现的价值目标，”［3］而实体正义是指“人们在对实体上的权利、义务和责任进行确定时所要遵循的价值标准，它强调结果的正当合理性与道德性，”［4］由它们的概念可知，程序正义重视实现程序本身的价值，主张利用程序的正当性保护实体正义的实现，而实体正义则关注结果的正当性，主张程序的价值是为实体服务。乡镇政府行政决策中程序正义和实体正义的冲突来自于农民利益诉求的多元化与行政法规定的笼统性的失衡。乡镇政府在行使行政自由裁量权时既要遵守法律的规定，又要根据实际情况、村规民俗等做出既满足农民实际需求又不违反法律的双赢决策，程序正义要求乡镇政府在做决策时要遵守法律的规定和原则，实体正义则要求乡镇政府在决策时充分考虑农民的实际情况，乡镇政府需在权衡中做出明智的决策。

其次，乡镇政府行政自由裁量权实现了效率与公平的有机统一。比起按照程序适用法律条文，行政自由裁量权赋予乡镇政府一定自由选择的权力，不仅是为了实现公平正义，还使乡镇政府能迅速做出切合实际情况的决策，体现了乡镇政府行政自由裁量权有明显的效率优势。例如乡镇发生突发事件时，乡镇政府就可以运用自由裁量权迅速做出符合情势的行政决定，从而最大限度地减少损失，最好地维护农民群体的利益。

第三，乡镇政府行政自由裁量权促进了个案公平正义的实现。现代意义上的公平正义是以“人本”为其精神，认为每一个社会成员、社会主体都应获得平等的发展和参与机会，受到公平、公正的对待。赋予乡镇政府一定自由裁量的权力，适应了农村工作复杂多变的现实。农村工作繁琐复杂，农民利益需求不尽相同，突发事件时有发生，行政自由裁量权给予乡镇政府根据情势作出最优的行政决策，满足了农村现实和农民个案的需要。乡镇政府行政自由裁量权促进了个案公平正义的实现。

要实现乡村社会公平正义，乡镇政府在运用行政自由裁量权时，一定要权衡好农民个人利益和集体利益的关系，对涉及广大农民利益的突出问题，必须既合法又合理地运用行政自由裁量权进行解决。要注重保障农民个人利益的实现，法律赋予乡镇政府行政自由裁量权是为了通过个案的处理彰显个案的公平正义，以此实现整个乡村社会的公平正义。

三、以农为本:乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值核心

马克思和恩格斯曾指出:“我们的出发点是从事实际活动的人”。［5］在乡村社会，这个“人”指广大农民。以农为本是乡镇政府行政自由裁量权伦理价值的核心。以农为本的“农”，是指乡镇政府在运用自由裁量权做决策时的出发点和着眼点。以农为本内在地包含对农民个人利益的肯定;当农民个人利益与政策、原则、群体整体利益发生冲突时，必须在政策、原则范围内，以群体利益为本并合理地考虑农民个体利益。提以农为本要以广大农民的利益为本才有实际意义。要切实做到以农为本，就要关心农民疾苦，重视农民的利益诉求。只有以农为本，平等地对待每一个农民，才会做到公平正义;只有以农为本，服务型乡镇政府才会焕发强大的生命力，进而促成乡村和谐社会的构建。由此可知，以农为本是乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值核心。

从哲学的角度来看，以农为本的含义为:(1)依靠农民;(2)为了农民;(3)尊重农民。乡镇政府行政自由裁量权体现了以农为本的内在要求。

乡镇政府行政自由裁量权的行使必须依靠农民，凸显农民的主体地位。“从群众中来，到群众中去”是我党做好群众工作的优良传统和方法，实践反复证明了群众工作法是我们各项工作得到群众认可的最重要途径。乡镇政府在自由裁量时必须要注重依靠农民及体现农民的主体地位。第一，要依靠农民做好监督主体，充分发挥农民知情权、监督权等权力，督促乡镇政府公正地行使自由裁量权，使乡镇干部在自由裁量时不敢滥用裁量;第二，乡镇政府自由裁量时要尊重农民主体地位。乡镇干部在运用自由裁量做出行政决策前要深入实际、调查研究，使自己的决策真正顺应农民需求，善于分清轻重缓急，多为农民办实事、好事，不以权谋私、滥用自由裁量权，不做违背农民意愿、伤害农民利益的决策，切实做到“想农民之所想、急农民之所急、解农民之所难”。最后，乡镇政府在自由裁量时要尊重农民的首创精神，鼓励农民在创业时不断探索和创新，只要农民没有做法律明确禁止的事情，就应该允许其尝试，并把好的经验进行推广，促进农村经济发展。

为了农民是乡镇政府行政自由裁量权行使的原则之一。农村工作包罗万象、纷繁复杂，有很多具体的事是法律所没有具体规定的，或只有笼统的规定，这些给了乡镇政府运用行政自由裁量权的空间。乡镇政府在行使行政自由裁量权时，要充分了解农民的需求，秉持以维护农民利益为出发点的原则，根据现实情势做出最大程度维护农民利益的决策。若乡镇政府在做行政决策时不注重维护农民的利益，不把农民呼声当作第一信号，不把农民需要看作第一选择，不把农民满意作为第一标准，就极有可能激起民愤，假如处理得不好，还有可能引发民变，导致社会不稳定的恶果。

乡镇政府行政自由裁量权的行使必须尊重农民，保障农民的权利，维护农民的尊严。长期以来，农民都属于弱势群体，他们的权利得不到有效地保障，生活水平和质量明显比城市公民差。乡镇政府行政自由裁量权授予乡镇政府审时度势、灵活运用权力的权限，使乡镇政府可以根据当地农民的现实生活情况据实裁量，做出既解决农民实际需求又尊重当地风俗的行政裁决，保障了农民权利，维护了农民的尊严。只有尊重农民，以农为本，才会实现乡村社会的稳定和可持续发展，迎来乡村和谐社会。

四、构建乡村和谐社会:乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值目标

和谐社会是社会上各种要素和关系相互协调并使其功能达到最佳化的状态。按照亚里士多德的说法，和谐社会“首先是一个政治伦理的概念，而不仅仅是一个社会政治观念”。从政治伦理学来看，和谐社会推崇“有道德的政治”，即一种包含道德和伦理价值导向的政治，同时和谐社会是一个“善”的利民的过程，是在矛盾凸显的当今社会中的一个“求善”的过程。民主且高效的行政，正义且稳定的秩序，良好的公民道德，是现代社会文明的标志。这与社会主义和谐社会强调的“民主法治、公平正义、诚实守信、充满活力、人与自然和谐相处”不谋而合。和谐社会是我国现代化建设的目标追求。乡村和谐社会是我国社会主义和谐社会的重要组成部分，它的内涵和社会主义和谐社会的是一致的。我国是一个农业大国，乡村和谐社会的构建对整个社会主义和谐社会的建设有着全局性和根本性的作用。可以说，乡村和谐社会建设的成败，直接影响到社会主义和谐社会的构建。构建乡村和谐社会是乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值目标，其理由为以下三点。

乡镇政府行政自由裁量权与乡村和谐社会的内在要求相同。乡镇政府行政自由裁量权也是一个“求善”的过程，同时它蕴含着深刻的政治伦理价值，利民性、人本性以及合道德性等。行政权力拥有“善”的德性诉求。柏拉图的观点是权力“当以善德和幸福为标准”，权力存在的本身就是“善”，它的目的就是要达到至高的“善业”，让人们过上至善的幸福生活。乡镇政府行政自由裁量权旨在使行政主体在行政时更高效、公平，更利于保障农民利益及切实解决广大农民的实际困难，是一个求“善”的、追求社会和谐的过程。

乡镇政府行政自由裁量权有助于乡村和谐社会之构建。一方面，乡镇政府行政自由裁量权有利于在农民面前树立起服务政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府的形象，增强政府的公信力，有利于和谐融洽政府与广大农民之间的关系。乡镇政府是最基层的政府机构，具有与农民面对面的优势，农民对国家、政府的印象基本来自于乡镇政府，乡镇政府运用好行政自由裁量权，维护了农民的利益，保障了农民的权利，得到农民的认可，这将树立政府在农民心中的好形象，增加政府的公信力，进而促进乡村和谐社会的构建。另一方面，乡镇政府行政自由裁量权有利于乡镇政府自身的和谐，推进乡村和谐社会之构建。法律不可能规定乡镇政府的所有事务，且乡镇一般交通不便，遇到突发紧急事件时必须赋予乡镇政府一定的自由裁量权，才有利于解决事情，这是行政权力的一个“求善”之举，使乡镇政府遇到无法可依的局面时可自行斟酌决策，提高了效率，节约了成本，维护了法律的尊严;乡镇政府在自由裁量时激发了工作人员的主观能动性，同时更多地了解了民意，增强了服务农村的能力。乡镇政府行政自由裁量权为乡镇政府在处理紧急事务或需要根据农民实际情况做决策的行政行为提供了合法依据，不致乡镇政府在无法可依时工作陷入被动，同时提高了乡镇干部的工作积极性和能力，有利于实现乡镇政府自身的和谐。

最后，以农为本、打造服务型乡镇政府、维护乡村社会公平正义共同指向构建乡村和谐社会这一价值目标。乡镇政府行政自由裁量权坚持以农为本就是乡镇政府在自由裁量时要时时考虑农民的利益，处理好农民个人利益与集体利益的关系，注重维护农民个人利益，以让农民满意作为乡镇政府自由裁量的目标，如此便能建立政府在农民心中的公信力，促进乡村和谐社会的构建;打造服务型乡镇政府是为了使乡镇政府这一行政主体形成法治、服务、透明、诚信、廉洁政府，为乡镇政府行政自由裁量权的正确行使提供政府体制保障，服务型乡镇政府能形成与广大农民和谐融洽的关系，打造服务型乡镇政府实质上也是为了促进乡村和谐社会的构建;维护乡村社会公平正义要求乡镇政府在自由裁量时要实现好个案正义，以此达到实现整个乡村社会的公平正义，这是乡村和谐社会的题中之义。可以看到，无论是以农为本，还是维护乡村社会公平正义，以及打造服务型乡镇政府，它们的目的都是为了实现乡村和谐社会。构建乡村和谐社会是乡镇政府行政自由裁量权的伦理价值目标。

［1］谷朝众．浅谈从管制型政府到服务型政府的转型［J］．法制与经济．2012，(9)．

［2］罗尔斯．正义论［M］．北京:中国社会科学出版社，1988．

［3］赵斌，刘彬．试论如何平衡实体正义和程序正义［J］．法制与社会．2009．8(上)．

［4］张国英．“迟来的正义非正义之我见”［J］．沙棘:教育纵横，2010，(6)．

［5］马克思恩格斯选集(第1 卷)［M］．北京:人民出版社，1995．