基于教育立法的教育问责基本要素探析

孙卫华， 李更春， 吴 鹏

（1.苏州大学 a.教育学院；b.校长办公室，江苏 苏州 215123；2.浙江广播电视大学 外语系，浙江 杭州 310030）

基于教育立法的教育问责基本要素探析

孙卫华1a， 李更春2， 吴 鹏1b

（1.苏州大学 a.教育学院；b.校长办公室，江苏 苏州 215123；2.浙江广播电视大学 外语系，浙江 杭州 310030）

教育问责昭示着特定的关系安排，它规定了与教育系统有关的不同群体之间一种正式的控制与被控制关系，标明了一方就教育资源的管理与自身角色，对另一方所负的某种责任。在问责关系的安排下，教育问责包涵了问责主体、问责客体、问责范围和结果等多种要素。教育立法是教育问责实践的核心依据，教育问责实践包含了问责的主体、客体、范围、标准和结果的基本要素。

教育问责；教育立法；问责要素

随着社会的进步，尤其是西方政府行政体制中的一些要素和相关观念的引入，问责制度日益成为社会公认的正当的制度安排。人们认为，这一制度可以惩罚和预防公共领域不良行为、评价和引导公共领域实践、同时安抚和补救不良行为后果，是国家进步和社会发展的表现。通过问责，促进社会公益的行为受到鼓励，损害社会公益的行为受到惩罚，社会大众的利益得到更多的保障。教育是社会大众最为关注的热点领域之一，在教育领域，问责已悄然成为常态的制度安排，并且日趋完善。

美国学者兰森（Stewart Ranson）认为，问责是一个多层面的概念，在传统意义上，问责昭示着特定的关系安排，它规定了不同群体之间一种正式的控制与被控制关系，标明了一方就社会公共资源的管理与自身角色，对另一方所负的某种责任。[1]坚持这种关系说的还有美国学者谢菲尔茨（Jay M. Shafritz），在他看来，问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。[2]关系说指引下的教育问责内涵包容了多重组成要素，主要涉及由谁主导与实施问责（问责的主体）、向谁问责（问责的客体）、负有什么样的责任（问责范围）、出现不良行为的后果是什么（问责的结果）等。科学合理的教育问责实践首先要基于法律的安排与引导，本文从教育立法的角度，分析了教育问责的主体、客体、范围和标准等基本要素。

教育法律有广义和狭义之分，广义的教育法律一般指由国家或权力部门制订或认可并由国家强制力保证实施的教育行为规范的总和。狭义的教育法律指由国家权力部门制订的教育规范性文件，在我国是指由全国人民代表大会及其常务委员会所制订的教育法律。一般认为，我国现行的教育法律有以下七部：《义务教育法》（2006年）《民办教育促进法》（2002年）《高等教育法》（1998年）《职业教育法》（1996年）《教育法》（1995年）《教师法》（1993年）《学位条例》（1980年）。因《学位条例》、《职业教育法》与《高等教育法》没有专门的法律责任规定。所以，本文对教育问责相关要素的分析主要基于具有法律责任专章规定的《教育法》、《义务教育法》、《教师法》和《民办教育促进法》四部教育法律。

一、教育问责的主体

问责的主体即“责”由谁来“问”。教育行为主体一旦发生不当行为，首先需要明确的就是由谁来认定和追究责任。只有明确了问责主体，才能使教育问责活动得以进行，从而实现问责目的。在教育问责主体的分类上，基于问责主体与问责对象关系的维度，可将教育问责分为同体问责和异体问责。同体问责指教育问责的主体来源于问责对象内部，问责主体与问责对象处于同一部门之内，如上级政府、教育行政机关、学校等，目的在于对教育系统内的活动进行积极审视，对学校运行状况进行有效评价。通过问责，可以发现教育系统运行过程中存在的问题，确定需要改革的方面，从而采取必要的措施。因此，同体问责可以被认为是政府或教育行政部门自觉的学习和改进，以此来保证学生的学习质量、教师的教学质量，以及学校组织管理机构的质量和效率等。异体问责指教育问责的主体来源于问责对象之外的行为主体。如学校为利用社会各界的办学资源，必须就办学资金及其他资源的使用情况向外界公开，接受来自外界的考核和审计，以期取得信任，这类问责就是典型的异体问责。异体问责要求教育系统向外界就教育行为和成效作出回应，主要通过解释、说明和汇报等方式进行，问责主体可以包括新闻媒体、社会团体或个人等。

在我国，基于教育立法的教育问责主要来自政府或教育系统内部的“同体问责”。在四部涉及“法律责任”专章规定的法律文本中，《义务教育法》对问责主体的表述有“国务院”“上级人民政府”“上级人民政府教育行政部门”“财政部门”“价格行政部门”“审计机关”“县级人民政府教育行政部门”“乡镇人民政府”等。①《中华人民共和国义务教育法》，见2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订，http：//www.gov.cn/ziliao/ flfg/2006-06/30/content_323302.htm。《教师法》对问责主体的表述有“所在单位或者上级机关”“学校”“其他教育机构”“教育行政部门”“上级机关”“同级人民政府”“上一级人民政府”。②《中华人民共和国教师法》，1993年第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/25/ content_937.htm。《民办教育促进法》对教育问责主体的表述主要有“审批机关” “有关部门”“上级机关”“县级以上人民政府的有关行政部门”。③《中华人民共和国民办教育促进法》，见2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，http：//www.gov.cn/test/2005-07/28/content_17946.htm。《教育法》中，教育问责主体主要包括“同级人民政府”“上级机关”“公安机关”和“教育行政部门”。④《中华人民共和国教育法》，1995年第八届全国人民代表大会第三次会议通过，http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ moe/moe_619/200407/1316.html。可以看到，这些问责主体均来自政府或教育系统内部，由此展开的相应教育问责均属同体问责，即由同级人民政府、上级机关或教育行政部门等政府机构，视不同违法性质与情节采用限期核拨、责令退还、予以撤销等行政手段加以问责。

应该承认，在教育问责实践中，同体问责过多，问责主体范围过于狭窄，将有可能违背问责的初衷，使教育问责的刚性受到质疑。其一，是否启动问责，决定权通常掌握在政府部门的行政领导手中。常见的情况是，在教育责任事故发生之后见诸媒体，才会更多地引起问责关注，否则就有可能大事化小、小事化无。其二，在同体问责下，对问责主体通常缺乏有效的监督制约机制，使教育问责容易受领导偏好、社会舆论和偶然因素的影响，容易导致教育问责过程中畸轻畸重和违反程序的现象。因此，理想中的问责主体安排应该是同体问责和异体问责的双重结合体。同体问责的重点在于促进教育系统内部的学习和改革，通过自评和检查，促进教育系统工作的改善和效率的提高。其优势在于能够鼓励教育系统积极发现自身弱点，对自身的发展状况有深刻的认识。然而，完整的科学教育问责体系并不能仅仅依赖于同体问责，还需辅以异体问责支撑。异体问责的重点在于外部力量的介入，以期给教育系统施加一定压力，使其能够有效履行职责，合理使用资源，满足社会需求，是促进教育系统健康运行和教育事业良性发展的外在的催化剂。因此，二者应是相互依存的，在实际的运行过程中，不同教育问责主体之间的关系密不可分，只有形成问责合力，才能真正发挥教育问责机制的成效。

二、教育问责的客体

问责的客体即问“谁”的责。在问责宗旨的指引下，整个教育系统及其内部构成，都应该成为问责的客体。一切掌握教育行政和管理权限的组织或个人，都应当毫无例外地成为教育问责的对象。具体来讲，教育问责的客体主要包括三大类。其一，政府。如《义务教育法》规定，各省、自治区、直辖市人民政府承担义务教育统筹规划实施的责任，县级人民政府承担主要管理责任。其二，教育组织或机构，即能以组织名义行使教育职权，作出影响相关主体权利和义务的行为，并能由其本身对外承担法律责任的各类教育组织，如教育行政机关、学校等。其三，个人。包括在各级教育行政机构中代表国家行使教育职权、从事教育工作的人员，如学校校长、教师、教育行政机关工作人员等。

在我国现有的教育立法中，教育问责的客体在类别上包容了上述三类教育行为主体。政府、教育组织或机构、个人，均有可能成为教育问责的对象。以《义务教育法》为例，地方政府成为义务教育问责客体的具体情形是，地方各级人民政府违反规定，未履行对义务教育经费保障职责；县级以上地方人民政府未按照国家有关规定制定、调整学校的设置规划；学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准；未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造；未依照本法规定均衡安排义务教育经费；将义务教育阶段学校分为重点学校和非重点学校；改变或者变相改变公办学校性质；未采取措施组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学；侵占、挪用义务教育经费；向学校非法收取或者摊派费用等。教育组织或机构成为问责对象的主要情形是，违反国家规定收取费用；向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益；拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童或少年随班就读；分设重点班和非重点班；违反教育法规开除学生；选用未经审定的教科书等。个人成为义务教育问责的主要情形是，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育；国家机关工作人员和教科书审查人员参与或者变相参与教科书编写等。

需要强调的是，教育活动异常丰富，教育行为异常复杂，影响教育事业发展的因素众多。在教育问责制度的框架下，任何一个教育行为主体或教育行政公务人员在被授予权力的同时，就意味着要承担相应的责任。在行使权力的过程中，教师要对学校负责、学校要对上级教育行政机关负责、教育行政机关要对地方政府负责、地方政府要对中央负责。也就是说，上至最高教育行政机关首长，下至一般教育工作者，都肩负着不同的责任。教育问责应该建立起“有什么样的权利，必须负有什么样的责任”的问责理念。

三、教育问责的范围

问责范围即“问什么”，在哪些情形下追究责任。也就是说地方政府、各类教育组织和教育工作者承担责任的具体情形。现实中，根据不同的分类标准，教育责任具有多种类型，如积极责任与消极责任；政治责任、法律责任与道德责任；个人责任与职务责任；惩罚性责任与补偿性责任；直接责任与间接责任，等等。因此，教育问责的范围是非常宽泛的。从目前教育立法的内容来看，教育问责的范围在宏观层面上基本包容了教育领域的重点事项和主要行为。以《教育法》为例，其问责范围包涵对教育经费、学校秩序、学生安全、办学机构设立、招生考试、证书颁发等教育事业发展的多个方面。《义务教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》等一些具体法规也对相应的教育活动和行为主体作出了引导与规范，明确了相应的责任范围。

具体如《民办教育促进法》第九章法律责任中，民办学校行为出现以下情形将会受到问责：违反教育法、教师法；擅自分立与合并民办学校；擅自改变民办学校名称、层次、类别和举办者；发布虚假招生简章或者广告，骗取钱财；非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书、职业资格证书；管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响；提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证；伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证；恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费。审批机关和有关部门作为问责对象的具体情形包括，已受理设立申请，逾期不予答复；批准不符合本法规定条件申请；疏于管理，造成严重后果；违反国家有关规定收取费用；侵犯民办学校合法权益的；其他滥用职权、徇私舞弊的行为。再如，《教师法》在第八章法律责任中，个人如出现以下情形中，将会受到问责：侮辱、殴打教师；对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复等。教师出现以下不良行为，将会受到问责：故意不完成教育教学任务造成损失的；体罚学生，经教育不改；品行不良、侮辱学生，影响恶劣。地方政府受到问责的情形有：拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益；违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费，严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益。

就问责范围来说，问责应当与行为主体的职责范围、责任能力相一致。根据教育问责的旨趣，问责范围应当包括行为主体的无作为、不作为、乱作为或作为不力。具体表现形式不限于出现重大事故、损失等明显的过失行为，而且应包括对教育活动正常运行、办事效率、教育质量、校园安全、学生学业等造成不良影响或可能造成不良影响的一切行为。教育问责的范围应该恰如其当，缩小责任范围意味着有些权力没有责任，从而违背问责的初衷；扩大责任范围不仅意味着有失公平，挫伤教育行为主体的积极性，而且有可能出现因超出行为主体的能力，使责任存在客观上无法实现的情形。

四、教育问责的标准

问责标准即通常所说的归责原则，是追究法律责任的根据。按照道茨奇的解释，归责是指决定何人，对于某种法律现象，在法律价值判断上应负担其责任。[3]虽然教育立法中对教育问责的范围在宏观层面上作了较为全面的规定，但就问责标准来说，则具有明显的模糊性特征。

教育法律问责标准的模糊性主要表现在：《义务教育法》、《教育法》和《教师法》等法律文本的“法律责任”一章中，较多地使用了“情节严重”、“重大事件”等标准模糊的语汇。如《义务教育法》第七章对问责的范围作了明确的规定，主要涉及教育经费保障、学校建设、均衡配置教育资源、平等对待学生、监护人职责等方面，并对相应职责范围内的违法情节作了界定。但在第五十一条到六十条规定的共十条问责情形中，有五条使用了“情节严重”这一表述。可见，在问责的标准上，教育立法重点关注的是相关行为主体的失职行为，且这种失职行为要达到“情节严重”或造成“重大影响”的程度，才会引起更多的问责力量介入。教育立法中问责标准的笼统表述，使得教育问责实践存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，存在诸多不确定因素。显而易见的情形是，“情节严重”、“重大事件”和“重大社会影响”等词语的模糊性，使得问责的适用标准偏低，大多局限在对重大安全责任事故（如校车事故、学生食物中毒）和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当、工作效能低下等一般责任的追究，使教育问责制只能在一定范围内发挥有限的作用。

实践中，对教育问责标准的考量应该综合考虑下列因素：其一，问责对象是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的法律责任。其二，问责对象主观上是否存在过错。故意或过失，是不良行为主体在实施违法行为时的主观心态，应该成为判断其是否承担责任和责任轻重的重要依据。其三，不良行为与损害事实之间是否存在因果关联。若一现象的出现，是由另一现象的存在所引起的，则两现象之间即存在着前因后果的关联性，谓有因果关系。[4]

五、教育问责的结果

问责结果即问责对象承担责任的具体形式。在实践中，地方政府、教育行政机关、教育组织或个人的不良行为的责任有多种表现形式，不同责任的表现形式通常伴随着不同的问责结果。就目前的教育立法内容来看，问责结果包含惩罚性问责结果和补偿性问责结果，直接责任问责结果和间接责任问责结果，及行政法律问责结果、民事法律问责结果、刑事法律问责结果等多种形式。

其一，根据教育问责结果的功能和目的，分为惩罚性问责结果与补偿性问责结果。惩罚性问责结果以制裁责任主体为主要目的，以期对其他类似责任主体起到教育、警示或预防作用，如行政处分和刑事处罚等。补偿性问责结果是以弥补和恢复因责任主体行为导致他人利益受损或正常秩序所受破坏为主要目的问责结果，如赔礼道歉、恢复名誉、返还权益等。《义务教育法》第五十一条规定，国务院有关部门和地方各级人民政府违反本法规定，未履行对义务教育经费保障职责的，由国务院或者上级地方人民政府责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。这一问责规定中，同时体现了补偿性与惩罚性的问责结果，其中“限期改正”是补偿性的问责结果，而“给予行政处分”则为惩罚性的问责结果。

其二，根据问责结果与责任主体的关系，分为直接责任问责结果与间接责任问责结果。直接责任问责结果是指问责客体对自己实施的违法或不当行为及其所造成的后果承担责任，其最大特点是责任主体为自己的行为负责。间接责任问责结果是指问责客体对他人实施的违法或不当行为以及所造成的后果承担责任。在这类问责结果中，被追究责任的人自己并没有亲自实施违法或不当行为，实施该行为的一般为其下属，或其他行为人。《义务教育法》第九条中规定，发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。其中“引咎辞职”这一问责结果可以是间接责任问责的结果。第五十八条规定，适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。其中“批评教育，责令限期改正”则属于直接责任问责结果。

其三，根据教育问责结果的依据，分为行政法律问责结果、民事法律问责结果、刑事法律问责结果。行政法律问责结果是违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政问责结果，通常分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除几个等级，不同处分等级分别对应不同的处分期限。民事法律问责结果通常以恢复或补偿权利主体被侵害的民事权益为内容。刑事法律问责结果是依据刑事法律对行为主体实施问责的结果，其产生是基于最严重的教育领域违法行为，即犯罪行为。从现有教育立法来看，对行为主体不良行为的以上问责结果均有体现。如《教育法》第七十四条，违反国家有关规定，向学校或者其他教育机构收取费用的，由政府责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；第八十一条，违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任；第七十三条，明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法追究刑事责任。

需要强调的是，教育问责除了要保障问责结果有据可依、处理得当之外，还应建立相应的保障机制和救济渠道，问责客体对问责结果如有异议，理应可以申请复核、提出申诉和再申诉。救济渠道和保障机制的建立，可以纠正问责过程中的错问、误问或过问等情形，保障问责客体合理的抗辩和申诉权利。唯其如此，才能保障问责结果的科学与公正。

六、结语

教育问责不仅是一种关系安排，也是一种价值追求，特定价值追求决定了问责的实践目的、演进形式和权力分配，这一切均需通过具体法规来呈现。[1]问责需要明晰和有效的制度安排来对权力运行和权责关系予以规制，并且以明确的游戏规则来确保这样的规制得以实施。制度的短缺有两种类型，一是核心制度的缺失，二是配套制度的缺失。前者可以导致制度失灵，后者会造成制度效率的损失。[5]作为一种制度安排，教育问责首先体现在相关法律的完善，通过教育立法，来明确教育问责的主要原则、精神要领和核心旨趣。教育立法无疑是教育问责制度的关键，是教育问责运行的核心依据。然而，由于教育行为无限的多样性与复杂性，教育立法无法一览无余地包容所有教育行为及其后果。这种无限与有限之间的距离，决定了高效的教育问责制实践仅仅具有立法层面的核心制度规范并不足够，还必须辅以必要的下位配套规章的支持。

可以看到，各级政府和社会对教育问责日益重视，地方政府和教育行政部门正试图构建适合本地区的教育问责制度，地方性或部门性的规章是教育问责制度的重要组成部分，是立法框架下教育问责制度的必要补充。制定教育问责的下位配套规章，需要对教育法律加以全面梳理。梳理教育立法，一方面可以了解现有教育立法对教育问责的基本精神与原则要求；另一方面可以把握目前教育立法中对教育问责相关规定的不足与缺憾，进一步完善教育问责的下位的配套规则，形成从中央到地方乃至学校的多位一体的教育问责制度安排，为教育问责实践提供有力的制度支撑。

[1] RANSON S. Public accountability in the age of neo-liberal governance [J]. Journal of Education Policy, 2003,18（5）：459-480.

[2] SHAFRITZ J M. International encyclopedia of public policy and administration [M]. Colorado：Westview Press, 1998：6.

[3] 杨解君.行政责任问题研究[M].北京：北京大学出版社,2005：195.

[4] 房绍坤,丁乐超,苗生明.国家赔偿法原理与实务[M].北京：北京大学出版社,1998：84.

[5] 邓大才.论当前我国制度供给现状及制度变迁方式的转换[J].江苏社会科学,2002（6）：67-72.

（责任编辑：宋现山）

Analysis of the Basic Elements of Educational Accountability Based on Educational Legislation

SUN Wei-hua1a, LI Geng-chun2, WU Peng1b

(1.a. School of Education; b. President Office, Soochow University, Suzhou 215123, China; 2. Zhejiang Radio & Television University, Hangzhou 310030, China)

Educational accountability indicates certain relationships existing in educational system which stipulates the official controlling and controlled relationships between various groups related to the educational system, and indicates the responsibility of one party in terms of the other party’s educational resource management and the educational role. Within educational accountability arrangements, there are elements such as accountability subject and object, and scope and outcome of accountability. Educational legislation is a key basis of accountability. This paper analyses the abovementioned accountability elements that entail the subiectiues, objectiues, scopes, standards and results of accounta bility.

educational accountability； educational legislation； elements of accountability

G40-011.8

A

1008-7931(2013)05-0067-05

2013-05-24

江苏省博士生科研创新计划项目（CXZZ13-0781）

孙卫华（1982—），男，江苏大丰人，讲师，博士研究生，研究方向：高等教育法学；李更春（1983—），男，安徽庐江人，讲师，博士，研究方向：应用语言学；吴 鹏（1982—），男，江苏扬中人，助理研究员，硕士，研究方向：高等教育管理。